Компетенция Президента Российской Федерации.

Логика построения Конституции Российской Федерации соответствует принципу разделения властей. Вместе с тем разделение властей предполагает совместные усилия и их взаимодействие в пределах определенных Конституцией.

Конституция исходит из того, что никакой государственный орган не может претендовать на суверенное осуществление всей полноты государственной власти в стране. Президент РФ занимает в системе федеральных государственных органов особое положение. Конституция возлагает на Президента задачу обеспечения единства государственной власти осуществляемыми законодательными, исполнительными и судебными органами.[63]

То есть, выполняя полномочия главы государства, Президент обязан не только наблюдать за действиями российских органов власти, анализировать эти действия, но и организовывать нормальное взаимодействие всех ветвей власти.[64]

Президент, обеспечивая согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, сам непосредственно не принадлежит ни к одной из этих ветвей власти. В этом в частности смысл содержащегося в Конституции положения о том, что Президент является гарантом Конституции РФ, прав и свобод гражданина, а также того, что Президент устанавливает основные направления политики государства.[65]

Исходя из рассуждений Окунькова Л.А. основанных на Конституции Президент не принадлежит ни к одной из ветвей власти, что только логически подтверждает существование четвертой Президентской ветви власти стоящей над всеми остальными.

Как установлено в Конституции, Президент глава государства. Общепринятого понятия главы государства в конституционном праве не сложилось.

Как правило, главой государства называют должностное лицо, персонифицирующее представление о данном государстве в отношениях как внутри него, так и с другими странами.[66]

Возложение на Президента обязанностей быть гарантом, означает, что он призван действовать персонально. Однако, действуя лично он обязан инициировать деятельность федеральных органов государственной власти, обеспечивая тем самым их согласованное функционирование и взаимодействие. С этой целью Президент вправе использовать согласительные процедуры, а также различные формы контактов с органами законодательной и исполнительной власти.[67]

Хотя по Конституции Президент не назван прямо главой исполнительной власти, но связан с нею тесно. Ему, предоставлено право председательствовать на заседаниях Правительства. Согласно указа Президента от 10 января 1994 г. № 66 непосредственно Президенту подведомственны министерства иностранных дел, обороны и ряд других федеральных силовых ведомств. Президент Верховный Главнокомандующий Вооруженных Сил РФ.[68]

Президент имеет определенные рычаги воздействия на законодательную власть. Он имеет право – законодательной инициативы, подписывает и обнародует федеральные законы, ему принадлежит право отклонить закон, направив его тем самым на новое рассмотрение (ст. 107). Кроме того, в предусмотренных Конституцией случаях Президенту предоставлено право, распустить Государственную Думу.[69]

Но это право ограничено рядом четко определенных в конституции условий: 3-х кратный отказ Государственной Думы дать согласие на назначение Председателя Правительства (ст. 111), выражение Государственной Думой недоверия Правительству (ст. 117).[70]

Президент России обладает правом “отлагательного вето” – он может отклонить поступивший ему на подпись закон. Вето может быть преодолено квалифицированным большинством в обеих палатах парламента.[71]

Президенту принадлежит также право помилования (ст. 89 и 128). Президент имеет право обращаться в Конституциооный Суд, а также в суды общей юрисдикции.[72]

Президент согласно ст. 80, 104, 107, 109, 111, 113-117 Конституции представляет РФ внутри страны и в международных отношениях, а также имеет право и возможность действовать активно и проводить устанавливаемую им политическую линию. Однако в этом участвует не только Президент, но и другие государственные органы.

Особенность полномочий Президента в том, что внутри федеральных отношений он выступает от имени собственно федеральных органов (при заключении договоров между федеральными государственными органами и государственными органами субъектов федерации), и как глава государства в целом в состав которого входят субъекты федерации при определении задач единой системы исполнительной власти в РФ.

Президент может действовать как лично, так и через своих представителей, право назначения которых ему предоставлено ст. 83 Конституции (пример представители в Государственной Думе и Совете Федерации).[73]

Для обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия и взаимодействия органов государственной власти, а также между органами государственной власти субъектов федерации Президент может использовать согласительные процедуры (ст. 85 Конституции).

Понятие согласительных процедур в Конституции не конкретизировано, что обеспечивает Президенту свободу в их выборе. В процессе согласования Президент выступает не как одна из сторон, а как общенациональный авторитет.

Если применение согласительных процедур не приводит к согласованному решению Президент вправе передать решение спора на рассмотрение соответствующего суда и таким образом согласительная процедура заменяется судебной.[74]

Согласно ст. 77 Конституции Президент РФ вправе приостанавливать действия актов органов исполнительной власти субъектов федерации, если они противоречат Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушают права и свободы человека и гражданина.[75]

К числу важнейших полномочий Президента РФ следует отнести право назначать или участвовать в назначении ряда высших должностных лиц, занимающих ключевые позиции в государственном аппарате.

Некоторые из должностных лиц назначаются и освобождаются от должности Президентом непосредственно, другие по представлению, или после консультации с соответствующими федеральнгыми государственными органами или по их предложению.[76]

Оборона страны, ее безопасность одна из главных функций главы государства. Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженных Сил РФ, утверждает концепцию и планы строительства Вооруженных Сил, мобилизационные планы экономики, а также планы подготовки и накопления мобилизационных резервов и оперативного оборудования. Президент назначает и освобождает от должности лиц высшего командного состава, присваивает высшие воинские звания, принимает указы о призыве на военную службу, утверждает планы гражданской обороны и дислокации Вооруженных Сил, определяет основные направления реформы в области обороны, концепцию военного строительства, ставит перед Правительством и другими структурами исполнительной власти по созданию эффективной системы государственного управления обороной и обеспечением военной безопасности.

Президент формирует и возглавляет Совет Безопасности, утверждает военную доктрину, вводит в случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии военное положение, – а для обеспечения безопасности страны – чрезвычайное положение.[77]

Президент осуществляет руководство внешней политикой РФ. В аппарате Президента этим вопросом занят один из его помощников. При нем действует Совет по внешней политике, это консультативный орган в состав которого входят министры иностранных дел, обороны и главы других ведомств. Меры по реализации внешней политики РФ в соответствии с Конституцией осуществляет Правительство.

Руководство Президентом внешней политикой в значительной степени проводится через министерство иностранных дел, глава которого по вопросам внешних сношений, как и Президент представляет государство по должности.

Личное участие Президента в осуществлении внешнеполитических функций, кроме участия в переговорах и управлении внешней политикой через министерство иностранных дел выражается в том, что он подписывает иностранные договоры РФ и ратификационные грамоты (документы свидетельствующие об утверждении федеральным законом международного договора).[78]

Одним из основных средств общения между Президентом и парламентом являются ежегодные Послания Президента РФ Федеральному Собранию о положении в стране, об основных направления внутренней и внешней политики. Это один из немногих случаев, когда палаты Федерального Собрания могут собраться совместно.

Хотя Послания не являются нормативным решением обязательным для исполнения, они служат целям ориентации законодательной деятельности парламента.

Применительно к исполнительной власти послание фактически воспринимается как задание, директива высшего органа власти.[79]

Обычно Послание Президента содержит ряд задач требующих серьезной законодательной базы и финансовых источников в федеральном бюджете, что обуславливает согласованные решения Президента, законодательной и исполнительной властей.[80]

Конституция закрепила активную роль и полномочия Президента на всех стадиях законодательного процесса. Президент обладает правом законодательной инициативы. Государственная Дума обычно указывает, что законодательные инициативы содержащиеся в ежегодных Посланиях Президента считаются приоритетными. Однако не все законопроекты Президента встречают должное понимание со стороны Государственной Думы.[81]

Несмотря на это действующая процедура принятия федеральных законов позволяет Президенту, при отсутствии единства между палатами, заблокировать закон с которым он не согласен по тем или иным соображениям. Для преодоления вето Президента требуется одобрение закона в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации и Государственной Думы. А отсюда вывод, что палаты Федерального Собрания настолько связаны с Президентом, что иного пути кроме сотрудничества у них просто нет.[82]

Согласно Конституции Президент назначает выборы в Государственную Думу. Однако его полномочия в этой области не абсолютны. Если выборы не назначаются Президентом, это делается Центризбиркомом.[83]

Конституция РФ предусматривает два вида правовых актов издаваемых Президентом: указы и распоряжения. Указами оформляются распоряжения Президента РФ нормативного характера. В форме распоряжений Президента принимаются решения по оперативным, организационным и кадровым вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента.[84]

Президент РФ является и субъектом конституционной ответственности. Особенность его статуса заключается в том, что он одновременно – и субъект конституционной ответственности (ответственный за нарушение конституционных норм) и лицо полномочное применять санкции конституционной ответственности. Из этого положения вытекает особый характер последствий нарушения им Конституции РФ – общественная опасность здесь максимальна.

Очевидно, что этот вывод не получил должного законодательного оформления в России, а равно и в практике реализации Конституции РФ, так как отсутствуют не только нормы права, закрепляющие данную ответственность Президента РФ, но и не сформулирован институт традиционной ответственности Президента.

Фактически, Президент РФ сконцентрировал в своих руках значительные полномочия всех ветвей власти.[85]

На наш взгляд в Конституцию или конституционный закон должен быть введен институт конституционной ответственности Президента, что ставило бы его в определенные рамки и несколько ограничивало его власть.

В результате издания Президентом нормативных актов в режиме конкурирующей компетенции с законодательной властью и Правительством налицо искажение конституционных принципов верховенства федеральных законов и разделения властей. При подобной организации власти, как утверждал Монтескье, свободы не будет, ибо не уверенности в том, что обладающий такими правами не станет создавать тиранические законы, для того чтобы также тиранически применять их.[86]

Анализ конституционных полномочий Президента позволяет сделать вывод, что многие из них либо непосредственно имеют исполнительный характер, либо в значительной степени приближены к исполнительной власти. По Конституции РФ Президент и Правительство представляют собой облеченные сильными полномочиями и постоянно взаимодействующие друг с другом президентскую и исполнительную власть. Однако в конституции отсутствуют правовые нормы об ответственности Правительства перед Президентом, хотя и сохранен институт отставки Правительства по решению Президента[87]

Анализ института Президента в системе государственной власти России является одним из актуальных направлений в государственно-правовых исследованиях, так как в нашем обществе и документах политических партий нет однозначного понимания конституционного статуса Президента.

Идеологи президентского государства обосновывают необходимость концентрации значительных полномочий у главы государства объективной необходимостью условий переходного периода и становления гражданского общества. Что и дает право Президенту издавать нормативный акт по любому вопросу в пределах компетенции Российской Федерации, если оно не противоречит основам конституционного строя.[88]

Некоторые утверждают, что Конституция РФ установила своего рода «президентское всевластие», а потому отступила от требований доктрины разделения властей. Отсюда делается вывод о необходимости внесения поправок в Конституцию для устранения дисбаланса властей и предупреждения возможности узурпации власти Президентом.

Аргументы критиков конституционной доктрины президентской власти сводятся к трем положениям:

а). Конституционные положения о статусе и полномочии президента открывают перспективу для бесконтрольной единоличной власти, Президент абсолютно свободен в своих решениях;

б). Для жизни государства весьма опасны имеющиеся пробелы конституционного законодательства. Конституция не содержит даже указания о необходимости принятия федерального закона о Президенте, где бы могли быть сформулированы правовые требования предъявляемые к высшему должностному лицу в государстве;

в). Конституционные предписания о недопустимости присвоения власти в Российской Федерации, не могут быть применены к Президенту. Он обладает такой значительной единоличной властью, что не может нуждаться в захвате власти и дополнительных полномочиях.[89]

Правовой статус государственных органов в том числе и Президента очерчивается их компетенцией. Только прямо указанные в Конституции и законе полномочия составляют их правовой статус. Выход любого государственного органа за пределы своих полномочий, также как и неосуществление их в надлежащих случаях является неправомерным, незаконным действием.[90]

Между тем конституционные рамки собственного статуса тяготят Президента и подтверждением, служит «указная» политика, существенно деформирующая конституционные правоотношения с участием Президента. Президент присваивает себе права не предусмотренные Конституцией, а между тем он не может решать какие либо вопросы, если это не предусмотрено Конституцией. Он не может опираться и на так называемые «скрытые» (подразумеваемые) полномочия. Ибо использование их в отсутствие стабильного конституционного правопорядка и законности чреваты негативными последствиями: ослаблением механизма сдержек и противовесов, усилением одной ветви власти за счет другой, возникновением конфронтации между ними.[91]

Конституционная норма ст. 90 весьма скупо выражает идею подзаконности актов Президента, поскольку прямо не предписывает того, что данные акты не только не должны противоречить федеральному законодательству, но и издаются на основании и во исполнение его. Это приводит к теоретическим спорам. Одни исследователи прямо и безоговорочно относят акты главы государства к числу актов подзаконных, другие утверждают что данные акты нельзя рассматривать как подзаконные в чистом виде, поскольку будучи гарантом Конституции Президент вправе осуществлять нормативное регулирование не только на основании закона, но и в его отсутствие.

Однако отказ даже в теории от принципа подзаконности актов Президента РФ весьма опасен поскольку способен внести дисбаланс в устоявшуюся систему иерархии правовых актов, что чревато возникновением коллизий, а в условиях чрезвычайно широких и практически неконтролируемых полномочий Президента, способен привести к крайне негативным и трагическим для общества и государства последствиям. Решение этой проблемы будет зависеть от скорейшего принятия закона о нормативных актах, в проекте которого закреплено, что указы и распоряжения Президента РФ принимаются на основе и во исполнение Конституции РФ и законов РФ и не могут им противоречить.[92]

Конституционное установление о том, что Президент является гарантом Конституции, что породило немало спекуляций и по существу, стало оправданием его вседозволенности. Все же это установление не означает что Президент не связан Конституцией и может поступать по собственному усмотрению и принимать любые указы по любым вопросам независимо от того к ведению какой ветви власти они относятся.

Во первых функция гаранта Конституции Президент осуществляет в установленном ею же порядке (ст. 80 ч. 2). Во-вторых, Президент должен добиваться согласованности и взаимодействия самих органов государственной власти, а не подменять их; не действовать вместо них. Поэтому было бы упрощением полагать, что Президент убедившись в медлительности Федерального собрания, вправе издавать указы, временно заменяющие законы, это по существу устраняло бы различие между указом и федеральным законом, что совершенно не вписывается в конституционные рамки законодательного процесса. Исключение мыслимо лишь в условиях режима военного или чрезвычайного положения на основании федерального конституционного закона. Попытка выйти на общеправовой принцип «разрешено все, что не запрещено законом», некорректна в связи с недопустимостью распространения данного принципа на сферу действия публичной власти. Ибо это означало бы также наделение Президента дискриминационными полномочиями, правом принимать акты и совершать действия руководствуясь только усмотрением, целесообразностью.[93]

На наш взгляд следует четко в законодательном порядке раскрыть понятие гаранта конституции и в том же порядке четко поставить в рамки законодательные акты Президента, что в конечном итоге остановило бы всякие споры по этим вопросам.

В Конституции 1993 года глава о Президенте подчеркнуто, помещена перед главой о Парламенте. Конституционный статус Президента очерчен прямолинейно, он не только выдвинут за рамки трех властей, но и становится над ними, что присуще главным образом для весьма далеких от демократии режимов. Отсутствие реального контроля за его действиями проходит рефреном по всему тексту. Он не назван главой исполнительной власти, но объем полномочий свидетельствует о фактическом его верховенстве в этой сфере.[94]

Специфической формой участия Президента в законодательном процессе следует признать процедуру возвращения им в соответствующую палату Федерального Собрания принятого федерального закона без рассмотрения. Эта форма не предусмотрена Конституцией. Однако Конституционный Суд в процессе рассмотрения такой довольно широкой практики возвращения счел возможным легализовать ее, объявив о возможности такой формы в случае нарушения палатами процедур принятия закона.[95]

Что на наш взгляд подтверждает существование четвертой высшей ветви власти – Президента, стоящей над всеми остальными ветвями власти.

Главная черта президентской власти в России является стремление поставить Президента над ветвями власти и институтами государства, но не в качестве лица сосредоточившего в своих руках властные полномочия других ветвей власти, а в качестве арбитра в отношениях между ними.[96]

А это положение Чиркина В.Е весьма спорно, ибо на практике на наш взгляд Президент больше оказывает давление на существующие ветви власти, нежели использует согласительные процедуры.

В настоящее время преждевременно рассматривать институт Президента устоявшимся. Сейчас ставится вопрос об изменении Конституции и внесении в нее поправок, однако изменение Конституции не следует связывать с ликвидацией поста Президента. Скорей всего конституционные поправки будут идти в направлении конкретизации его функций и полномочий исключения недоговоренностей и коллизий на законодательном уровне. Ибо здесь принципиально важно задействовать принцип сдержек и противовесов при реализации Президентом его полномочий.[97]

В заключении необходимо только подтвердить логику существования в нашей стране четвертой ветви власти, стоящей над всеми ветвями власти и активно оказывающей на них давление. Теперь рассмотрим, возможна ли какая-нибудь ответственность Президента за свои действия в нашей стране, т. е. есть ли возможность отрешить Президента РФ от должности по каким-либо основаниям.

ГЛАВА 4.