Проблемы и противоречия государственного долга в экономике России.

Как было сказано ранее, величина государственного долга Российской Федерации по состоянию на 2010 больше, чем его величина в 2008 году. Это связано не только с системой управления государственным долгом, но так же и с противоречиями в самом государственном долге Российской Федерации.

Для Российской Федерации главной проблемой с момента провозглашения ее суверенитета было отсутствие продуманной стратегии управления государ­ственным внутренним и внешним долгом. Следствием этого стало экономически необоснованное принятие долга бывшего СССР, особенно внешнего государ­ственного долга, и затем стремительный рост «нового» российского долга.

В абсолютном выражении российский внешний государственный долг на 1 января 2010 года составил 37,5 млрд. долларов, что является одним из самых низких показателей в Европе. По относительным показателям, российский внешний госдолг составляет 3 % от объема ВВП страны.[32] Для сравнения — после кризиса 1998 года внешний долг России составлял 146,4 % от ВВП.

По принятому трёхлетнему бюджету на период 2008—2010 гг., госдолг должен был удерживаться в рамках 2,5 % от ВВП. Однако вследствие падения цен на нефть бюджет России стал дефицитным, и уже в 2010-м году дефицит планируется покрывать за счёт новых кредитов. В наихудшем случае в ближайшие три года внешний долг России может вырасти на $60 млрд.[33]

В 2004—2008 годах, по поручению бывшего в то время президентом В. В. Путина, учитывая рост доходов России от экспорта нефти, связанный со стремительным ростом мировых цен на это сырьё, государственный долг  стремительно сокращался.

В результате длительных переговоров, к концу августа 2006 Россия осуществила досрочные выплаты 22,5 млрд. долларов по кредитам Парижского клуба, после чего её государственный долг составил 76,5 млрд. долларов (9 % ВВП).[34]

Таблица 6.

Структура государственного внешнего долга по состоянию на 1 января 2010 года.[35]

Пик российского государственного долга пришёлся на 1998 год (146,4 % ВВП). На 1 января 2000 года, внешний долг достиг 148,4 млрд. долларов (а суммарный внешний и внутренний государственный долг составлял 84 % ВВП).[36]

Для сравнения, по данным S&P за 2005., государственный долг Германии составлял 68 % ВВП, Франции — 66 %, США — 53 %, Великобритании — 43 %, Норвегии — 36 %, Австралии — 12 %, Казахстана — 10 %, Гонконга — 2 %.[37]

Таблица 7.

Долги иностранных государств.[38]

Россия занимала восьмое место в рейтинге держателей государственного долга США, по данным журнала «Финанс». На 30 июня 2008 года США были должны РФ 2,5 % всего своего госдолга, или 65,3 млрд. долларов. Эксперты считают, что, несмотря на финансовый кризис, американские казначейские обязательства остаются одними из самых надёжных, но высказываются за уменьшение вкладов в экономику США и за вложение средств в модернизацию национального производства.[39]

Россия работает на имидж надежного заемщика. На начало 2009 года государственный долг России был, с точки зрения мировой практики, очень невысок: 39 млрд. долларов в валюте, что в сумме составляет 7 % ВВП. [40]

Тем не менее, погашение части внешнего государственного долга, вследствие его размера, очевидно, не решает проблемы общего внешнего долга РФ, корпоративного и государственного, размер которого составляет порядка 500 млрд. долл. или 30 процентов  от ВВП.  Величина существенно превышает аналогичные показатели стран БРИК /Бразилия, Россия, Индия, Китай/. К примеру, для Индии и Бразилии этот показатель составлял по последним данным около 12 процентов.[41]

Очевидно, что данный фактор негативно влияет на оценки рисков, связанных с инвестициями в российскую экономику. Необходимо также отметить, что общий долг Российской Федерации ( частный и федеральный сектор) при этом на текущий момент приближается к отметке 100 % ВВП, а к 2012 г, при сохранении текущего тренда, вырастет приблизительно до 110-120 % ВВП. Эти показатель уже сравнимы с аналогичными индикаторами США и ЕС, которые составляют порядка 400 процентов ВВП. [42]

К началу 2008 г. внешний государственный долг был снижен до 46, 7 млрд. долл. Сегодня эта величина и того меньше. При нынешней инфляции внутренние займы размещаются под невысокий процент. Однако в целом и государственный внутренний долг, и совокупный внешний (государственный и корпоративный) быстро растут. Внутренний государственный долг еще на 1 января 2005 г. составлял 757 млрд. руб., на начало 2006 г. - 851 млрд. руб., на начало 2007 г. - 1028 млрд. руб. В 2007 г. он превысил 1 трлн. руб. и к 2010 г. Его величина составляет 1,8 трлн. руб. Совокупный внешний российский долг на 1 января 2008 г. составлял 459, 6 млрд. долл. и неконтролируемо растет. Ситуация становится тревожной. Следовательно, необходима более взвешенная долговая политика.[43]

В настоящее время действует немало факторов, определяющих содержание этой политики, а следовательно, и соотношение как государственных внутренних и внешних заимствований, так и накопленных объемов внутреннего и внешнего долга. Реально проявляются следующие, наиболее значимые факторы.

Благоприятная конъюнктура на мировом рынке энергоносителей (цены на нефть еженедельно перекрывают исторический максимум и с начала 2008 г. по июль выросли от 100 до 130 долл. за баррель и к концу года могут превысить уровень 150 долл. за баррель) стала фактором роста с начала текущего десятилетия нефтегазовых доходов намного более быстрыми темпами по сравнению с темпами роста расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы. В этих условиях федеральный бюджет перестал быть дефицитным, в связи с чем отпала необходимость в крупномасштабных государственных внешних заимствованиях - в отличие от всего периода 1990-х гг. Бюджет с 2000 г. профицитный, причем профицит быстро растет и в 2008 г. превысит 2 трлн. руб.[44]

Накопление профицита стало фактором формирования стабилизационного фонда, преобразованного в феврале 2008 г. в два самостоятельных - резервный и фонд национального благосостояния (в Бюджетном кодексе РФ он значится как фонд будущих поколений). Реальная возможность поддерживать за счет растущих доходов определенный рост расходов федерального бюджета и бюджетов других уровней бюджетной системы была сопряжена с использованием финансового резерва для досрочного погашения внешнего государственного долга перед кредиторами Парижского клуба. По итогам 2007 г. при объеме ВВП России свыше 31 трлн. руб. (это эквивалентно примерно 1, 3 трлн. долл.) внешний государственный долг составляет около 4% ВВП. Государственная часть его приблизилась к историческому минимуму за последние 18 лет. Это можно считать достижением, если абстрагироваться от того, что рассчитываться приходилось благодаря обеспечению непрерывного потока за рубеж невоспроизводимого природного ресурса - российской нефти, что закрепило положение страны как сырьевого придатка развитых стран.[45]

Резкое сокращение внешнего государственного долга стимулировало рост внутренних заимствований, используемых для рефинансирования накопленного за последние годы государственного внутреннего долга. Это стало фактором снижения относительной нагрузки на бюджет расходов по обслуживанию долга и увеличения доли непроцентных расходов бюджета. При профиците федерального бюджета используются внутренние источники покрытия дефицита, которые приравниваются к обычным доходам.

Рост объема заимствований на внутреннем рынке приводит к абсолютному увеличению процентных расходов бюджета - со 156, 8 млрд. руб. в 2007 г. до 247, 1 млрд. руб. в 2010 г. Совокупное сальдо по источникам финансирования дефицита федерального бюджета увеличится по сравнению с 2007 г. на 119, 95 млрд. руб. и составит в 2008 г. 172, 8 млрд. руб., в 2009 г. - 233, 5 млрд. руб., в 2010 г. - 333, 31 млрд. руб.[46]

В 2008 г. за счет размещения государственных ценных бумаг на внутреннем рынке планируется привлечь 463, 3 млрд. руб., что больше по сравнению с 2007 г. на 169, 67 млрд. руб. В 2009-2010 гг. привлечение составит 496млрд. руб. Погашение государственных ценных бумаг в валюте Российской Федерации увеличится по сравнению с 2007 г. на 14, 15 млрд. руб. и в 2008 г. составит 94, 25 млрд. руб., в 2009 г. - 100, 44 млрд. руб. в 2010 г. - 148, 4 млрд. руб. Таким образом, чистое сальдо по привлечению государственных ценных бумаг в 2008-2010 гг. возрастет с 369, 04 млрд. руб. до 524, 8 млрд. руб. - превысит полутриллионный рубеж.[47]

Отсутствие государственной инвестиционной стратегии, направленной на инновационный прорыв в ведущих наукоемких отраслях экономики породило концепцию использования доходов от экспорта нефти и газа, не применяемых в национальной экономике, как финансового актива: средства названных фондов вкладываются в ценные бумаги иностранных эмитентов в расчете на получение символических доходов. Правительство, определяющее направления использования средств резервных фондов, вправе в краткосрочном периоде иметь даже отрицательные результаты, не неся за это никакой ответственности. Это записано в ст. 96 (11), п. 2 Бюджетного кодекса РФ в его радикально обновленной редакции. С этим же связана реальная возможность не нести никакой ответственности за неэффективное использование государственных средств, что противоречит концепции бюджетирования, ориентированного на результат. Из Бюджетного кодекса в апреле 2007 г. изъята ст. 22, предусматривавшая экономическую классификацию расходов бюджетов. Текущие и капитальные расходы теперь не выделяются. Для исследователей бюджетного процесса затруднено выделение чисто капитальных расходов, доля которых оставалась недопустимо низкой для экономики, претендующей на инновационные прорывы. Новая редакция Бюджетного кодекса оправдывает неотражение в отчетах об исполнении бюджетов доли капитальных расходов в структуре расходов бюджета любого уровня бюджетной системы. Инвестиционный фонд в значительной степени остается неизрасходованным к концу бюджетного года. В 2006 г. из 69, 7 млрд. руб. утвержденного объема фонда было потрачено 64, 4 млрд. руб. (92, 4%), а уже в 2007 г. из 265 млрд. руб. неиспользованными к концу года оставались 234, 3 млрд. руб. - 88, 4%. Да и использованные в течение года средства в сумме 30, 75 млрд. руб. в основном были направлены на формирование уставного капитала ОАО «Российская венчурная компания» (30, 0 млрд. руб.). Непосредственно на инвестиционный проект российских железных дорог израсходовано только 0, 472 млрд. руб. При этом 276 млн. руб. направлено на оплату услуг инвестиционных консультантов. Такая «стратегия» инвестирования примитивно проста и безрезультатна. Не случайна и критика сложившейся практики увеличения объема внутренних государственных заимствований при неумении распорядиться имеющимися доходами. Не инвестируя конъюнктурно высокие нефтегазовые доходы в национальную экономику, государство теряет историческое время для инновационного прорыва и вынуждено терять больше (с учетом действия фактора времени), чем приобретает. Создание крупнейших государственных корпораций при формировании их уставных капиталов за счет государственных средств, безусловно, является предпосылкой активизации инвестиционного процесса. Однако все больше сомнений вызывает их статус, при котором возможен новый виток передела государственной собственности отнюдь не в интересах государства.[48]

Инвестиционная политика государства, в рамках которой оно не оказывает серьезной финансовой поддержки наукоемкой составляющей государственного сектора в экономике и социальной сфере, связанная с этим низкая доходность предприятий обрабатывающей промышленности, выведение временно свободных средств за границу, ослабляющее ресурсную базу банковского сектора России, делают невозможным интенсивный приток средств в банковский сектор и крупномасштабное банковское инвестиционное кредитование и государственных, и частных корпораций, а также крупномасштабное межбанковское кредитование. В этих условиях частным и государственным корпорациям приходится обращаться за внешними кредитами. В результате к началу 2008 г. совокупный внешний корпоративный долг превысил 413, 3 млрд. долл., что почти в 15 раз больше объема корпоративного внешнего долга, который Россия имела в конце 1990-х гг..[49] Внешний корпоративный долг достиг исторического максимума.

В сложившейся ситуации характерной является «замена» досрочно погашенного внешнего государственного долга перед кредиторами Парижского клуба внутренними займами. Ежегодно возрастают объемы эмиссии среднесрочных и долгосрочных (до 30 лет) облигаций федерального займа. В 2008-2010 гг. заимствования на рынке государственного внутреннего долга в основном носят средне - и долгосрочный характер, доля которых будет составлять около 98% запланированного объема заимствований. В 2008-2010 гг. выпуски ГКО не предполагались.[50]

Будучи не в состоянии подавить инфляцию, которая в текущем году достигнет максимума за последние 5 лет (эксперты МВФ прогнозируют ее на уровне 14%, эксперты Банка Москвы - 12%), правительство девальвирует собственные утверждения об экономической стабилизации и поощряет выпуски государственных сберегательных облигаций, рассчитанных на таких инвесторов, с намного более низкой (по сравнению с уровнем инфляции) доходностью, практически вводя в заблуждение граждан, доверивших свои пенсионные накопления Внешэкономбанку и негосударственным управляющим компаниям. Эта тенденция усилится в связи с введением добровольного формирования накопительной части пенсии.

В сложившихся условиях, однако, действуют и факторы, сдерживающие рост внутренних государственных заимствований. Первый связан с попытками правительства запустить схемы «зарабатывания» на бюджетных средствах. Это выгоднее, чем продавать облигации с уплатой по ним процента. Министерство финансов в мае - июне 2008 г. в рамках пяти аукционов опробовало схему помещения бюджетных средств в коммерческие банки в форме депозитов в надежде "заработать" на этом под 7,3-7,5% годовых. Однако отнюдь не случайно спрос на "короткие" бюджетные инъекции был в десятки раз меньше предложения. Эксперимент оказался неудачным, но его можно совершенствовать.

Второй фактор - реальная возможность выпуска и размещения Центральным банком своих облигаций, вследствие чего соответственно сокращается масштаб привлечения средств при размещении облигаций федерального займа.

Третий - ставка корпораций на привлечение средств из-за рубежа, обусловленная неспособностью отечественных банков кредитовать бизнес под невысокий процент, в иностранной валюте, в крупных размерах и на длительный срок. Она предполагает сокращение предложения корпорациями денежных средств государству взаймы - путем приобретения облигаций федерального займа. Корпорациям нужны средства для обслуживания внешних долговых обязательств. Корпорации, привлекающие дорогие кредиты из-за границы, могли бы быть дешевле прокредитованы за счет валютной выручки от экспорта нефти.

Действие указанных факторов будет усиливаться. Не исключена ситуация, когда для обслуживания накопленного внутреннего долга будет недостаточно притока от вновь размещаемых займов. В сфере государственных и корпоративных финансов постепенно может сформироваться долговая пирамида, последствия "строительства" которой могут быть только негативными. Она уже строится. Имеются факты разработки и реализации проектов привлечения крупных синдицированных банковских кредитов. Весной 2008 г. был опубликован проект двух банков, в том числе Райффайзенбанка, о привлечении кредита по миллиарду долларов для рефинансирования долга. Это прецедент такого класса.[51]

Государством в лице правительства и Министерства финансов сделано практически все возможное для того, чтобы исключить ситуацию, в которой хотя бы часть расходов по обслуживанию долга покрывалась притоком средств в форме погашения государственного долга странами, задолжавшими в свое время России. Такие долги перед Россией составляли на начало 2008 г. порядка 68 млрд. долл. плюс более 3 млрд. долл. - долг перед Россией стран СНГ.

Важно подчеркнуть, что любые безнадежные к погашению в сложившихся условиях внешние активы можно и списывать, если перспектива сотрудничества с государством-должником связывается с возможностью экспорта на выгодной основе товаров или с возможностью получения выгод от реализации инфраструктурных проектов. В марте 2006г. проводилось урегулирование и списание части алжирского долга. В 2008г., через два года после списания крупной суммы алжирского «оружейного» долга (4, 7 млрд. долл.) в обмен на новые контракты, российская компания «Стройтрансгаз» активизирует работу в Алжире по созданию газотранспортных мощностей. [52]

Явно недооценивается возможность погашения российских внешних требований имущественными сделками и поставками товаров. Однако в последние годы активизирована деятельность правительства России, связанная с обменом долга перед Россией на долю участия в инвестиционных проектах, а также с определением необходимых России товаров, поставка которых может быть обеспечена в счет долга государствами-должниками. Примером является обмен индийского долга перед Россией в рупиях, эквивалентного почти 2 млрд. долл., на долю участия в проекте. На средства индийского долга перед Россией будет построен с ее участием химико-металлургический комбинат по производству необходимой ей продукции, в том числе диоксида титана, причем с долей России в проекте 55%.

Таким образом, в системе Государственного долга Российской Федерации имеют весьма тревожные тенденции. Их две: стремительный рост внешнего корпоративного долга и слабое использование государственного долга для инвестиций в реальный сектор экономики. Решение этих проблем окажет большое влияние как на состояние государственного долга Российской Федерации, так и на экономику России в общем.