Государственного управления

В рамках изучения данной темы курса необходимо, опираясь на понятие административно-нормотворческого процесса как нормотворческой деятельности по созданию (изменению, приостановлению, отмене) подзаконных нормативных актов исполнительных органов публичной власти в целях создания правовой базы для реализации законов, раскрыть характерные черты административно-нормотворческого процесса, а также проанализировать структуру административно-нормотворческого процесса, куда входят административно-нормотворческие стадии, административно-нормотворческие режимы и следующие виды административно-нормотворческих производств:

а) производство по принятию постановлений и распоряжений Правительства РФ;

б) производство по изданию приказов, распоряжений, инструкций и иных актов федеральных органов исполнительной власти;

в) производство по принятию нормативных актов органами субъектов Российской Федерации (главами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, правительствами субъектов Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации);

г) производство по изданию локальных актов, издаваемых большим количеством уполномоченных на это субъектов, вплоть до руководителей предприятий, учреждений и организаций.

Исполнительная власть реализуется посредством нормотворческого процесса, который является её наиболее точным проявлением. Нормативно правовые акты издаются на основании и во исполнение законов. Это обстоятельство указывает на продолжение нормотворческого производства, только на новом уровне - подзаконном. Но не смотря на определенную вторичность, в осуществлении такой деятельности, ее важность ни коим образом не уменьшается, поскольку только благодаря такому построению реализуются:

- цель - во исполнение законов;

- механизм конституционно - правового статуса граждан (например: равенство прав и свобод человека и гражданина, на неприкосновенность частной жизни, свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, избирать и быть избранными в органы государственной власти);

- раскрываются и конкретизируются административные нормы, обладающие высшей юридической силой, (например, Федеральный закон от 31.05.2002 N 62-ФЗ (ред. от 31.12.2014) "О гражданстве Российской Федерации" дополняется Указом Президента РФ от 14.11.2002 N 1325 (ред. от 06.08.2014) "Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации");

- разрабатываются и вводятся единые правила поведения для различных субъектов административно правовых отношений (физические лица, должностные лица, юридические лиц) в сфере взаимодействия - государственный орган - субъект (например, правила, положения инстракции);

- это социально-экономические программы разработанные и проводимые в жизнь Президентом РФ;

-  охарактеризуется правовое положение и организационное построение органа исполнительной власти в зависимость от территориальной компетенции (федеральный уровень, региональный, субъекта). Это осуществляется через принятие соответствующих положений (например: Приказ Минфина России от 26.08.2014 N 80н "Об утверждении Типового положения о территориальном (межрегиональном территориальном) управлении Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в субъекте Российской Федерации (субъектах Российской Федерации, находящихся в границах федерального округа, Приказ Минздрава России от 06.07.2012 N 28 "Об утверждении Типового положения о департаменте Министерства здравоохранения Российской Федерации", Приказ Роскультуры от 08.06.2006 N 243 (ред. от 09.02.2007) "Об утверждении Инструкции по делопроизводству в аппарате Федерального агентства по культуре и кинематографии");

- устанавливаются ограничения и запреты, возлагаются специальные обязанности и предоставляются специальные права, реализуемые в сфере государственного управления (например: статья 9 Постановление Правительства РФ от 17.07.1995 N 713 (ред. от 05.03.2015) "Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня лиц, ответственных за прием и передачу в органы регистрационного учета документов для регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации" предоставляет гражданам право: " Граждане, прибывшие для временного проживания в жилых помещениях, не являющихся их местом жительства, на срок более чем 90 дней, обязаны до истечения указанного срока обратиться к лицам, ответственным за прием и передачу в органы регистрационного учета документов, и представить);

- устанавливаются определенные специальные условия регламентирующие порядок осуществления государственно-властных действий (процедур) правоприменительного характера в отдельных областях (например: Постановление Правительства РФ от 26.02.2004 N 110 (ред. от 19.05.2014) "О совершенствовании процедур государственной регистрации и постановки на учет юридических лиц и индивидуальных предпринимателей");

- создаются и организуются основные направления взаимодействия сторон административно - правовых отношений (например: между органами исполнительной власти на федеральном уровне, региональном, местном, а также между органами исполнительной власти и субъектами административно - правовых отношений).

Черты административно-нормотворческого процесса:

1) цель процесса – законотворчество (создание, изменение или отмена) подзаконных нормативно-правовых актов;

2) функции процесса – совершенствование нормативно-правовой базы, ее развитие в "ногу" и в соответствии с изменениями происходящими в науке, обществе, культуре, стране;

3) результат – принятие подзаконного нормативного правового акта.

Принятие нормативных правовых актов государственного управления как административное производство состоит из нескольких, последовательно осуществляемых стадий, каждая из которых представляет собой самостоятельную частью производства, которой, наряду с общими задачами, имеет присущие только ей специфику в зависимости от вида административно-нормотворческого производства.

Стадии процесса:

1) подготовки проекта нормативного правового акта государственного управления;

2) стадия рассмотрения проекта и принятия нормативного правового акта государственного управления;

3) стадия государственной регистрации нормативного правового акта государственного управления;

4) стадия опубликования (обнародования) и вступления в силу нормативного правового акта государственного управления;

5) стадия оспаривания нормативного правового акта государственного управления.

Виды административно-нормотворческих производств:

- правительственные акты;

- акты федеральных органов исполнительной власти;

- акты исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации;

- локальные акты.

 

Производство по принятию нормативных правовых актов
федеральных органов исполнительной власти

 

Первая стадия - подготовки проекта нормативного правового акта государственного управления.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по собственной инициативе этих органов в пределах их компетенции. Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (ред. от 11.12.2014).

Нормативный правовой акт – это письменный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм.

Нормативно - правовой акт федерального органа исполнительной власти - это изданный на основе и во исполнение федерального конституционного закона, федерального закона, указа и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.

Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.

Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты[1].

Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими.

Вторая стадия - стадия рассмотрения проекта и принятия нормативного правового акта государственного управления.

Проект нормативного правового акта и нормативный правовой акт создаются на бумажном носителе или в форме электронных документов (за исключением случаев, когда проект нормативного правового акта и нормативный правовой акт содержат сведения, составляющие государственную тайну)[2].

В случае представления федеральным органом исполнительной власти замечаний и возражений, выходящих за пределы установленной сферы деятельности федерального органа исполнительной власти, представившего их, такие замечания и возражения могут не учитываться федеральным органом исполнительной власти, разработавшим проект нормативного правового акта.

Согласование проекта нормативного правового акта оформляется визами. Виза на проекте нормативного правового акта, созданном на бумажном носителе, включает в себя наименование должности руководителя федерального органа исполнительной власти или его заместителя, собственноручную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату, а на проекте нормативного правового акта, созданном в форме электронного документа, - наименование должности указанного руководителя (его заместителя) и усиленную квалифицированную электронную подпись визирующего.

Визы проставляются в нижней части оборотной стороны последнего листа подлинника нормативного правового акта, созданного на бумажном носителе.

При наличии возражений проект нормативного правового акта визируется с замечаниями, которые оформляются на бланке федерального органа исполнительной власти, подписываются соответствующим руководителем (его заместителем) и прилагаются к указанному проекту (его копии) либо создаются в форме электронного документа и подписываются руководителем (его заместителем) с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи.

При наличии разногласий по проекту нормативного правового акта, в том числе выявленных по результатам проведения оценки регулирующего воздействия, предусмотренной пунктом 3(1) Правил, федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий разработку проекта нормативного правового акта, обеспечивает обсуждение указанного проекта и выявленных разногласий с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти с целью поиска взаимоприемлемого решения. В случае если в заключении Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации на проект нормативного правового акта или проект нормативного документа федерального органа исполнительной власти сделан вывод о нецелесообразности проведения мероприятий по информатизации и (или) их финансирования, федеральный орган исполнительной власти проводит с Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации согласительное совещание. При недостижении согласия федеральные органы исполнительной власти оформляют протоколы согласительных совещаний, которые подписываются соответствующими руководителями федеральных органов исполнительной власти или по указанию руководителей их заместителями, имеющими разногласия. Протоколы, созданные в форме электронных документов, указанные руководители (их заместители) подписывают с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи.

Проект нормативного правового акта, по которому имеются не урегулированные по результатам проведенных согласительных совещаний разногласия, может быть подписан (утвержден) руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти и направлен на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации[3].

Проекты нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, регулирующих отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), отношения по взиманию налогов и сборов в Российской Федерации, отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля, обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц и привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения, отношения в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, к выполнению работ и оказанию услуг, в области порядка и правил регулирования таможенного дела в Российской Федерации, в области оценки соответствия и в области безопасности процессов производства, подлежат оценке регулирующего воздействия в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Проект нормативного правового акта, оказывающего влияние на доходы или расходы соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, подлежит направлению с финансово-экономическим обоснованием решений, предлагаемых к принятию указанным проектом нормативного правового акта, в Министерство финансов Российской Федерации на заключение, в котором дается оценка финансовых последствий принятия соответствующих решений для соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

Подготовка проекта нормативного правового акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции. При этом определяются круг должностных лиц, ответственных за подготовку указанного проекта, срок его подготовки, а при необходимости - организации, привлекаемые к этой работе.

В подготовке проекта нормативного правового акта участвует юридическая служба федерального органа исполнительной власти.

Для подготовки проектов наиболее важных и сложных нормативных правовых актов, а также актов, издаваемых совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, могут создаваться рабочие группы.

Структура нормативного правового акта должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования[4].

Если требуется разъяснение целей и мотивов принятия нормативного правового акта, то в проекте дается вступительная часть - преамбула. Положения нормативного характера в преамбулу не включаются.

Нормативные предписания оформляются в виде пунктов, которые нумеруются арабскими цифрами с точкой и заголовков не имеют. Пункты могут подразделяться на подпункты, которые могут иметь буквенную или цифровую нумерацию.

Значительные по объему нормативные правовые акты могут делиться на главы, которые нумеруются римскими цифрами и имеют заголовки.

При необходимости для полноты изложения вопроса в нормативных правовых актах могут воспроизводиться отдельные положения законодательных актов Российской Федерации, которые должны иметь ссылки на эти акты и на официальный источник их опубликования.

Если в нормативном правовом акте приводятся таблицы, графики, карты, схемы, то они, как правило, должны оформляться в виде приложений, а соответствующие пункты акта должны иметь ссылки на эти приложения.

Подготовленный проект нормативного правового акта до его подписания (утверждения) должен быть проверен на соответствие законодательству Российской Федерации, а также правилам русского языка и завизирован руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти.

Нормативные правовые акты, созданные на бумажном носителе, подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности, собственноручно, а созданные в форме электронных документов, - с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи.

Подписанный (утвержденный) нормативный правовой акт должен иметь следующие реквизиты:

- наименование органа (органов), издавшего акт;

- наименование вида акта и его название;

- дата подписания (утверждения) акта и его номер;

- наименование должности и фамилия лица, подписавшего акт.

Нормативный правовой акт, изданный совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, должен иметь соответствующие номера и единую дату.

Третья стадия - государственная регистрация нормативно правового акта.

Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Государственная регистрация нормативного правового акта включает в себя:

- правовую экспертизу соответствия этого акта законодательству Российской Федерации;

- антикоррупционную экспертизу этого акта;

- принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта;

- присвоение регистрационного номера;

- занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Подлежащие государственной регистрации нормативные правовые акты не позднее 10 дней со дня их подписания (утверждения) представляются в Министерство юстиции Российской Федерации на бумажном носителе или в форме электронных документов. При этом нормативные правовые акты, созданные на бумажном носителе, представляются в 6 экземплярах (подлинник и 5 копий, одна из которых может быть представлена на электронном носителе). Нормативные правовые акты на бумажном носителе, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, представляются в двух экземплярах (подлинник и 1 копия)[5].

Представление на государственную регистрацию нормативного правового акта, изданного совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, возлагается на орган, который указан первым в числе подписавших (утвердивших) акт.

К нормативному правовому акту прилагается справка.

Прилагаемая к нормативному правовому акту справка, созданная на бумажном носителе, должна быть подписана собственноручно руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти, издающего этот акт, а созданная в форме электронного документа, - указанным должностным лицом с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи.

На обороте каждого листа подлинника нормативного правового акта, созданного на бумажном носителе, руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти проставляется собственноручная виза. Нормативный правовой акт, созданный в форме электронного документа, руководитель юридической службы федерального органа исполнительной власти визирует с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи.

Государственная регистрация нормативных правовых актов производится Министерством юстиции Российской Федерации в срок до 15 рабочих дней с даты получения акта.

В случае необходимости срок регистрации может быть продлен Министерством юстиции Российской Федерации, но не более чем на 10 рабочих дней, а в исключительных случаях - до 30 рабочих дней.

 В регистрации нормативного правового акта может быть отказано, если при проведении правовой экспертизы будет установлено несоответствие этого акта законодательству Российской Федерации и если при проведении антикоррупционной экспертизы в этом акте будут выявлены коррупциогенные факторы.

В случае возвращения нормативного правового акта без государственной регистрации при нарушении установленного порядка представления на государственную регистрацию или настоящих Правил нарушения должны быть устранены, а акт повторно представлен на государственную регистрацию в течение месяца либо в Министерство юстиции Российской Федерации должна быть направлена копия документа об отмене нормативного правового акта.

Четвертая стадия - официальное опубликование нормативно - правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

В течение суток после государственной регистрации подлинник нормативного правового акта с присвоенным ему регистрационным номером направляется Министерством юстиции Российской Федерации в федеральный орган исполнительной власти, представивший акт на государственную регистрацию.

Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат официальному опубликованию в установленном порядке, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Копии нормативных правовых актов, подлежащих официальному опубликованию, в течение дня после государственной регистрации направляются Министерством юстиции Российской Федерации в федеральное государственное бюджетное учреждение "Редакция "Российской газеты", в Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти государственного учреждения - издательства "Юридическая литература" Администрации Президента Российской Федерации, в федеральное государственное унитарное предприятие "Научно-технический центр правовой информации "Система" Федеральной службы охраны Российской Федерации и в федеральное государственное научно-исследовательское учреждение "Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации". При опубликовании и рассылке нормативного правового акта указание на номер и дату его государственной регистрации является обязательным.

Министерство юстиции Российской Федерации после государственной регистрации нормативных правовых актов направляет для размещения (опубликования) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) электронные копии (электронные образы) нормативных правовых актов с обязательным указанием сведений об их государственной регистрации[6].

Акт, признанный Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимся в государственной регистрации, подлежит опубликованию в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, утвердившим акт. При этом порядок вступления данного акта в силу также определяется федеральным органом исполнительной власти, издавшим акт.

 Изменения и дополнения, вносимые в нормативные правовые акты, прошедшие государственную регистрацию, подлежат регистрации в порядке, установленном настоящими Правилами.

Федеральные органы исполнительной власти направляют для исполнения нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации, только после их регистрации и официального опубликования.

Пятая стадия - оспаривание нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти осуществляется в судебном порядке по нормам ГПК РФ или АПК РФ, если это касается предпринимательской или иной экономической деятельности, однако это тема отдельной лекции и здесь подробно рассматриваться не будет.

 

 

§ 2. Производство по жалобам, предложениям и заявлениям
граждан и обращениям организаций в сфере
государственного управления.

 

 

2.1. Производство по административно правовым жалобами и спорам.

 

 

Производство по административно-правовым жалобам и спорам следует рассматривать как собирательное понятие, которым охватываются производства, в рамках которых происходит рассмотрение административно-правовых жалоб и споров. Отдельные из таких производств входят в структуру административного процесса, другие в структуру гражданского процесса в зависимости от вида жалобы, характера административно-правового спора и органа, рассматривающего такое обращение.

В рамках таких производств рассматриваются административно-правовые жалобы и споры. Именно характер данных обращений предопределяет тот юридический результат, который достигается в рамках данных производств.

Как справедливо утверждает А. Б. Зеленцов: «Административно-правовой спор представляет собой разногласия между субъектами административно-правовых отношений по поводу различно понимаемых взаимных прав и обязанностей и (или) законности административных актов, возникающие в связи с реализацией, применением, нарушением либо
установлением правовых норм в сфере публичного управления и разрешаемые в рамках определенной правовой процедуры»[7]. Аналогичной точки зрения придерживается и Ю. М. Козлов, который полагал, что административно-правовой спор как предмет юрисдикционного производства есть спор о праве административном, возникающий между участниками управленческих отношений в связи со сложившимся у одной стороны этих отношений представлением о том, что ее права и законные интересы
нарушаются либо ущемляются действиями другой стороны»[8].

Предметом спора могут быть как индивидуальные, так и нормативные акты государственного управления. Как правило, споры такого рода инициируются управляемой стороной подачей жалобы либо заявления об оспаривании нормативных или ненормативных правовых актов.

При этом административно-правовая жалоба может быть подана в порядке подчиненности в вышестоящий орган (должностному лицу) или в суд, а после этого Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации. А заявление об оспаривании нормативных правовых актов государственного управления может быть подано в суд общей юрисдикции (ст. 251 ГПК РФ), а если оспариваются нормативные правовые акты, затрагивающие права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в арбитражный суд (ст. 192 АПК).

Кроме того, оспорены могут быть ненормативные правовые акты, решения и действия (бездействия) государственных органов, органов
местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, в том числе
судебных приставов, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Заявления об оспаривании такого рода актов подаются в арбитражный суд (ст. 197 АПК РФ).

Исходя из сказанного, административно-правовые жалобы и споры рассматриваются в рамках следующих видов производств:

– производства по рассмотрению обращений (в том числе, жалоб) граждан, урегулированного Федеральным законом от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»;

– производства по рассмотрению жалоб граждан Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, урегулированного Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»;

– производства по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части, урегулированного разделом IV Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации РФ;

– производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов, урегулированного гл. 23 АПК РФ;

– производства по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, урегулированного гл. 24 АПК РФ.

Из перечисленных видов производств в структуру административного процесса могут быть включены только два вида производства: производство по рассмотрению жалоб граждан государственными органами,
органами местного самоуправления и должностными лицами, урегулированное Федеральным законом от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», и производство по рассмотрению жалоб граждан Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации.

Остальные виды производств, в рамках которых судом рассматриваются дела об обжаловании действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, и дела об оспаривании правовых актов государственного управления в настоящее время входят в структуру гражданского и арбитражного процесса.

Производство по жалобам, входящее в структуру административного процесса, опирается на конституционное право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции Российской Федерации).

Важно понять, что цели, преследуемые жалобой, существенно отличны от целей, достигаемых при рассмотрении иных видов обращений — предложений и заявлений граждан.

В ст. 4 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» четко установлено, что жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

Как справедливо отмечает В. Д. Сорокин: «Жалоба — это письменное обращение гражданина или группы граждан, адресованное соответствующему органу исполнительной власти, местного самоуправления и должностному лицу и т. д. в сфере государственного управления либо
соответствующему судебному органу, содержащее информацию о действительном или предполагаемом нарушении права гражданина (группы граждан), установленного действующим законодательством»[9].

Именно в самом определении жалобы раскрывается тот юридический результат, на достижение которого, в конечном счете, ориентировано производство по рассмотрению жалобы, — это восстановление или защита нарушенных прав гражданина.

Кроме того, важно отметить, что предложения и заявления граждан направляются в орган исполнительной власти, местного самоуправления, должностному лицу в пределах сферы государственного управления, т. е. непосредственно исполнителю, — жалобы граждан разрешаются как в
административном, так и судебном порядке. При этом имеются в виду
административно-правовые жалобы, они отличаются от жалоб на решения или приговоры судебных органов[10]. Административная жалоба может быть также подана в Администрацию Президента, Правительство Российской Федерации, Уполномоченному по правам человека, Общественную Палату, правозащитные или иные общественные организации.

С учетом сложившихся в научной и учебной литературе взглядов на классификацию жалоб выделяются две их разновидности:

а) административные, направленные субъектам публичной исполнительной власти и рассматриваемые во внесудебном — административном порядке;

б) судебные,которыенаправляются в суд и рассматриваются в порядке гражданского, арбитражного, административного или конституционного судопроизводства[11].

Административная и судебная жалобы различаются не только адресатом, но и порядком рассмотрения.

Судебная жалоба гражданина на действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих рассматривается судом по правилам гражданского судопроизводства с учетом особенностей, установленных законом.

Вместе с тем следует подчеркнуть, что административная жалоба подается субъекту административной власти и рассматривается в соответствии с нормами административного права, по результатам его рассмотрения принимается административный акт или дается ответ[12].

В случаях, установленных законом, например, Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (в ред. 31.12.2014г.) «О государственной гражданской службе», Налоговым кодексом и другими правовыми актами подача и рассмотрение специальных административных жалоб является обязательным условием для последующей подачи такой же жалобы в суд, если гражданин не согласен с решением по административной жалобе[13].

Административные жалобы можно условно, по порядку рассмотрения, поделить на общие и специальные.

Общий порядок рассмотрения административных жалоб регламентирован Федеральным законом от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». В ст. 1 данного закона четко закреплено, что право на обращение в органы государственной и муниципальной власти предоставлено не только гражданину России, но и иностранным гражданам и лицам без гражданства, за исключением случаев, установленных международным договором Российской Федерации или федеральным законом.

К правовой основе данного вида производства относятся также
ведомственные нормативные правовые акты, принятые в последние годы и регулирующие порядок рассмотрения всех трех форм обращений — предложений, заявлений и жалоб граждан. К ним, например, как и в случаях подачи предложений и заявлений, относятся: порядок обращения граждан в Администрацию Президента Российской Федерации[14], приказы от
21.05.2010 N 102 Судебного департамента при Верховном Суде РФ "Об утверждении Инструкции по работе с обращениями и запросами граждан и организаций в Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации"  и др.

В отдельных случаях предусмотрен специальный порядок рассмотрения административной жалобы. Так, ст. 1 упомянутого федерального закона определяет, что установленный порядок рассмотрения обращений граждан распространяется все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами, а также международным договором Российской Федерации. Так, жалобы на действия и бездействие таможенных и налоговых органов рассматриваются в соответствии с Таможенным (гл. 7) и Налоговым (Раздел VII) кодексами РФ. Право на обжалование постановления по делу об административном правонарушении регламентируется гл. 30 Кодекса РФ об
административных правонарушениях.

Законы субъектов Российской Федерации, подзаконные акты федеральных органов исполнительной власти, органов субъектов Российской Федерации могут устанавливать нормы, определяющие право на защиту интересов граждан.

Жалобы как письменные обращения с процессуальной точки зрения подразделяются на коллективные, анонимные, аналогичные, повторные, многократные, некорректные по содержанию или изложению.

Коллективная жалоба — это обращение, подписанное двумя и более авторами, а также бесфамильное обращение, поступившее от имени администрации предприятия или общественной организации конкретного предприятия, учреждения (заведения).

Анонимная жалоба — это письменное обращение, в котором не указаны фамилия автора и почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ.

Аналогичная жалоба — это второе (и последующее) обращение гражданина по одному и тому же вопросу, при условии, что срок рассмотрения первого обращения еще не истек.