Международный опыт организации систему госзакупок на примере Канады

По данным международной неправительственной организации Transparency International, Канада входит в десятку государств с наименьшим уровнем коррупции, в то время как Россия в рейтинге наименьшей коррумпированности занимает 146 место из 180 стран-участниц. Нашими соседями по рейтингу являются такие страны, как Эквадор, Зимбабве, Кения, Украина, Камерун и Сьерра-Леоне.[16]

В статье «Антикоррупционные меры при госзакупках: опыт Канады», опубликованной в журнале «Бюджет», Е. Колнооченко рассматривается организация системы госзакупок в Канаде и эффективные методы по противодействию коррупции в сфере, разработанные и постоянно реализуемые на практике Министерством государственных работ и услуг Канады.

Министерство государственных работ и услуг Канады (МГРУК) — крупнейший в стране покупатель товаров и услуг для государственных нужд: он обслуживает более 100 федеральных министерств и агентств. На долю МГРУК приходится около 80% общей стоимости государственных закупок и 20% всех контрактов, заключаемых правительством Канады. Ежегодно министерство заключает около 80 тыс. контрактов на сумму порядка 12 млрд. долл. В министерстве работают 12 300 сотрудников, его бюджет составляет 4,9 млрд. долл. в год.

В структуру надзорного управления МГРУК, непосредственно занимающегося организацией процесса госзакупок, входят департамент по управлению рисками, департамент аудита и оценки и группа судебной бухгалтерии. Каждое подразделение вносит свой вклад в решение общей задачи: департамент аудита и оценки обеспечивает предоставление независимой информации посредством проведения внутреннего аудита (с учетом рисков) и оценок стратегически важных участков; департамент по управлению рисками осуществляет консультирование и предоставляет рекомендации по вопросам, относящимся к рискам; группа судебной бухгалтерии занимается оказанием услуг правоохранительным органам.

Работа надзорного управления выстроена по двум важнейшим направлениям: превентивная деятельность и реагирование на возникающие проблемы.

Превентивная деятельность включает в себя обеспечение соблюдения в министерстве этических норм, реализацию программы управления качеством, выполнение программы мониторинга добросовестности (независимое обеспечение третьей стороной порядка, при котором закупки проводятся честно и открыто), а также управление рисками.

В понятие реагирования входит проведение оценки аспектов политики, процедур и работы министерств, специальные расследования, судебная бухгалтерия (услуги правоохранительным органам), раскрытие внутренней информации (конфиденциальный процесс в рамках Закона о защите государственных служащих, раскрывающих информацию о нарушениях правил поведения на рабочих местах).

Управление закупками в МГРУК происходит в рамках непрерывного спектра действий, который основывается на трех аспектах: прочной законодательной базе, принципах предотвращения и контроля.

Законодательная база, касающаяся сферы госзакупок, включает в себя 15 законов, основными из которых являются:

1. Закон об ответственности федерального правительства, в центре внимания которого - повышение прозрачности деятельности властей.

2. Закон об управлении госфинансами, обеспечивающий правовую базу для сбора и расходования государственных средств, а также для заключения контрактов между МГРУК и его клиентами.

3. Закон о регистрации лоббистов, который обязывает лиц, получающих деньги за поддержание связей с федеральными госслужащими для разработки или внесения поправок в любой федеральный закон, регистрироваться и раскрывать определенную информацию.

4. Закон о доступе к информации, который дает канадским гражданам, СМИ и корпорациям право доступа к сведениям, хранящимся в федеральных органах государственной власти, и возможность запрашивать необходимую информацию.

5. Закон о конфликте интересов, целью которого является уменьшение числа конфликтов между личными интересами и общественным долгом у публичных должностных лиц. Указанные лица обязаны отказаться от участия в любых решениях, дебатах или голосованиях по вопросам, в отношении которых у них может возникнуть конфликт интересов, а также отклонять подарки, которые можно рассматривать как поднесенные с целью повлиять на выполнение ими своих полномочий.

Наиболее важным аспектом в борьбе с коррупцией во всех развитых странах является превентивная деятельность, и Канада не является исключением. Для профилактики коррупции МГРУК ведет работу по таким направлениям, как:

1. Соблюдение ценностей и этики при госзакупках. Кодекс поведения при государственных закупках гарантирует, что госслужащие и поставщики руководствуются одними и теми же принципами, определяющими, какое поведение считается приемлемым при заключении контрактов с госведомствами.

2. Обучение персонала включает в себя повышение квалификации специалистов и информирование об обязательствах (участники процесса должны сообщать руководству о случаях мошенничества или противоправного поведения).

3. Механизмы, обеспечивающие соблюдение принципов честности и прозрачности:

- Кодекс поведения при госзакупках;

- должность омбудсмена по госзакупкам (анализирующий практику закупок, оценивая соблюдение принципов честности, открытости и прозрачности);

- совет по урегулированию споров по контрактам — апелляционная инстанция по всем спорам, касающимся контрактов;

- мониторинг соблюдения принципов честности (обязателен для всех контрактов по закупкам стоимостью свыше 250 тыс. долл.)

4. Раскрытие информации:

Включает размещение информации на интернет-сайте в открытом доступе для контрактов стоимостью меньше 25 тыс. долл. размещается, а также внутреннее раскрытие (старшее должностное лицо защищает конфиденциальность сотрудника, раскрывшего информацию).

Контроль осуществляется при помощи таких инструментов, как соблюдение политики закупок, управленческие схемы, надзор (мониторинг, аудит), расследования.

МГРУК подразделяет контракты на три основных потока:

- низкой стоимости (5–25 тыс. долл.), в этом случае можно провести закупки у одного поставщика;

- средней стоимости (25–75 тыс. долл.), здесь традиционно проводится конкурс;

- высокой стоимости (более 75 тыс. долл.), проводится открытый (электронный) конкурс.

Среди мер, которые принимаются МГРУК для снижения риска мошенничества, можно назвать установление этических стандартов распоряжением высшего руководства, объявление о позиции руководства в отношении мошенничества, применение жестких и эффективных мер внутреннего контроля, обучение специалистов в сфере этики и борьбы с мошенничеством. Эффективной мерой является также создание горячих линий, принимающих сообщения о нарушениях при условии сохранения конфиденциальности. Кроме того, всем сотрудникам министерства вменяется в обязанность сообщать о случаях мошенничества и не допускать принятия репрессивных мер против лиц, сообщивших о нарушениях; четко прописан процесс проведения расследований и определены санкции. Главный принцип МГРУК — создание такой корпоративной культуры, в рамках которой нарушения норм поведения окажутся неприемлемыми. [11]

Также весьма показателен опыт использования сети Интернет для информационного обеспечения государственных закупок. Как отмечает Д. Серединцев, в  Канаде информация о федеральных закупках и закупках провинций публикуется в Интернете с 1997 г. с помощью системы MERX – на сайте www.merx.com.

Хотя российский официальный сайт по госзакупкам и MERX имеют одинаковое назначение, между ними есть ряд существенных различий:

- система MERX не находится в государственной собственности, в то время как официальный сайт принадлежит Российской Федерации;

- официальный сайт предполагает размещение извещений только о государственных закупках, а система MERX предназначена для публикации извещений как о государственных закупках, так и о тендерах, которые проводятся представителями бизнеса;

- государственные заказчики Канады оплачивают размещение сведений в системе MERX, за публикацию сведений на российском сайте плата с государственных заказчиков не взимается

Общих черт у системы MERX и российского официального сайта по госзакупкам всего две: бесплатное предоставление информации и государственное финансирование. [12]

Таким образом, очевидно, что система государственных закупок Канады весьма эффективна, поскольку уровень коррупции как в целом по стране, так и конкретно в области закупок достаточно. Данная статистика весьма показательна, и, по нашему мнению, означает, что некоторые элементы из системы организации размещения госзаказов в Канаде следует рассмотреть более подробно, и, возможно, перенять и адаптировать к российской действительности.