Механизм осуществления государственных закупок СССР

МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

СЕВЕРО-КАВКАЗСКИЙ (г. Махачкала) ФИЛИАЛ

кафедра гражданского права и процесса

 

Выпускная квалификационная работа

Возникновение, функционирование и развитие
Контрактной системы в сфере закупок
товаров, работ и услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд

Выполнил студент

5 курса

очной формы обучения

Курбанов Муртуз Мурадович

« »______________________ 2015 г.

 

Научный руководитель

к.ю.н. Адигюзелов Киясудин Ахмедович

____________________________

« »____________________2015 г.

 

Заведующий кафедрой
гражданского права и процесса

к.ю.н. Рамазанов Саид Загидиевич

_____________________________

« » ____________________2015 г.

 

Махачкала 2015 г.

Введение

История развития контрактной системы в России

1.1. Начало развития контрактной системы России (17 век)

1.2. Реформы 18 века. Их влияние на развитие современной контрактной системы России

1.3. Механизм осуществления государственных закупок СССР

1.4. Система государственных закупок в период становления Российской Федерации

Основные способы осуществления государственных и муниципальных закупок по контрактной системе.

2.1. Характеристика ФЗ-44. Существенные отличия ФЗ-44 от ФЗ-94. Классификация способов осуществления закупок

2.2. Конкурентные и неконкурентные способы определения поставщика

2.3. Закрытые способы определения поставщика

3. Проблемы контрактной системы. Пути совершенствования. Практические проблемы и юридические коллизии.

Заключение

Введение

Бурное и стремительное развитие экономических отношений, еще с дореволюционных времен, вынуждало правотворцев решать проблемы наиболее уязвимой области государственного регулирования, такой как государственные закупки. Уязвимость системы обуславливалась рядом факторов. В данной работе происходит изучение и анализ процесса становления института контрактной системы, причины его зарождения, его последствия, а так же факторы, повлиявшие на его последующее совершенствование.
Апогеем всех трудов стал действующий на данный момент Федеральный закон №44-ФЗ «О контрактной системе закупок товаров, работ, услуг в сфере обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 г. (далее Федеральный закон №44-ФЗ). Становление в Российской Федерации контрактной системы государственных закупок, обуславливает начало нового этапа российского законодательства о государственных закупках. Предыдущие правовые акты ставили в первую очередь целью предотвращение хищения бюджетных средств из казны государства и снижение уровня коррупции. Введение контрактной системы довело до ума многие положения старого закона, был обозначен ряд новых задач, таких как: 1) рост уровня открытости и информационной свободы в области государственных закупок; 2) повышение производительности тендеров и сбережение финансовых ресурсов государственного бюджета; 3) повышение уровня прозрачности государственных закупок. Было введено множество новэлл, закон был существенно доработан. Фактически, стороны государственных закупок получили ясную и четкую инструкцию по работе. Однако стоит отметить, что она еще нуждается в доработке.
В этой связи следует отметить, что развитие имущественных отношений в рамках рыночной экономики требует надлежащего правового регулирования отношений по размещению и исполнению государственного заказа, выступающего одним из важнейших инструментов государственной политики Российской Федерации в сфере экономики.

Несмотря на проведенные изменения, обеспечить эффективное регулирование отношений в сфере государственного заказа в той мере, в которой задумывалось, российскому законодателю, на наш взгляд, не удалось.

1. История развития контрактной системы в России

1.1. Начало развития контрактной системы России (17 век)

В научной литературе не упоминается о периоде начала совершения сделок с непосредственным участием казны. Однако большинство авторов отмечают, что зачатки действующих в Российской Федерации положений о контрактной системе в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд были сформированы в 17 веке. В то же время, нельзя не согласиться с мнением Атамася А.В. и Кузнецова В.И., которые утверждали, что «потребности Российского государства появляются на более ранних этапах его развития».[1] Учитывая факт существования наказа 1595 года «О заготовлении материалов для строения Смоленской крепости» данный факт выглядит бесспорным. Тем не менее, наказ 1595 года не регулировал саму процедуру закупок, а был лишь своего рода основанием для выделения денежных средств из казны государства на его определенные потребности. Возникновение государственного механизма регулирования государственных закупок пришлось на 17 век. Причиной тому послужило «смутное время», ослабление власти, а так же «великое разорение Москвы» войском Тохтамыша. В последствие упадка в экономике, царский двор пришел к выводу о необходимости принятия мер по сохранению и разумному развитию государственной казны. В частности, ставились такие задачи как: 1) сокращение затрат государственных средств; 2) выявление и пресечение их нецелевого использования; 3) планомерное развитие экономики России. Одним из самых эффективных механизмов, которые способствовали решению имеющихся проблем, являлось введение в действие размещение госзаказа на конкурсной основе. Фактически, единственным заказчиком от имени государства на тот момент являлся царский двор и непосредственно сам царь.

Одним из первых на Руси законодательных актов, способных осуществить регулирование государственных закупок являлся Указ царя Алексея Михайловича от 7 июля 1654 г. «О подрядной цене на обеспечение доставки в город Смоленск сухарей и муки».[2]  Согласно этому указу фактически, условия договора устанавливалась не по соглашению заказчика и подрядчика, как это происходит в современное время, а исключительно заказчиком.  В то же время, стоит отметить и тот факт, что Указом, одновременно устанавливалась немаловажная для подрядчиков льгота – они могли свободно перемещаться по территории Руси до места доставки и обратно, не уплачивая при этом государственных пошлин за пересечение границ. Сложно согласиться с мнением О.А. Беляева, который в своих трудах утверждал, что «способ заключения торгов, описываемого в настоящем Указе можно отнести к аналогу современного конкурса».[3] На наш взгляд, в данном указе конкурса как такового нет, но можно предположить о возникновении ключевых признаков современной контрактной системы – заказ публичного характера, условия, поиск исполнителей, льготы.

 

 

1.2. Реформы Петра I и их влияние на контрактную систему России (18 век); «Регламент Адмиралтейства и Верфи» как основополагающий нормативно-правовой акт дореволюционной России

Структурный характер правового регулирования правоотношений, связанных с заключением публичных контрактов в России, приобрело в период Петра I. В первую очередь это ознаменовалось проведением реформ в экономической и общественно-политической сфере страны. В начале 18 века был создан аппарат общероссийского центрального управления государством, который подчинялся Сенату, кроме того вводились в действие различные канцелярии, конторы и приказы, в функции которых вошло управление общественными отношениями в различных сферах деятельности государства.[4] Одним из ведомств, закрепленных за Сенатом, была Канцелярия подрядных дел, созданная в 1715 г. для управления делами по казенным подрядам и сборам недоимок с губерний.

В это время, в целях информирования населения (в том числе приезжего), все объявления о предстоящих конкурсах вывешивались на всех воротах, стендах и столбах города. Также размещалась информация обо всех предоставляемых льготах государственным поставщикам и государственным подрядчикам, были перечислены лица, которые выполняли работу по государственным заказам. Непосредственным органом, курирующим вопросы продаж и поставок являлась Канцелярия подрядных дел.

В период Петра I принимается ряд правовых актов, регулирующих заключение государственных контрактов по ряду направлений, таких как: строительство казенных дорог, поставка фуража и провианта, строительство и реконструкция мостов, зданий и т.п. Начало июня 1721 года ознаменовалось принятием Сенатского Указа об осуществлении борьбы с ненастоящими ценами и коррупцией в деле подрядов и каких-либо поставок.[5] Теперь с лиц, получивших за государственные подряды, чрезмерно завышенные цены и тем самым причинившим ущерб казне государства (если их вина была доказана) требовали «передаточные деньги» (переплаченные), а так же штраф. Тем самым Петр I хотел установить государственную монополию на цены в целях сохранения и планомерного пополнения государственной казны. В данном случае, мы видим появление зачатков коммунистической модели регулирования ценообразования в России. 

Большой вклад в развитие современной контрактной системы был внесён в 1722 году, когда был издан «Регламент Адмиралтейства и Верфи». Так, пункт 15 Регламента именовался «Каким образом подрядчиков сыскивать и с ними договариваться»[6]. Механизм функционирования государственного заказа строился следующим образом: когда возникала необходимость подряда, в городе вывешивались объявления (билеты) с указанием предмета подряда, времени подачи и принятия заявок, а так же место приема заявок, в которое должны были придти соискатели данного подряда. Все заявки должны были быть направлены полицмейстеру, который с рядом своих подчиненных ходил по прилегающей территории по месту приема заявок и с барабанным боем встречал их прибытие. Одновременно рассылка казенных билетов осуществлялась в администрации других городов. Закрепление такого положения в Регламенте свидетельствовало о зарождении принципа открытости и прозрачности осуществления закупок. Положения Регламента, предусматривали меры направленные на снижение цены контракта и экономии государственных средств. Так подрядчики, подавшие свои предложения о цене вызывались три раза в течение недели в Контору подрядных дел, которая принимала попытки убедить их снизить цену. Если снижение цены не удовлетворяло заказчика, то торги с заказчиком продолжались до трёх недель, по истечении которых составлялся акт о признании победителя. После процедуры оглашения победителя, Регламент предписывал необходимость в присутствии подрядчиков зажечь свечу, которая свидетельствовала о периоде внесения последних изменений цены в поданных заявках. Несмотря на акт о признании победителя, подрядчик, который в течение времени пока горела свеча, предложил наиболее низкую цену в отличие от других участников – признается окончательным победителем и наделяется правом подписи государственного контракта. Стоит отметить и тот факт, что в нескольких пунктах Регламент трактовал порядок действий должностных лиц в целях противодействия коррупции. Одним из таких является нахождение двух офицеров у зажженной свечи «да бы не было какой фальши». Несмотря на все попытки Петра I искоренить коррупцию в системе государственных закупок, она всё же имело место быть в 18 веке. Так в архивах имеются документы о взыскании недоимок и казенных долгов с таких должностных лиц как: обер-комиссар Д.А. Соловьев (1719 г.), кабинет-секретарь А.В. Макарова (1721 г.), вице-губернатор Архангельской губернии А.А.Курбатов (1717 г.) и Светлейшего князя А.Д.Меньшикова (1723 г.).[7]

Наиболее важным событием 18 века, повлиявшим на развитие системы государственного заказа стало проведение в 1775-1776 годах радикальных реформ государственного управления. Был издан и принят акт, по которому осуществлялось данное реформирование, в дальнейшем получил название «Учреждение о губерниях». Статья 118 данного документа именовалась «О контрактах по подряду, поставках, и откупах». Весь свод правил, приведенный в данной статье, в конечном итоге послужил своего рода отправным пунктом для соответствующих документов в самых разных ведомственных структурных подразделениях. Этому способствовал тот факт, что в них в полном объеме учитывался весь имеющийся опыт проведения торговых мероприятий направленных на осуществление поставок и закупок товаров, работ или услуг определенными государственными органами. Данный акт весьма продолжительное время определял развитие России как некой общей государственной системы. Согласно ему, все функции проведения подобных мероприятий, в конце концов, делегировались во вновь созданную Казенную палату[8], в функции которой входило заключение контрактов на суммы свыше 10 000 рублей, срок которых превышает 4 года. Как правило, Казенная палата не могла осуществлять выдачу задатка или предоплаты, как это происходило ранее, и вся конечная ответственность за полным соблюдением всех условия возлагалась на самого подрядчика.[9] В 1802 году Александром  I был подписан «Устав о провианте для продовольствия войск», в котором особое внимание уделялось расчетам всех справочных цен для осуществления проведения закупок. Статья 1180 Устава гражданского судопроизводства устанавливала, что жалобы на неправильное производство торга должны были подаваться в 7-дненый срок (срок для укрепления имения за покупателем) и принесение жалобы приостанавливало до её разрешения исполнение определения об укреплении имения за покупателем.[10] Этот факт свидетельствует о появлении признаков ответственности заказчика и защиту законных имущественных интересов подрядчиков.

Дореволюционное отечественное право для ряда договоров, заключаемых государственными органами, в том числе казенных подрядов и поставок, устанавливало обязательное производство публичных торгов.[11] Немаловажную роль в развитии контрактной системы в дореволюционное время сыграло «Положение о казенных подрядах и поставках» (1900-1917 гг.). Положение регламентировало порядок заключения и исполнения договоров с участием государства, которое является основой Свода законов Российской империи. Так, например, в целях своевременного, надлежащего исполнения подрядчиком (поставщиком) возникших в результате заключения государственного контракта обязательств, «Положение о казенных подрядах» впервые закрепляет «выдачу из казны некоторой части договорной платы»[12], что в современном законодательстве именуется авансом. Кроме того, Положение дало толчок развитию института субподряда. Согласно Положению: «К обязательствам с казной по подрядам могут быть допускаемы и товарищества, из нескольких лиц состоящие». Изменился орган, курирующий проведение закупок. Теперь таковым является Казенная палата. В целях добросовестного исполнения поставщиками своих подрядов, Положение устанавливает перечень документов, которые должен предоставить государственный подрядчик для участия в торгах, это вид на жительство и документ, свидетельствующий о надежности залога или поручительства. Исходя этого, можно сделать вывод о регламентации в Положении первых способов обеспечения исполнения контракта. Теперь, подрядчик (поставщик) в случаях установленных Казенной палатой, при подаче заявки о подряде, должен взять на себя залоговое обязательство.

 

Механизм осуществления государственных закупок СССР

После государственного переворота 1917 года процесс формирования отечественного законодательства о государственных закупках был повернут вспять. Был отменена частная собственность. Большое внимание государством уделялось развитию сельскохозяйственной продукции. Декретом СНК от 21.01.1919 «О заготовке продовольственных продуктов»[13] устанавливался запрет на заготовку и провоз продуктов любым частным организациям. Запрет не касался лишь государственных органов продовольствия и их контрагентов. На основании разверстки, установленной Народным комиссариатом продовольствия СССР, до производителей доводились четкие задания по поставке продовольствия государству, вводились сроки поставок и твердые цены на поставляемое продовольствие. В 1920 г. были изданы декреты об обязательной поставке в порядке разверстки коровьего масла, яиц, убойного скота, меда, сена и соломы.[14] В этот период вводился продовольственный налог, когда с населения взималась определенная плата сельскохозяйственной продукцией. Система продовольственных налогов строилась на классовом принципе: с богатых взимали по многу; со среднего класса – умеренно; с бедных же не взимали ничего, либо совсем не значительную для них долю. Размер взыскиваемого продовольственного налога определялся по каждому случаю отдельно, в соответствии со стандартными правилами взыскания продналога, установленными Народным комиссариатом продовольствия СССР.

В начале нэпа существующие на тот момент декреты[15] устанавливали, что заготовку кожевенного сырья, пушнины, пеньки, льна были вправе осуществлять только специальные государственные органы. Однако, в феврале-апреле 1922 г. монополия на эти продукты была ликвидирована[16]. Возникают такие виды договоров как комиссии и поставки, которые использовались для заготовок сельскохозяйственной продукции и сырья для нужд государства. Удовлетворение потребностей государства в сельскохозяйственной продукции происходило не только с помощью продналога, но также с помощью неналоговых заготовок для государственных нужд.

Договор контрактации отдельных видов сельскохозяйственной продукции закрепленный в Постановлении СНК СССР от 08.03.1927 «О мерах по поддержанию льноводства»[17], как способ закупок применялся с 1925 г., но наибольшее развитие он получил с 1927 г. . Отличительной особенностью договора являлось применение мер стимулирования за повышение урожайности сельскохозяйственных культур; выдаваемыми авансами товаропроизводителям; снабжением их минеральными удобрениями и семенами. Помимо условий, присущих обычному гражданско-правовому договору, в нем предусматривалась возложение на хозяйство обязанности по выполнению планового государственного задания на засев определенной площади и сдачу соответствующего количества сельскохозяйственной продукции. Исходя из этого, можно сделать вывод, что в период с 1918 по 1930 годы (за исключением нэпа) закупки сельскохозяйственной продукции носили административно-принудительный характер, а не договорной.

 В последующий советский период государственный заказ имел место быть только с обеспечением наиболее важных государственных функций, в связи с чем, вместо института государственного заказа применялась система Госснаба, целью которой являлось распределение всех произведенных и ввозимых в страну товаров. На наш взгляд, именно этот период является расцветом развития системы государственных закупок в СССР, а в последующем и в Российской Федерации. Возникает новый уровень правового регулирования гражданско-правовых отношений, важную роль в которых занимают товары народного потребления и продукция производственно-технического предназначения. Наиболее четко выражалось три способа проведения публичных торгов:
1) торги при помощи напечатанных объявлений; 2) торги устные; 3)торги смешанного характера.

 Торги устного характера всегда производились в присутствии назначенных ведомств, определенных чиновников или каких-либо депутатов, а также всех желающих принять участие в подобных мероприятиях. Сами торги могли производиться путем записи цены, которая объявлялась каждым из торгующихся, а именно до тех пор, пока «никто ниже цены на поставки объявлять не будет». Спустя три дня могли быть произведены повторные торги, при которых могли быть определены иные участники, готовые сделать наиболее выгодные предложения казне. Победитель торгов понуждался дать подписку о личном исполнении подряда на условиях, оглашенных на торгах, при неизменной цене.

Торги при помощи печатных объявлений проводились в тех случаях, когда требовалась поставка необходимых предметов, которые закупались заграницей, а также поставки на некоторые довольно значительные суммы.

При проведении смешанных торгов, в первую очередь велся устный торг со всеми присутствующими, а после происходило рассмотрение всех поданных или присланных почтой объявления. В итоге, победителем объявлялось лицо, сделавшее наиболее выгодное для казны предложение, с которым заключался договор.

Окончание периода НЭП, ознаменовалось застоем в развитии государственной системы закупок. Государство ввело централизованную систему планирования экономики, которая предполагала издание государством плана по объемам производства, капиталовложений. План адресовался предприятиям, у которых в связи с его принятием возникала необходимость его обязательного выполнения. Выполняемые ими работы, служили общественным интересам, работники получали фиксированный доход. Стимул у предприятий отсутствовал, равно как и конкуренция на рынке. Введение системы централизованного планирования экономики, оставило механизм проведения государственных закупок не востребованным. Закупки осуществлялись через снабженческие организации, осуществлявших свою деятельность без элементов открытости и доступности закупок. Деньги выдавались предприятиям по плановой необходимости, в то время как товары и ресурсы необходимо было запрашивать у снабженческих организаций.