Регистрационное производство

Регистрация – акт официального признания законности соответствующих действий и правовых актов, осуществляемых, как правило, органами федеральных служб, подведомственных Министерству юстиции РФ и МВД России. В частности, органы юстиции осуществляют государственную регистрацию нормативных актов органов исполнительной власти, регистрацию уставов общественных и религиозных объединений. Что касается нормативных актов, то имеются в виду те из них, которые затрагивают права, свободы и законные интересы граждан и носят межведомственный характер.

Федеральная налоговая служба осуществляет государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, прав на недвижимость. Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним

Государственная регистрация характеризуется следующими признаками:

1. Установление ее требований и процедур, прежде всего законами.

2. Государственное признание законности или незаконности правомочий субъекта регистрации.

3. Обязательность осуществления регистрации для соответствующего органа и ее субъектов.

4. Обладание юридически ценной информацией.

Что вкладывается в понятие «регистрация»?

Продолжительное время в законодательстве не было определения данного понятия с указанием всех существенных признаков регистрации.

В переводе с латинского слово «регистрация» (позднелат. registratio, от registrum) означает «список, перечень». Это юридический факт, с наступлением которого административно-правовая норма связывает возникновение, изменение и прекращение административных правоотношений.

Ю.М. Козлов и Л.Л. Попов относят регистрацию, наряду с лицензированием и порядком принятия правовых актов управления, к административно-процедурному производству. Регистрация – акт официального признания законности соответствующих действий и служит целям обеспечения законности совершаемых в сфере государственного управления определенных действий, представляющих значительный публично-правовой интерес, и одновременно целям гарантирования прав и законных интересов физических и юридических лиц, а также различного рода негосударственных образований[15].

Профессор Д.Н. Бахрах считает, что регистрация состоит в проверке законности фактов, их официальном признании и последующем учете.[16] Ее осуществление возложено на уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

И.М. Лазарев отмечает, что регистрационные административные процедуры включают в себя деятельность органов исполнительной власти, урегулированную административно-процессуальными нормами, в ходе которых решаются вопросы об официальном признании законности существования определенных материальных объектов и юридических фактов[17].

Согласно ст. 2 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»[18], государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним – юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.

Государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке.

В Федеральном законе «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» понятие регистрации трактуется следующим образом: «Государственная регистрация юридических лиц (далее – государственная регистрация) – акт уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемый посредством внесения в государственный реестр сведений о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, а также иных сведений о юридических лицах в соответствии с Федеральным законом» [19].

Говоря о назначении регистрации, важно определить цели и задачи.

Так, например, Т.В. Закупень считает, что государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей преследует цели осуществления государственного контроля за ведением хозяйственной деятельности, проведением налогообложения, получения сведений статистического учета для осуществления мер регулирования экономики, предоставления всем заинтересованным лицам информации о зарегистрированных правах[20].

По мнению Е.И. Спектор, посредством регистрации и ведения унифицированного учета государство обеспечивает общественную и государственную безопасность, а во-вторых, признает правоспособность субъектов в определенной сфере деятельности[21].

Более широко определяет цели государственной регистрации П.И. Кононов:

- обеспечение физическому или юридическому лицу возможности использования принадлежащих ему имущественных и личных неимущественных прав;

- обеспечение исполнения физическим или юридическим лицом возлагаемых на него юридических обязанностей;

- обеспечение правовой охраны прав физического или юридического лица;

- обеспечение возможности осуществления государственного контроля за законностью реализации физическими и юридическими лицами предоставленных им прав и исполнением возложенных на них обязанностей[22].

Обобщая мнения приведенных выше, а также других ученых, можно представить основные цели государственной регистрации в следующем порядке:

1) имеет правоустанавливающее значение и обеспечивает приоритет прав их правообладателей;

2) предоставляет возможность получения достоверной информации о регистрируемых правах;

3) обеспечивает упорядочение сбора налогов (фискальная);

4) обеспечивает соблюдение законности и защиту прав и законных интересов всех участников регистрационного процесса;

Проведенный нами системный анализ не только научных публикаций на эту тему, но и действующих нормативно-правовых актов, составляющих институт регистрации, позволяет сформулировать общественно значимые и иные позитивные цели регистрации как метода правового регулирования:

1) защита права (собственности, авторских прав, свободы передвижения и т.п.);

2) легитимация (легализация) субъекта права (регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей);

3) обеспечение безопасности в обществе (регистрация оружия, ядовитых веществ, транспортных средств и т.п.);

4) охрана государственных интересов (регистрация актов гражданского состояния);

5) обеспечение контроля (производство этилового спирта, ввоз новых медикаментов и др.).

В целях единообразного понимания сути регистрационного производства можно использовать классификацию, данную И.М. Лазаревым, который выделяет следующие виды объектов государственной регистрации:

1) события;

2) юридические состояния;

3) действия;

4) материальные объекты[23].

К первым относятся такие события, как рождение и смерть.

Ко вторым можно отнести такие состояния, как: заключение и расторжение брака; усыновление (удочерение); установление отцовства; изменение фамилии, имени, отчества; возникновение, изменение и прекращение правового статуса граждан и их организаций; возникновение, изменение и прекращение имущественных и личных неимущественных прав; результаты научно-исследовательской и опытно-конструкторской деятельности; проекты и программы технической помощи.

К третьим относятся регистрационные процедуры таких действий, как: сделки, лицензии, ценные бумаги, нотариальные действия.

Четвертая группа – материальные объекты: транспортные средства; оружие и боеприпасы; полиграфия, средства цветного копирования; опасные производственные объекты; лекарства и изделия медицинской техники; образцы изделий народных художественных промыслов; контрольно-кассовые аппараты; земельные участки; кино- и видеопродукция; дактилоскопическая информация; вещества, потенциально опасные для человека и окружающей среды; продукты питания; технологическое оборудование для производства этилового спирта и алкогольной продукции; продукты генной инженерии; сорта растений; племенные животные. В системе обеспечения безопасности государства ведущая роль принадлежит органам исполнительной власти, в число которых входит Министерство внутренних дел Российской Федерации, организующее регистрационную деятельность органов внутренних дел. Для этого в структуре органов внутренних дел созданы подразделения лицензионно-разрешительной работы, на которые, в частности, возложено выполнение задач по регистрации оружия; учетно-регистрационные подразделения Государственной инспекцией безопасности дорожного движения, на которые возложена регистрация автомототранспорта, как источников повышенной опасности. Кроме того, в органах внутренних дел есть еще целый ряд подразделений, занимающихся информационными учетами и дактилоскопической регистрацией граждан.

Особое место занимает Управление выработки стратегии предоставления государственных услуг гражданам Российской Федерации Федеральной миграционной службы России, которое отвечает за организацию паспортной работы и регистрационного учета населения.

С учетом специфики, регистрационное производство условно можно разделить на следующие обязательные и факультативные стадии:

Первая стадия. Прием документов, необходимых для осуществления регистрации (обязательная).

По общим правилам, для регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в регистрирующий орган предоставляются:

а) заявление правообладателя или уполномоченного им лица;

б) документ об оплате регистрационного сбора;

в) правоустанавливающие документы, необходимые для проведения государственной регистрации.

Важной гарантией защиты владельцев вещных прав от возможных злоупотреблений со стороны регистрирующих органов является запрет на истребование дополнительных документов, не предусмотренных нормативными актами, регулирующими процедуру регистрации, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Органом исполнительной власти (должностным лицом), принявшим документы, возбуждается дело путем принятия к рассмотрению соответствующего заявления, в котором излагается просьба заявителя о регистрации конкретного права либо предоставлении ему определенного правового статуса.

При приеме заявления и прилагаемых документов регистрирующий орган (должностное лицо) должен рассмотреть следующие вопросы[24]:

а) представлено ли заявление самим заявителем либо надлежащим образом уполномоченным им лицом?

б) подведомственны ли данному органу вопросы, содержащиеся в обращении и требующие разрешения?

в) соблюдены ли установленные законодательством требования к оформлению представляемого обращения?

г) предоставлены ли заявителем все необходимые в соответствии с законодательством документы и материалы, прилагаемые к заявлению, и оформлены ли они надлежащим образом?

д) уплачены ли заявителем в установленном законодательством порядке и размерах государственная пошлина, регистрационный сбор либо иные обязательные платежи при подаче заявления?

Рассмотрение этих вопросов осуществляется, как правило, в присутствии заявителя или уполномоченного им лица. Некоторые процедуры регистрации предусматривают получение пакета документов по почте (электронной почте). Только после рассмотрения данных вопросов и получения на них утвердительных ответов уполномоченное должностное лицо регистрирующего органа вправе принимать заявления граждан и организаций. По окончании приема предоставленных заявителем документов производится их регистрация, о чем делается соответствующая запись в регистрационной книге (журнале). Кроме этого, в большинстве видов регистрационных процедур заявителю выдается расписка в получении необходимых документов с указанием их перечня и даты получения регистрирующим органом. Расписка должна быть выдана в день получения документов регистрирующим органом[25]. В случае неудовлетворительного ответа хотя бы на один из сформулированных выше вопросов должностное лицо регистрирующего органа обязано отказать заявителю в принятии заявления с разъяснением причин отказа.

С момента регистрации заявления административное дело следует считать возбужденным. Если заявителем представлены все необходимые для разрешения дела документы, то компетентный орган исполнительной власти не вправе отказать в возбуждении этого дела.

Для возбуждения отдельных видов регистрационных производств заявитель, помимо определенных документов, должен также представить регистрирующему органу подлежащие регистрации объекты. В частности, для регистрации транспортного средства его владелец обязан представить соответствующему органу ГИБДД само транспортное средство, подлежащее осмотру. Лица, регистрирующие огнестрельное оружие, обязаны представить в соответствующий орган внутренних дел это оружие и патроны к нему для осмотра. Для регистрации лекарственных средств предоставляются образцы этих средств.

Вторая стадия. Рассмотрение и проверка предоставленных документов (обязательная). Рассматривать возбужденное и подготовленное к рассмотрению дело о государственной регистрации по существу с последующим принятием властного правоприменительного решения вправе только уполномоченный на то орган или должностное лицо. На этой стадии регистрирующий орган изучает предоставленные для государственной регистрации документы с целью установления юридического факта, являющегося бесспорным основанием для регистрации правомочий организаций или граждан.

Нормативные акты, регулирующие различные виды регистрационных производств, как правило, устанавливают сроки проведения предварительной проверки, предшествующей регистрации. Результаты предварительной проверки предоставленных на регистрацию документов и объектов непосредственно влияют на принятие регистрирующим органом решения о регистрации или об отказе в регистрации соответствующего объекта.

Третья стадия. Назначение и проведение предрегистрационной экспертизы (факультативная). Орган, осуществляющий регистрацию, вправе в установленном законодательством порядке производить гласную и негласную проверку предоставленных сведений с целью установления их достоверности, а также запрашивать от компетентных органов, организаций и должностных лиц сведения и документы, необходимые для разрешения возбужденного дела, проводить различные проверки, экспертизы и обследования.

Все указанные действия и решения регистрирующего органа направлены на подготовку рассмотрения дела по существу и принятие по этому делу законного и обоснованного решения. Данная стадия является факультативной, так как не все виды регистрационных процедур предусматривают проведение предрегистрационной экспертизы. В процессе проверки может проводиться экспертиза с участием соответствующих специалистов. Например, такие экспертизы проводятся при решении вопросов о регистрации изобретений, товарных знаков, нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, лекарственных средств, недвижимого имущества и сделок с ним, кандидатов на выборные должности в органах государственной власти и местного самоуправления, религиозных организаций.

Четвертая стадия. Принятие решения о регистрации или об отказе в регистрации (обязательная).

Большинство нормативных актов, определяющих порядок проведения государственной регистрации, не содержит данной стадии. Законодателем в данном случае проявлена некорректность, так как принятие решения о регистрации, приостановлении регистрации или отказе в ней является основанием для внесения записей в Единый государственный реестр или иной регистрационный документ.

Решение о регистрации того или иного объекта принимается единолично уполномоченным на то должностным лицом регистрирующего органа, как правило, его руководителем. Решение о регистрации оформляется юридически путем присвоения регистрируемому объекту порядкового (идентификационного) номера. Решение регистрирующего органа об отказе в регистрации заявленного объекта должно быть обоснованным. Основания для отказа в регистрации, как правило, являются исчерпывающими и указываются в соответствующих нормативных актах.

Мотивированное решение об отказе должно быть направлено заявителю в установленный соответствующими нормативными актами срок.

Пятая стадия. Обжалование отказа в регистрации и проведение независимой экспертизы при обжаловании отказа регистрирующего органа (факультативная).

В соответствии с действующим законодательством право обжалования решения регистрирующего органа предоставляется только лицу, в отношении которого это решение принято. Обжалованию может подлежать, в частности, решение об отказе в регистрации (постановке на учет) того или иного объекта либо решение об отмене регистрации (снятии с учета), отказ в принятии заявления и иных документов, истребование дополнительных документов, не предусмотренных законодательством, результаты проведенных экспертиз и иных проверок. Обжалование решения и действий регистрирующего органа может производиться как в вышестоящий орган, так и в суд. Решение о регистрации, или об отказе в регистрации может быть опротестовано прокурором. Рассмотрение такого протеста производится в установленном порядке в рамках административно-надзорного производства.

Шестая стадия. Внесение данных на основании поданных документов в единый реестр, оформление и выдача свидетельства, подтверждающего факт регистрации (обязательная).

В подтверждение принятого решения о государственной регистрации соответствующего объекта заявителю выдается свидетельство (удостоверение) о государственной регистрации (о постановке на учет). В некоторых регистрационных процедурах факт государственной регистрации удостоверяется не свидетельством, а посредством совершения специальной регистрационной надписи или постановки штампа на соответствующем документе. Таким способом удостоверяются, например, факты регистрации сделок с недвижимым имуществом, факты регистрации граждан по месту жительства. В регистрационных процедурах после выдачи свидетельства о государственной регистрации прекращается административно-процессуальное отношение между гражданами (организациями) и регистрирующим органом, так как не требуется дальнейшее участие регистрирующих органов в реализации гражданами и организациями предоставленных прав.

В отличие от других административных процедур, стадия исполнения решения в регистрационной процедуре отсутствует, поскольку само решение о регистрации или об отказе в регистрации того или иного объекта не требует принудительного исполнения. После принятия решения о регистрации (снятии с регистрационного учета) физическое или юридическое лицо приобретает определенный правовой статус, у него возникают, изменяются или прекращаются определенные права и обязанности.

Право считается возникшим, а объект зарегистрированным именно с момента внесения соответствующей записи о регистрации (учете) в единый государственный реестр (книгу) либо в иной регистрационный (учетный) документ.