Административно-процессуального права

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЕ

ПРАВО

 

Учебное пособие

 

 

Иркутск

Восточно-Сибирский институт МВД России

2015

УДК 342.9

ББК 67.621

 

Печатается по решению редакционно-издательского совета

ФГКОУ ВО «Восточно-Сибирский институт МВД России»

Рецензенты:

А.В. Мягков – зам. начальника кафедры административного права и административной деятельности ОВД БЮИ МВД России канд. юрид. наук, доц.

С.И. Иванов – доцент кафедры административной деятельности ОВД Тюменского института повышения квалификации сотрудников МВД России канд. юрид. наук, доц.

Авторский коллектив

А.Н. Добров (§ 3, 4, 5  гл. 2); О.В. Кирьянова (введение, гл. 1);
Е.Е. Новичкова (§ 3, 4 гл. 3); Г.Г. Лянной(§ 1, 2, 6, 7, 8 гл. 2; § 1, 2 гл. 3)

 

 

А31	Административно-процессуальное право: учебное пособие / под ред. А.Н. Доброва. – 2-е изд., перераб. и доп. – Иркутск: ФГКОУ ВО ВСИ МВД России, 2015. –148  с.

 

 

В учебном пособии раскрывается предмет, источники и система административно-процессуального права. Рассматриваются основные виды административных производств, производство по делам об административных правонарушениях.

Предназначено для курсантов и слушателей образовательных учреждений МВД России, практических работников ОВД

УДК 342.9

ББК 67.621

Издано в авторской редакции

 

 

© ФГКОУ ВО «Восточно-Сибирский институт МВД России», 2015

ВВЕДЕНИЕ

До середины 60-х гг. прошлого века формирование научных представлений о сущности процесса как фундаментальной правовой категории происходило на базе реально существовавших тогда процессов гражданского и уголовного. Поэтому не случайно на первый план выдвигалось главное отличительное свойство этих видов процесса – их юрисдикционная природа: разрешение спора о праве (гражданский процесс) и применение принуждения (уголовный процесс).

Современное российское законодательство во главе с Конституцией Российской Федерации регулирует несколько видов процессов: конституционный, законодательный, гражданский, арбитражный, административный, бюджетный, уголовный и некоторые другие. Каждый вид процесса с большей или меньшей степенью обстоятельности регулируется соответствующими законодательными актами, форма и содержание которых известным образом отражают особенности «своего» вида процесса.

Юридическая природа административного процесса (как и других видов процесса) проявляется в том, что административный процесс – это не только урегулированный правом порядок осуществления определенных процедур исполнительной власти по правовому разрешению широкого спектра индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления, но это такая деятельность, в ходе осуществления которой возникают многочисленные правовые отношения, регулируемые административно-процессуальными нормами и приобретающие в связи с этим характер административно-процессуальных правоотношений.

Таким образом, вырисовываются два тесно связанных элемента административного процесса – процессуальная деятельность соответствующих субъектов, в данном случае, прежде всего и главным образом органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также административно-процессуальные правоотношения.

При этом на характер административного процесса решающее воздействие оказывают два обстоятельства: широта и многоплановость сферы государственного управления, в которой реализуются функции самой многочисленной системы государственных органов, – органов исполнительной власти, а также правотворчество как органическое свойство исполнительной власти.

Таким образом, административный процесс есть урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а в предусмотренных законом случаях и другими полномочными субъектами. Административный процесс – это такая деятельность, в ходе осуществления которой складываются отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права.

Глава 1.

ВВЕДЕНИЕ В АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЕ ПРАВО

Предмет, источники и система

административно-процессуального права

Предмет административно-процессуального права

 

Нормативное регулирование процессуальной деятельности определенных органов государственной власти составляет немалую задачу соответствующей процессуальной отрасли российского права. В наиболее сложном виде эта задача стоит перед административно-процессуальным правом, от которого требуется надлежащее регулирование широкой и многообразной процессуальной деятельности многочисленных органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

На предмете процессуальной отрасли российского права, несомненно, отражается то обстоятельство, что помимо «обслуживания» своих, одноименных отраслей, они участвуют в необходимых масштабах в реализации определенных групп правовых норм и иных материальных отраслей российского права.

Для того чтобы определить круг отношений, составляющих предмет административно-процессуального права, следует обратиться к характеристике предмета материального административного права. Поскольку общественные отношения, регулируемые материальным административным правом, входят основной частью в предмет административно-процессуального права, характеристика предмета материального административного права будет приемлема и для характеристики предмета процессуального административного права.

Можно при этом согласиться с мнением, согласно которому предмет материального административного права «составляют управленческие отношения, возникающие, изменяющиеся или прекращающиеся в связи с практической деятельностью механизма реализации исполнительной власти».

Административное право часто проявляет свою регулятивную роль и там, где действуют нормы иных материальных отраслей российского права, т. е. там, где складываются управленческие по своей сути отношения, входящие в предмет трудового, финансового, природоохранного, предпринимательского и даже гражданского, и других отраслей права, что не исключает, однако, их из механизма административно-правового регулирования.

В итоге можно сказать, что предмет административно-процессуального права представляет собой сложное структурное явление, объединяющее три составные части:

а) общественные отношения, регулируемые материальным административным правом и выступающие как материальные административно-правовые отношения, реализация которых обеспечивается с помощью административного процесса;

б) общественные отношения, регулируемые нормами гражданского, трудового, финансового, семейного и других отраслей российского права, которые связаны с решением задач государственного управления, т. е. осуществления исполнительной
власти и для своей реализации требуют процессуальных действий органов исполнительной власти;

в) сама процессуальная деятельность органов исполнительной
власти и некоторых других субъектов, управомоченных на это законом.

Здесь достаточно отчетливо выступает, пожалуй, самая существенная особенность предмета любой процессуальной отрасли российского права. Эта особенность состоит в том, что если в предмет материальной отрасли входят только качественно обособленные общественные (фактические) отношения, то в предмет процессуальной отрасли входят уже не только эти отношения, ставшие теперь уже правовыми под воздействием норм данной отрасли материального права, но и процессуальная деятельность соответствующих государственных органов, в первую очередь органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Поэтому у процессуальной отрасли двухсторонняя задача –регулировать правовые отношения и порядок их реализации, т. е. определенную разновидность.

Из чего следует, что предметом регулирования административно-процессуального права являются материальные правовые отношения, возникающие в связи с осуществлением задач государственного управления, а также деятельность органов исполнительной власти и некоторых других субъектов государственной власти, урегулированная административно-процессуальными нормами.

Поэтому можно сказать, что предметом административно-процессуального права Российской Федерации являются материальные правовые отношения, складывающиеся в связи с осуществлением задач государственного управления, и административно-процессуальная процедура их реализации.

Источники административно-процессуального права

 

Отечественная правовая наука и практика исходят из того, что источником права является внешняя форма его выражения, т. е. нормативный юридический акт, содержащий общие правила поведения субъектов – физических лиц либо коллективных образований – органов государственной власти, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и т.д. Поэтому источником административно-процессуального права следует считать юридический акт, содержащий административно-процессуальные нормы. Такого рода акты принимают, прежде всего, органы законодательной и исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Существует большое количество источников административно-процессуального права. Поэтому возникает необходимость классифицировать эти акты: первым критерием классификации являются правовые свойства источников; вторым – форма нормативного акта, выступающего в качестве источника права.

В соответствии с первым критерием система источников административно-процессуального права включает в себя ряд нормативных юридических актов. К ним относятся:

Конституция Российской Федерации –нормативный юридический акт, который имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Федеральные законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции России (ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации).

Ряд норм Конституции Российской Федерации, наряду с материально-правовым, имеют достаточно выраженное административно-процессуальное содержание. Так, например, граждане Российской Федерации имеют право:свободно передвигаться, выбирать местопребывания и жительства (ч. 1 ст. 27), свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29); на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов (ч. 1 ст. 30); участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1 ст. 32).

Граждане России имеют равный доступ к государственной службе (ч. 4 ст. 32), имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33) и т. д.

Важное значение для административно-процессуального права имеют п. «к» ст. 72 Конституции Российской Федерации, согласно которому к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено административно-процессуальное законодательство, а также ст. 115, закрепляющая полномочия Правительства Российской Федерации по изданию постановлений и распоряжений, юридических актов, обязательных к исполнению на территории Российской Федерации.

В иерархии нормативных юридических актов как источников права федеральные конституционные законызанимают вторую строку вслед за Конституцией Российской Федерации. К числу федеральных конституционных законов, содержащих административно-процессуальные нормы, в частности, относятся: от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации», от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении», от 30 января 2002 г. «О военном положении».

Следующим пунктом в системе источников права являются федеральные законы.Это основная по численности группа законодательных источников, многие из которых содержат нормы административно-процессуального права: от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», от 8 августа 2001 г. «О государственной регистрации юридических лиц» и др.

Специфическую группу федеральных законов образуют систематизированные акты федерального уровня – кодексы, среди которых важную роль источника административно-процессуального права играет Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, его разделы IV и V содержат административно-процессуальные нормы, регулирующие порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях и порядок исполнения административных наказаний.

Нормативные акты Президента Российской Федерации образуют самостоятельную группу источников административно-процессуального права, закрепляющих полномочия Президента России как главы государства в сфере государственного управления. К указам Президента Российской Федерации, содержащим административно-процессуальные нормы, регулирующие соответствующие производства и входящие в административный процесс, относятся: от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», от 10 августа 2000 г. «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации», 7 мая 2012 г. «О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения», от 14 декабря 2013 г. «О премии Президента Российской Федерации в области литературы и искусства за произведения для детей и юношества» и т. д.

Важное место среди источников административно-процессуального права занимают нормативные акты Правительства Российской Федерации. Осуществляя в соответствии со ст. 110 Конституции Российской Федерации исполнительную власть Российской Федерации, Правительство России оказывает активное регулятивное воздействие на управленческие процессы с помощью принимаемых им административно-процессуальных норм. Примерами такого рода актов являются постановления Правительства Российской Федерации: от 15 августа 1997 г., которым были утверждены «Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», от 27 декабря 2010 г. «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и изменении нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда», от 17 июля 1995 г., которым были утверждены «Правила регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации», от 19 июня 2002 г. «Об утверждении форм документов, используемых при государственной регистрации юридических лиц и требований к их оформлению, от 18 ноября 2013 г. «О государственной аккредитации образовательной деятельности» и другие.

К источникам административно-процессуального права относятся также нормативные правовые акты федеральных министерств и других федеральных органов исполнительной власти.Существование нормативных актов названных федеральных структур является необходимым условием осуществления их государственно-управленческих функций во всех сферах государственной жизни – экономической, социально-культурной и административно-политической. Не будет преувеличением сказать, что нормативные правовые акты этой группы источников административно-процессуального права, по общему правилу, регулируют все производства, входящие в административный процесс.

К числу этих актов, например, относятся: приказ МВД России от 23 декабря 2011 г. № 1298 «Об утверждении Инструкции о порядке доставления лиц, находящихся в общественных местах в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения и утративших способность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке, в медицинские организации», Приказ МВД России от 30 апреля 2012 г. № 389 «Об утверждении Наставления о порядке исполнения обязанностей и реализации прав полиции в дежурной части территориального органа после доставления граждан» и др.

К источникам административно-процессуального права относятся также нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации – конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законы, нормативные юридические акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Примером такого рода источников может служить закон Иркутской области от 27 октября 2014 г. № 122-оз «О внесении изменений в Закон Иркутской области «О наделении органов местного самоуправления областным государственным полномочием по определению перечня должностных лиц органов местного самоуправления, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных отдельными законами Иркутской области об административной ответственности» и др.

Форма источникаадминистративного права может также служить критерием классификации. Она не зависит от юридических свойств нормативных актов и определяется, главным образом, особенностями структуры этих актов. В соответствии с названным критерием к источникам административного права относятся положения, уставы, инструкции, правила.

Положение –это наиболее распространенная форма нормативных актов, действующих в сфере государственного управления. В литературе предлагается различать два вида положений. Первый вид характеризуется тем, что он закрепляет основы административно-правового статуса соответствующего органа исполнительной власти. В качестве примеров могут быть названы положения: о Министерстве внутренних дел Российской Федерации (от 1 марта 2011 г.), о Министерстве обороны Российской Федерации (от 16 августа 2004 г.), о Министерстве юстиции Российской Федерации (от 13 октября 2004 г.).

Другой вид положений предназначается для регулирования определенной группы отношений. К числу таких источников, например, относятся: Положение о паспорте гражданина Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 г., Положение о воинском учете, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2006 г.

Инструкция – нормативный акт государственного управления, принимаемый, как правило, федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти. Задача инструкции - разъяснить порядок применения того или иного закона, другого нормативного правового акта вышестоящего органа исполнительной власти. Примерами данного вида источника административно-процессуального права являются: Инструкция о порядке осуществления привода, утвержденная приказом МВД России от 21 июня 2003 г., Инструкция по организации обучения граждан Российской Федерации начальным знаниям в области обороны и их подготовке по основам военной службы, Инструкция о надзоре за осужденными, содержащимися в воспитательных колониях Федеральной службы исполнения наказаний, утвержденная приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 23 июня 2005 г.

Правила как нормативные акты государственного управления принимаются с целью более подробного урегулирования вопросов, которые законодательством урегулированы лишь в общих чертах. Несколько примеров: Постановлениями Правительства Российской Федерации от 15 августа 2013 г. утверждены «Правила оказания платных образовательных услуг»; от 23 октября 1993 г. утверждены Правила дорожного движения.

Система административно-процессуального права

 

Действующее законодательство содержит большое число административно-процессуальных правил, регулирующих многие стороны общественной жизни в нашей стране. Не будет преувеличением сказать, что почти в каждом нормативном акте, так или иначе разрешающем вопросы государственного управления, наряду с материальными присутствуют и процессуальные административно-правовые нормы.

Законодательная практика и сейчас значительно опережает теорию, что совершенно противоестественно. Достаточно вспомнить, что на протяжении нескольких десятилетий теоретические разработки административного процесса и административно-процессуального права практически были едва ли не полностью свернуты, и только за последние несколько лет эта работа несколько активизировалась.

Таким образом, можно предположить, что основу системы административно-процессуального права составляют две большие группы норм, различающиеся между собой по конкретному содержанию регулируемых ими общественных отношений. Особенность первой группы норм заключается в том, что она регулирует вопросы общего свойства, магистрального характера, которые могут быть распространены на самые различные группы отношений. Сюда относятся, например, административно-процессуальные нормы, определяющие цели и задачи процессуальной деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также некоторых других правомочных субъектов; нормы, регулирующие принципы процессуальной деятельности, т.е. составляющих ее производств в целом, основы правового положения ее участников и другие.

Административно-процессуальные нормы, выполняющие функции такого широкого плана, по сути дела играют в системе административно-процессуального права такую же роль, что и подобного назначения нормы, относящиеся к другим отраслям: они составляют Общую часть административно-процессуального права. В этом нетрудно убедиться, если взять для сравнения группы норм, которые составляют, скажем, Общую часть материального административного права.

Другая большая группа административно-процессуальных норм регулирует более узкие, обособленные группы общественных отношений, возникающих главным образом в ходе осуществления того или иного вида административного производства. Эти нормы в своей совокупности составляют Особенную часть административно-процессуального права.

Таким образом, система российского административно-процес-суального права может быть представлена в следующем виде:

 

Общая часть

 

I. Административно-процессуальные нормы, регулирующие статус участников административного процесса.

1. Нормы, регулирующие статус индивидуальных участников
административного процесса:

1.1. Граждан Российской Федерации;

1.2. Иностранных граждан и лиц без гражданства.

2. Нормы, регулирующие статус коллективных субъектов административного процесса:

2.1. Федеральных органов исполнительной власти:

2.1.1. Правительства Российской Федерации и подразделений его аппарата;

2.1.2. Федеральных министерств и подразделений их центральных аппаратов, местных территориальных органов;

2.1.3. Иных федеральных органов исполнительной власти, подразделений их центральных аппаратов, местных территориальных органов;

2.1.4. Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

2.2. Нормы, регулирующие статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации:

2.2.1. Высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

2.2.2. Высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации);

2.2.3. Иных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

3. Нормы, регулирующие статус государственных служащих:

3.1. Федеральных государственных служащих:

3.1.1. Гражданской службы;

3.1.2. Военной службы;

3.1.3. Правоохранительной службы.

3.2. Государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации.

3.3. Муниципальных служащих.

4. Нормы, регулирующиестатус исполнительных органов местного самоуправления.

5. Нормы, регулирующие статус предприятий и учреждений различных форм собственности, их внутренних подразделений.

6. Нормы, регулирующие статус общественных объединений:

6.1. Политических общественных объединений;

6.2. Неполитических общественных объединений.

II. Административно-процессуальные нормы, регулирующие порядок производства по индивидуально-конкретным делам в сфере государственного управления.

1. Нормы, регулирующие положение лиц, участвующих в производстве по индивидуально-конкретному делу.

2. Нормы, регулирующие принципы административного процесса.

3. Нормы, регулирующие общий порядок рассмотрения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления.

4. Нормы, регулирующие порядок вынесения решения (постановления) по индивидуально-конкретному делу.

5. Нормы, регулирующие порядок исполнения решения (постановления) по индивидуально-конкретному делу.

6. Нормы, регулирующие порядок обжалования решения (по
становления) по индивидуально-конкретному делу.

7. Нормы, регулирующие порядок опротестования решения (по
становления) по индивидуально-конкретному делу.

8. Нормы, регулирующие порядок пересмотра и отмены решения
(постановления) по индивидуально-конкретному делу.

III. Административно-процессуальные нормы, регулирующие контрольно-надзорную деятельность в целях обеспечения законности при рассмотрении индивидуально-конкретных дел органами исполнительной власти.

 

Особенная часть

 

· Нормы, регулирующие производство по принятию нормативных актов государственного управления.

· Нормы, регулирующие производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления.

· Нормы, регулирующие производство по административно-
правовым жалобам и спорам.

· Нормы, регулирующие производство по делам о поощрениях.

· Нормы, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях.

· Нормы, регулирующие производство по дисциплинарным
делам.

· Нормы, регулирующие лицензионное производство.

· Нормы, регулирующие регистрационное производство.

· Нормы, регулирующие исполнительное производство.