Нормативно-правовые основы управления заказом для государственных и муниципальных нужд

Система государственных и муниципальных закупок зарекомендовала себя как инструмент, позволяющий обеспечивать выполнение органами государственной власти и местного самоуправления своих функций во взаимодействии с предпринимательством. Рынок государственных и муниципальных закупок постоянно развивается, и, несмотря на кризисные явления в экономике, объем бюджетных ассигнований на закупку товаров (работ, услуг) для государственных нужд продолжает оставаться значительным. По данным Минэкономразвития, на долю этого вида ассигнований приходится 40% расходной части федерального бюджета.

В условиях финансовой нестабильности выиграть конкурс на заключение государственного контракта, гарантирующего объемы работ и оплату за их выполнение, представляется крайне выгодным для представителей бизнеса, в связи с чем, возникают соблазны любым путем, далеко не всегда законным, стать исполнителем контрактных обязательств.

В этой связи исполнению законодательства о закупках товаров, работ, услуг для государственных нужд уделяется особое внимание со стороны органов государственной власти и местного самоуправления, контролирующих органов.

Деятельность по осуществлению государственных и муниципальных закупок на федеральном уровне регламентируется Бюджетным и Гражданским кодексами, ФЗ от 21 июля 2005 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», ФЗ от 13 декабря 1994 г. «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» и некоторыми законами, опосредованно затрагивающими правоотношения по государственным закупкам.

На уровне субъектов Федерации органы власти в пределах предоставленных полномочий также формируют нормативные регуляторы закупочных отношений, носящих бюджетно-правовой характер.

При этом размещение государственного (муниципального) заказа регулируется исключительно ФЗ от 21 июля 2005 г. и иными федеральными законами, регулирующими отношения, связанные с размещением заказов (ст. 2 ФЗ от 21 июля 2005 г.).

Принятие Федерального закона N 94-ФЗ было направлено на систематизацию законодательства Российской Федерации о государственных и муниципальных заказах, обеспечение прозрачности механизма осуществления закупок товаров, выполнения работ и оказания услуг для государственных и муниципальных нужд, стимулирование добросовестной конкуренции и увеличение экономии бюджетных средств, а также устранение возможностей злоупотреблений и коррупции посредством четкой регламентации процедур осуществления закупок.

В период действия Федерального закона № 94-ФЗ в него вносились определенные изменения, обеспечивающие совершенствование процедур размещения государственных и муниципальных заказов, согласование положений данного Федерального закона с нормами других законодательных актов, а также устраняющие пробелы и противоречия, возникающие в сфере правового регулирования отношений в процессе размещения государственных и муниципальных заказов.

В то же время в процессе реализации Федерального закона № 94-ФЗ стало ясно, что проблему коррупции этот Федеральный закон в силу ряда заложенных в нем концептуальных недостатков полностью решить не может. Он создал значительное количество сложностей и проблем для государственных и муниципальных заказчиков, исполнителей (подрядчиков) заказа по применению процедур проведения торгов в процессе правоприменительной практики.

В настоящее время в законодательстве Российской Федерации различные стадии формирования, размещения и исполнения государственного (муниципального) заказа в разной мере нормативно регламентированы, методически обеспечены и организационно структурированы. Действующее законодательство не обеспечивает единства подходов к регулированию всего процесса формирования, размещения и исполнения государственного (муниципального) заказа. Наряду с этим были выявлены правовые пробелы в регулировании отдельных этапов размещения заказов.

Так, на стадии формирования (планирования) заказа действуют нормы бюджетного законодательства, которое ориентировано на обеспечение целевого и эффективного использования бюджетных средств. Вместе с тем в законодательстве не установлены критерии и порядок определения объемных и качественных показателей государственных (муниципальных) нужд. При этом взаимосвязь бюджетного процесса и планирования государственных и муниципальных закупок в целях обеспечения государственных и муниципальных нужд осуществлена не в полной мере. В результате указанной проблемы отсутствует необходимая связь между размерами бюджетных ассигнований, объемными и качественными показателями предоставляемых государственных и муниципальных услуг с одной стороны и параметрами государственных (муниципальных) контрактов, результатами их исполнения с другой стороны.

Кроме того, действующая система закупок товаров, выполнения работ и оказания услуг для государственных и муниципальных нужд не позволяет в полной мере задействовать инновационный потенциал государственного (муниципального) заказа в интересах модернизации отечественной экономики.

В сфере государственных и муниципальных закупок в 2011 г. произошел ряд значимых событий. Федеральным законом от 21 апреля 2011 г. № 79-ФЗ были приняты поправки в Закон № 94-ФЗ. Был принят Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». И третьей главной темой стала дискуссия между Федеральной антимонопольной службой и Министерством экономического развития РФ по вопросу дальнейшего развития системы государственных и муниципальных закупок.

Из наиболее значимых поправок, введенных Законом № 79-ФЗ, можно выделить следующие.

. При исполнении контракта по согласованию заказчика с поставщиком допускается поставка товара, качество, технические и функциональные характеристики (потребительские свойства) которого являются улучшенными по сравнению с качеством и характеристиками, указанными в контракте. Это изменение стало реакцией ФАС на критику по поводу того, что Закон № 94-ФЗ, устанавливая неизменность условий контракта, которые прописаны в документации при размещении государственного или муниципального заказа, не может реагировать на изменение внешних условий. Например, при работах по проектированию с высокой вероятностью могут меняться начальные условия с учетом результатов предпроектных стадий. Это особенно характерно для объектов, находящихся в исторической городской застройке. Аналогичные изменения могут возникнуть при поставке товаров, выполнении работ и оказании услуг в сфере высоких технологий, где происходят очень быстрые модернизационные изменения.

. Введена ст. 19.1 об установлении начальной цены контракта.

Для установления начальной (максимальной) цены контракта (цены лота) источниками информации о ценах товаров, работ, услуг, являющихся предметом заказа, могут быть данные государственной статистической отчетности, официальный сайт, реестр контрактов, информация о ценах производителей, общедоступные результаты изучения рынка, исследования рынка, проведенные по инициативе заказчика, уполномоченного органа, в том числе по контракту или гражданско-правовому договору, и иные источники информации.

Заказчик, уполномоченный орган вправе произвести свои расчеты начальной (максимальной) цены контракта (цены лота).

В конкурсной документации, документации об аукционе (в том числе в документации об открытом аукционе в электронной форме), извещении о проведении запроса котировок указывается обоснование начальной (максимальной) цены контракта (цены лота), содержащее полученные заказчиком, уполномоченным органом информацию или расчеты и использованные источники информации о ценах товаров, работ, услуг, в том числе путем указания соответствующих сайтов в Интернете или иного указания.

. Введено требование, что, если иное не предусмотрено конкурсной или аукционной документацией, поставляемый товар должен быть новым товаром (товаром, который не был в употреблении, не прошел ремонт, в том числе восстановление, замену составных частей, восстановление потребительских свойств).

. Заказчик или уполномоченный орган в случае поставок новых машин и оборудования, начальная (максимальная) цена контракта (цена лота) на поставки которых, составляет 50 млн. руб. и более, медицинского оборудования обязан определить обязательства по контракту, которые должны быть обеспечены (в том числе обязательства о предоставлении вместе с новыми машинами и оборудованием гарантий производителя и поставщика на товар), и обязательство о предоставлении вместе с товаром обеспечения гарантии поставщика на товар в размере от 2 до 10% начальной (максимальной) цены контракта (цены лота).

Необходимо отметить, что это первое нормативно утвержденное понятие гарантийного обязательства как обязательства финансового. До этого обычно под гарантийным обязательством подразумевалось письменное подтверждение поставщика о гарантировании качества поставляемых товаров, работ или услуг в процентах от общего объема поставок.

В тоже время данное положение закона было подвергнуто критике со стороны органов местного самоуправления. В настоящее время от органов местного самоуправления поступают предложения предоставить возможность муниципальным заказчикам устанавливать указанные требования независимо от размера начальной цены контракта на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов, капитальному строительству. И данное предложение имеет под собой реальную муниципальную практику.

Во-первых, это желание руководителей органов местного самоуправления обезопасить жителей от проходимцев, которые выигрывают аукционы и в разы сбивают цены. А потом оказывается, что «победитель» не представляет, как же он будет реализовывать поставленную задачу. Или, более того, заявленный участник является посредником, а затем привлекает субподрядчиков для реализации данного задания по строительству. Однако в итоге не несет ответственности за конечный результат.

Во-вторых, требуется учесть муниципальную практику в связи с постоянно поступающими предложениями об увеличении максимального размера цены контракта, при которой размещение заказа допускается путем запроса котировок или у единственного поставщика. Необходимость данных изменений обосновывается тем, что в настоящее время суммы, при которых размещение заказа допускается указанным способом, достаточно невелики для хозяйственного оборота. При этом проведение торгов сопряжено для заказчика со значительными материально-техническими и финансовыми затратами, иногда даже и превышающими объем заказа. Получается не экономия, а наоборот - перерасход финансовых ресурсов.

. Расширился перечень случаев, когда можно закупать товары, услуги или работы у единственного поставщика. В основном это касается творческих работ и услуг и НИОКР. Например, бюджетное учреждение, являющееся исполнителем по контракту на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских или технологических работ, может привлекать в ходе исполнения контракта иных лиц для выполнения данных работ без процедур размещения заказа. Также расширен перечень творческих специальностей, подпадающих под закупки у единственного поставщика.

Вторым значимым событием в сфере государственных и муниципальных закупок стало принятие Федерального закона № 223-ФЗ. Закон устанавливает общие принципы закупок юридическими лицами. В отличие от Закона № 94-ФЗ и принятых в его развитие нормативных правовых актов, подробно описывающих процедуры, данный Закон устанавливает общие принципы закупок, оставляя юридическим лицам значительную свободу действий.

Положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения. В положении о закупке могут быть предусмотрены иные (помимо конкурса или аукциона) способы закупки. При этом заказчик обязан установить в положении о закупке порядок закупки указанными способами.

Положение о закупке, изменения, вносимые в указанное положение, подлежат обязательному размещению на официальном сайте (www.zakupki.gov.ru) не позднее чем в течение 15 дней со дня утверждения. Заказчик размещает на официальном сайте план закупки товаров, работ, услуг на срок не менее чем один год. Порядок формирования плана закупки товаров, работ, услуг, порядок и сроки размещения на официальном сайте такого плана, требования к форме плана устанавливаются Правительством РФ.

Закон вступил в силу с 1 января 2012 г. До 1 июля 2012 г. положение о закупке, изменения, вносимые в такое положение, планы закупки, иная информация о закупке, подлежащая в соответствии с настоящим Законом и положением о закупке размещению на официальном сайте, размещаются на сайте заказчика. После 1 июля 2012 г., если иной срок не предусмотрен решением Правительства РФ, такая информация размещается на официальном сайте. В случае если в течение трех месяцев со дня вступления в силу настоящего Федерального закона (до 1 апреля 2012 г.) заказчик не разместил в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, утвержденное положение о закупке, заказчик при закупке руководствуется положениями Закона № 94-ФЗ до дня размещения утвержденного положения о закупке.

Муниципальные унитарные предприятия, автономные учреждения, созданные муниципальными образованиями, хозяйственные общества, в уставном капитале которых доля участия муниципального образования в совокупности превышает 50%, дочерние хозяйственные общества, более 50% уставного капитала которых в совокупности принадлежит муниципальным унитарным предприятиям, хозяйственным обществам, в уставном капитале которых доля участия муниципального образования в совокупности превышает 50%, дочерние хозяйственные общества указанных дочерних хозяйственных обществ, в уставном капитале которых доля участия указанных дочерних хозяйственных обществ в совокупности превышает 50%, применяют положения настоящего Федерального закона с 1 января 2014 г., если более ранний срок не предусмотрен представительным органом муниципального образования.

Закон содержит в ст. 55 (гл. 6) 36 случаев, когда продукция может закупаться у единственного поставщика. Такое значительное число исключений подтверждает его ограниченную функциональность. Пользуясь исключениями, в 2010 г. заказчики осуществили более 80% всего количества закупок. Правда, в финансовом объеме пропорция обратная: на закупки у единственного поставщика потрачено менее 20% средств.

Таким образом, нормативно-правовое регулирование характеризуется двумя нововведениями: новым законом о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, а также законом, регулирующим закупки отдельных юридических лиц. Ряд новведений в настоящее время подвергаются критики. В первую очередь со стороны органов местного самоуправления, так как измененный закон № 94-ФЗ не учитывает местных особенностей.