Правовая природа правоотношений с государственными гражданскими служащими

С конца 40-х годов XX века институт государственной службы начинает интенсивно исследоваться, и уже в 50-х годах XX века учеными формулируются определения государственного служащего. Так, В.А. Власов и С.С. Студеникин при определении понятия государственного служащего в качестве главного критерия рассматривали исполнение работником служебных обязанностей. Государственным служащим, по их мнению, является лицо, выполняющее непосредственно или в качестве вспомогательного работника, постоянно или временно, за вознаграждение служебные обязанности (государственные функции) в аппарате государственной администрации (государственном аппарате).

Н.И. Фаянс при характеристике понятия «государственный служащий» подробно рассматривает отдельные признаки понятия «состоять на государственной службе» и в числе таковых называет следующие:

) состоять на государственной службе - это значит работать в государственном учреждении или предприятии;

) состоять на государственной службе - это значит занимать определенную должность в государственном учреждении или предприятии;

) состоять на государственной службе - это значит получать определенное вознаграждение (заработную плату) за выполняемую работу.

Обобщив вышеназванные признаки, Н.И. Фаянс дает следующее определение государственного служащего: «советскими государственными служащими являются лица, занимающие по выбору или по назначению, постоянно или временно должности в государственных учреждениях или предприятиях и получающие вознаграждение (заработную плату) за свой труд, состоящий в организации и непосредственном осуществлении функций социалистического государства».

К 60-м годам XX в. был проведен ряд исследований, посвященных институту государственной службы, что позволило ученым (В.М. Манохин, И.Н. Пахомов) выйти на новый уровень обобщения и тем самым продвинуть исследования о государственной службе вперед. Так, И.Н. Пахомов, уделив значительное внимание критическому обзору имеющейся литературы по данному вопросу, приходит к выводу, что «советским государственным служащим называется лицо, которое работает в государственном аппарате, подконтрольном Советам депутатов трудящихся, и осуществляет в пределах своей компетенции деятельность, направленную на организацию и выполнение государственного руководства соответствующими сферами общественной жизни».

Следует отметить, что нормативно определение государственного служащего в советском законодательстве так и не было закреплено.

Понятие же государственного гражданско служащего впервые дается в Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Данный закон основан на положениях Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», в соответствии с которым система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы: государственная гражданская служба; <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=108752;fld=134> военная служба <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=108744;fld=134>; правоохранительная служба <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=108681;fld=134;dst=100049>, а другие виды федеральной государственной службы устанавливаются путем внесения изменений и дополнений в данный закон. Кроме того, государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.

Указанный Закон <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=83052;fld=134> не содержит указаний на природу общественных отношений, которые он призван регулировать. В нем отсутствует определение служебных отношений, а термин «служебный» используется как более соответствующий труду гражданских служащих. В ст. 1 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=83052;fld=134;dst=100010> Закона указывается лишь на предмет регулирования - отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения федеральных гражданских служащих и гражданских служащих субъектов Федерации. Тем не менее, представителями науки административного права принятие Закона <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=83052;fld=134> в данной редакции было воспринято как сигнал для вытеснения трудового права из области регулирования отношений на государственной службе.

В результате проблема правового регулирования служебных отношений гражданских служащих приобрела еще большую остроту.

Учитывая изложенное, в первую очередь необходимо рассмотреть некоторые спорные проблемы правовой природы служебных отношений на государственной гражданской службе.

Мнения ученых-правоведов, как это зачастую бывает, разделились на 3 группы: это трудовые отношения, это служебные отношения и это некий комплекс трудовых и служебных отношений.

Так, по мнению Е.А Ершовой анализ фактических правоотношений между государственными органами и государственными гражданскими служащими, а также Конституции <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134> РФ, ТК <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=71920;fld=134> РФ и ГК <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=69407;fld=134> РФ позволяет сделать вывод, по меньшей мере, о дискуссионности идеи об исключительно публично-правовом характере служебных отношений.

По мнению же Ю.И. Мигачева, Л.Л. Попова, С.В. Тихомирова и А.А. Гришковца правовое регулирование труда гражданских служащих отнесено к специально конструируемой для этой надобности отрасли права - служебному праву.

В свою очередь, по мнению Л.А. Чикановой служебные отношения на государственной гражданской службе есть некий конгломерат служебно-трудовых и государственно-служебных отношений, где первые входят в содержание последних.

Следует отметить, что Конституционный Суд РФ в своих определениях неоднократно подчеркивал, что «специфика государственной службы Российской Федерации как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов предопределяет особый правовой статус государственных служащих в трудовых отношениях. Регламентируя правовое положение государственных служащих, порядок поступления на государственную службу и ее прохождения, государство может устанавливать в этой сфере и особые правила».

Обсуждаемые спорные вопросы имеют не только существенное теоретическое, но и важнейшее практическое значение. С одной стороны, отнесение служебных отношений к сложным правоотношениям, имеющим как публично-правовой, так и частноправовой характер, на практике привело к принятию достаточно спорного в целом ряде правовых положений Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и неурегулированности многих дискуссионных вопросов.

Л.А. Чиканова справедливо отмечает: «Идея наиболее полно урегулировать служебные отношения на гражданской службе в специальном законе на деле обернулась наличием в нем значительно большего, чем ранее, числа пробелов... В нем не получила должного отражения та специфика, которая характерна именно для государственной службы».

По мнению же Е.А Ершовой, отнесение служебных отношений на гражданской службе к специфическим трудовым отношениям позволяет снять не только многочисленные современные теоретические, но и практические проблемы. В частности, применять общие положения более разработанного трудового права в случае мнимого пробела в специальном законе. При наличии мнимого пробела в специальном законе судья не может отказывать гражданскому служащему в приеме заявления, должен вынести решение на основании общих положений ТК <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=71920;fld=134> РФ, иных нормативных правовых актов, регулирующих трудовые отношения.

По нашему мнению, в первую очередь необходимо обратиться к самим нормам Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в статье 73 которого четко закреплено, что федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной данным Федеральным законом.

Таким образом, указанный закон, с одной стороны закрепил приоритет своих специальных норм над всеми иными нормами, регулирующими трудовыми отношения, что позволяет сделать вывод, что эти отношения отграничиваются от отношений, связанных с гражданской службой.