Система госзакупок в России

В большинстве развитых стран и в России в настоящее время сложилась определенная система государственных закупок, которая включает в себя государственных заказчиков, поставщиков, и контролирующие организации.

Система государственных закупок основывается на организованных определенным образом потоках товаров, работ и услуг, потоках финансовых средств и потоках информации.

Государственные закупки осуществляются в соответствии с определенными нормами, процедурами и правилами, установленными действующим законодательством и сложившейся деловой практикой.

Как отмечает Е.Ю. Подосинников в своей работе «Совершенствование системы государственных закупок как направление антикоррупционной политики в России», рынок российских государственных закупок пока не устоялся и система несовершенна: законодательство далеко от идеала, число грамотных специалистов по государственным закупкам в министерствах и ведомствах также пока невелико, чего нельзя сказать об уровне коррупции. [3]

Кроме того, особое внимание следует уделить внедрению электронных торговых площадок и организации информационного обеспечения процесса.

Одним из явных противоречий системы госзакупок в России является отсутствие органа власти, напрямую контролирующего весь процесс размещения и исполнения госзаказа. Фактически госзакупками в той или иной степени занимаются сразу несколько ведомств - Министерство экономического развития, Федеральная антимонопольная служба, Федеральное казначейство, Счетная Палата.

В связи с этим, по словам О. Анчишкиной, в ближайшее время планируется создание федеральной контрактной системы (ФКС). В федеральной контрактной системе весь закупочный цикл, который осуществляет государство, должен быть отражен целиком. Задача формирования такого механизма была поставлена в Бюджетном послании Д. Медведева на 2010-2021 годы. Ее цель - повысить эффективность использования бюджетных средств. Отслеживать, насколько эффективно расходуются деньги, за счет которых государство закупает товары и услуги, будет Минэкономразвития.

Дело в том, что средства, выделяемые на госзакупки, "размазаны" по всему бюджету - они присутствуют в расходных статьях по отдельным ведомствам, в федеральных целевых программах, социальных расходах бюджета. Но целостной картины по таким расходам нет. Есть проблемы и с отслеживанием госконтрактов. Так, Федеральное казначейство регистрирует их в реестре, Федеральная антимонопольная служба следит за тем, чтобы их размещение шло по закону. Но полный цикл госзакупок не отслеживает никто. И потому часто невозможно понять, насколько оправданы планы ведомств по госзакупкам, как идет их выполнение, какой ценой и в какой срок достигаются результаты и достигаются ли вообще. Непонятно и то, насколько госконтракты увязаны с исполнением ведомствами государственных функций. Есть пробелы и в нормах, которые регламентируют действия чиновников, которые занимаются госзакупками. Так, например, отклонение контракта по срокам или цене должно быть сигналом к его пересмотру или каким-то другим действиям. Но у чиновников нет четкого понимания, что можно делать в таком случае. ФКС должна сформировать требования к правам и обязанностям чиновников, вовлеченных в закупочный процесс.

По словам Анчишкиной, Министерство экономического развития будет отслеживать процесс на каждой стадии: планирование госзакупок, их увязку с бюджетом, формирование госзаказа и так далее до самого конца. В перспективе это позволит не только управлять ценами, но и своевременно выявлять риски при заключении и реализации госконтрактов, в том числе и коррупционные. Полученная в процессе информация станет базой для формирования госзаказа при очередном планировании бюджета.

Очевидно, что важнейшей проблемой в сфере госзакупок является коррупция, причем ее масштабы можно оценить, исходя из заявления, сделанного президентом РФ в 2008 году. По словам Дмитрия Медведева, «размеры коррупции в этой сфере достигли столь огромных размеров, что они сопоставимы по объему со всеми другими сферами, где существуют коррупционные преступления». В последнее время эта проблема привлекает всё больше внимания руководства страны.

Дело в том, что, не обеспечив точного и безусловного соблюдения требований законодательства о закупках для государственных и муниципальных нужд, добиться добросовестной конкуренции и эффективного использования государственных средств, а также предотвратить коррупционные злоупотребления просто невозможно.

Рынок государственных и муниципальных закупок постоянно развивается, объем средств, выделяемых на закупку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, достиг 4 трлн. руб. При этом бюджетные обязательства органами власти и управления стабильно выполняются, и победа в конкурсе на заключение государственного и муниципального контракта практически гарантирует объемы работ и оплату за их выполнение.

Понятно, что этот сегмент экономики считается крайне выгодным для представителей бизнеса, которые стараются любым путем, далеко не всегда законным, стать исполнителем контрактных обязательств. А с учетом того, что в размещении заказов участвуют несколько сот тысяч заказчиков на федеральном, региональном и местном уровнях, обеспечить должный уровень исполнения закона в этой сфере можно только путем координации действий заинтересованных государственных органов на самом высоком уровне. Дополнительную актуальность проблемы в этой области приобрели в условиях финансового кризиса, когда каждый бюджетный рубль на счету.

В работе А.А. Храмкина ««Конфликт интересов в системе государственной службы: особенности государственных закупок» отмечается, что коррупция в системе государственных закупок – явление не новое и вненациональное. Коррупция в системе госзакупок приводит к колоссальным потерям для любой страны, причем не только финансовым. Потери государства и общества от коррупционных действий в процессе размещения государственного или муниципального заказа условно можно разделить на четыре вида:

1. Финансовые потери – заключение сделок на невыгодных для государства и общества финансовых условиях;

2. Количественные потери – завышение или занижение объема поставляемых материалов или оказанных услуг по сравнению с необходимым количеством; приобретение товаров и услуг в личных целях ответственных чиновников, а не для удовлетворения государственных нужд и т.п.;

3. Качественные потери – заключение сделок с нарушением требуемых технических условий, таких как поставка товаров, выполнение работ или оказание услуг ненадлежащего качества;

4. Политические потери – ухудшение инвестиционного климата в стране, потеря доверия со стороны граждан к государственным структурам и государству в целом, расшатывание экономической и финансовой системы страны, нарушение принципов свободной конкуренции и т.п.

Как показывает международный опыт, полностью устранить коррупцию в государственных закупках пока не удалось ни в одной стране мира, но это совсем не означает безнадежности и неэффективность мер по снижению ее уровня. Борьба с коррупцией в системе закупок как в государственном, так и в коммерческом секторах экономики, невозможна без комплексного подхода к решению этой сложной проблемы.

Российской и международной практикой выработаны основные методы, которые уже подтвердили свою действенность: психологические, технические и репрессивные.

Психологические методы позволяют воздействовать на первопричину коррупции – стремление нанятых работников к незаконному обогащению за счет работодателя, в данном случае за счет государства и, следовательно, всех граждан.

К психологическим методам относятся:

1) проверка анкетных данных, биографии кандидата и отзывы кандидата с предыдущих мест работы;

2) специальные глубинные тестирования кандидатов при приеме на работу (вплоть до проверки на полиграфе – «детекторе лжи»);

3) периодические проверки сотрудников на лояльность, включая использование провокационных методов, широко распространенных в коммерческом секторе;

4) создание системы взаимного контроля сотрудников (добровольные осведомители);

5)  эффективная мотивация сотрудников;

6)  ротация сотрудников, являющихся членами комиссий по размещению заказов;

7) формирование корпоративной этики нетерпимости к коррупции (включая разработку этических кодексов, кодексов по управлению конфликтом интересов и реализацию специальных учебных программ).

Технические методы исключают или значительно уменьшают вероятность сговора представителей закупочных подразделений и продавцов, устраняя возможность личных контактов между участниками сделки или увеличивая риск коррупционера быть пойманным. Примерами подобного инструментария могут служить:

1) оборудование переговорных комнат и рабочих мест специалистов по закупкам системами контроля и видеонаблюдения;

2) мониторинг служебной почтовой переписки;

3) использование современных информационных технологий (системы электронных торгов, Интернет-магазинов и электронных торговых площадок).

Репрессивные методы направлены на создание условий, при которых коррупционные действия сотрудников, ответственных за размещение государственных заказов, невыгодны. В российском законодательстве это реализуется через отдельные положения Кодекса РФ об административных правонарушениях  и Уголовного кодекса РФ. [7]

Основой законодательной базы в области госзакупок является Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". Однако многими экспертами признается, что  ФЗ-94 содержит ряд существенных недоработок, в связи с чем область госзаказа нуждается в корректировке закона или, по мнению некоторых специалистов (в частности, В.И.Смирнова), в принятии нового, проработанного более тщательно. Недостатки ФЗ-94 часто рассматривается в тесной взаимосвязи с высоким уровнем коррупции в сфере. Кроме того, ключевой проблемой также являются противоречия Бюджетного кодекса РФ. В бюджетно-финансовой политике различных уровней власти наблюдаются явные противоречия, главное из которых заключается в том, что бюджетные средства необходимо обязательно потратить, неважно, какую продукцию закупить, по каким ценам и с какой выгодой. Из-за этого проведение конкурсов и торгов рассматривается чиновниками как никчемная и обременительная процедура, которую они при возможности стараются избежать.

По мнению М.Евраева, у заказчиков отсутствует необходимая мотивация для экономии бюджетных средств. Единственным по настоящему действенным стимулом для бережного отношения с бюджетными деньгами является осознание потенциальной возможности проверки контрольных органов или прокуратуры. В то же время, только проверочными мероприятиями, какими бы интенсивными и глубокими они не были, нельзя обеспечить эффективное и рациональное распоряжение государственными ресурсами. А иных организационных, материальных, дисциплинарных или каких-либо других целевых побуждений в законодательстве не предусмотрено.

Очевидно, что необходимо создавать у заказчиков мотивацию проводить по-настоящему конкурентные торги и получать экономию. И не только у заказчика как у юридического лица, но и у тех людей, которые работают в комиссиях или делают документацию торгов. Возможно, стоит рассмотреть вопрос о том, что определенный процент от полученной экономии должен идти на поощрение сотрудников.

Кроме того, существенным "подспорьем" нечистоплотным чиновникам, использующим возможности государственной или муниципальной службы в личных интересах является отсутствие порядка определения начальной цены контрактов, а также проведения анализа среднерыночных цен на закупаемую продукцию. Это неизбежно порождает произвольное установление такой стоимости товаров, работ, услуг, которая в ряде случаев многократно превышает устоявшиеся закупочные цены. Здесь допускается очень большое количество злоупотреблений. [11]

Действовавшее до 1 января 2006 года законодательство в сфере государственного и муниципального заказа предоставляло практически не ограниченные возможности для злоупотреблений. Вступивший в силу с 1 января 2006 года новый Федеральный закон №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» принципиально изменил систему заказа.

Сделан не просто большой шаг вперед по нормализации ситуации, сделан настоящий прорыв в данной сфере, что наглядно можно продемонстрировать следующим образом:

1. Недоступность информации. До 2006 года информацию о торгах с большим трудом можно было найти в печатных СМИ.

94-ФЗ устанавливает обязательность размещения информации на официальных сайтах, создается единое информационное пространство путем создания общероссийского портала.

2. Произвольная предквалификация. Отсечение «не своих» компаний посредством выставления к участникам требований, как правило, ничего не гарантирующих заказчику, но зато зачастую описывающих «свою» компанию.

Законом 94-ФЗ установлен исчерпывающий перечень требований к участникам размещения заказа. Вместо произвольных требований к участникам введена экономическая защита заказчика от недобросовестного поставщика (банковская гарантия, страхование ответственности, денежные средства).

3. Практически произвольное определение победителя на конкурсах.

В соответствии с новым законодательством введены аукционы как главная форма размещения заказа. При проведении конкурса изначально должны быть установлены критерии определения победителя из закрытого перечня, указанного в законе, содержание и значимость каждого из критериев.

Из других, наиболее значимых новшеств закона можно отметить:

- введение реестра недобросовестных поставщиков, установление требований к реестру заключенных контрактов;

- закрытый перечень случаев размещения заказа у единственного поставщика;

- кардинальное изменение процедуры запроса котировок, в т.ч. обязательное размещение информации на официальных сайтах в сети Интернет;

- установлена ранее не применяемая процедура запроса котировок в целях оказания гуманитарной помощи и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

- установлена обязательность проведения аудиозаписи для заказчика, возможность проведения аудио и видеозаписи для участников размещения заказа.

Изменения в законодательстве о госзакупках имели объективные основания: рост объемов госзакупок в начале 2000-х сопровождался ростом коррупции в системе. Об этом свидетельствовали сокращение среднего числа заявок на конкурсах по госзакупкам и рост доли госконтрактов, размещенных у единственного источника. В качестве главных целей закона были провозглашены борьба с коррупцией и расширение доступа к торгам для новых участников в лице малых и средних предприятий. Главным средством достижения этой цели стала максимальная формализация процедур закупок и ориентация на отбор поставщиков по критерию минимальной цены предлагаемых ими товаров, работ или услуг. Разработчики 94-ФЗ считали, что такой подход ограничит для чиновников возможности влияния на отбор поставщиков и тем самым создаст барьеры для коррупции. При этом правила 94-ФЗ были распространены на все закупки бюджетных организаций (включая даже мелкие закупки объемом 100 000 руб.).

Любое изменение правил регулирования всегда несет с собой издержки для экономических агентов. Госзаказчики при внедрении внешне простых базовых принципов 94-ФЗ в практику столкнулись с серьезными трудностями. За неполных четыре года в закон, задумывавшийся как простой и лаконичный документ, было внесено 11 пакетов поправок, и по объему он вырос в 2,5 раза.

Одним из немаловажных ньюансов правомерного проведения государственных закупок является открытый, равноценный доступ к информации о размещении государственного заказа для всех участников. Противодействие коррупции как важнейшей проблеме всей отрасли невозможно без организации грамотного информационного обеспечения госзакупок. Анализ мирового опыта свидетельствует, что в экономически развитых странах управление процессами формирования и эффективного использования информационных ресурсов по государственным закупкам является одной из приоритетных функций правительства. Сведения о заключенных контрактах и отчетах об их исполнении составляют разветвленную сеть общедоступных баз и банков данных, интенсивно использующуюся не только государственными уполномоченными, но и специалистами, работающими в сферах бизнеса, обороны, производства, научно технических исследований и разработок.

В России в настоящее время созданы базы с реестрами контрактов, поставщиков и другой информацией по госзакупкам. Доступ к этим базам имеют не только функциональные службы соответствующих органов государственной власти, они доступны широкому пользователю.

Это свидетельствует о том, что в стране организовывается целостная система формирования государственных информационных ресурсов, содержащих информацию обо всех контрактах и субконтрактах на государственные закупки и об отчетах по их исполнению. Без такой системы было бы невозможно эффективное выполнение требований существующего федерального закона, регулирующего порядок закупок и поставок продукции для государственных нужд, и не обеспечивались бы условия для "прозрачности" процедур и результатов государственных закупок и права каждого на доступ к открытым государственным информационным ресурсам.

Создание единой интегрированной государственной системы информационного обеспечения закупок и поставок продукции и услуг для государственных нужд было вызвано необходимостью формирования и использования информационных ресурсов, содержащих информацию о процессе государственных закупок и сведения обо всех контрактах на государственные закупки, об отчетах по их исполнению на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации и уровне местного самоуправления. Основной целью системы стало информационное обеспечение процессов госзакупок и мониторинга их результатов. Указанная система предусматривает решение следующих задач:

- Расширение объема государственной информации, обязательной к общественному раскрытию через открытость информации о процедурах и результатах государственных закупок;

- Реализация прав каждого на доступ к открытой информации по госзакупкам, находящейся в распоряжении государства;

- Мониторинг результатов закупок продукции для государственных нужд, состава и характеристик поставщиков продукции;

- Формирование баз данных государственных информационных ресурсов, содержащих сведения о процессах государственных закупок, сведения о заключенных контрактах на государственные закупки и сведения о результатах их исполнения;    

- Информатизация процессов государственных закупок.

Необходимость выбора рациональных направлений и подходов для решения указанных проблем обусловило целесообразность анализа отечественного и зарубежного опыта по созданию информационного обеспечения процессов госзакупок и мониторинга их результатов.