Правовая природа правоотношений с муниципальными служащими

В Российской империи статус муниципальных служащих отличался от статуса государственных служащих, которые имели свое правовое содержание и формы обеспечения. В СССР в связи с отсутствием муниципальной службы никакого правового регулирования этих отношений не существовало. На местном уровне функции государственного управления в то время выполняли работники органов советской власти, деятельность которых регулировалась нормами трудового законодательства.

Организация местного самоуправления в период 1990-х гг., и особенно после вступления в силу Конституции <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134> РФ 1993 года, актуализировала необходимость правового регулирования наряду с государственной гражданской службой и муниципальной службы, установления статуса как государственных гражданских, так и муниципальных служащих. В настоящее время муниципальная служба, как и государственная гражданская служба, получает собственное правовое регулирование на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации, включая Краснодарский край.

В соответствие с главой 8 Конституции <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100056> РФ органы местного самоуправления отделены от органов государственной власти, а значит, и муниципальная служба не входит в единую систему государственной службы Российской Федерации.

Именно из-за этой причины законодательство о государственной и муниципальной службах становится раздельным. Вместе с тем государственная и муниципальная службы базируются в части правового регулирования на общих принципах и основаниях, исходя из которых они получают нормативное закрепление. Главным образом это связано с тем, что предмет и характер труда служащих обоих видов - и государственных, и муниципальных - объект и методы воздействия в процессе служебной деятельности, основы прав и обязанностей, необходимость регламентации процедур прохождения службы, важность соблюдения правоограничений и компенсирующих социально-правовых гарантий и льгот во многом совпадают.

Изложенную связь, возможно, в настоящее время проследить обратившись к статье 7 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и статье 5 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», согласно которым взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы обеспечивается посредством:

) единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;

) единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы;

) единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих;

) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;

) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих;

) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.

Как правильно отмечает Е.А.Ершова, в определенной степени правовая природа правоотношений с муниципальными служащими, в частности, была установлена Федеральным законом <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=54553;fld=134> от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а Федеральным законом <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=38027;fld=134> от 08.01.1998 № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» законодатель конкретизировал свою правовую позицию.

Правовая позиция Конституционного Суда РФ по данному вопросу была воспринята законодателем в Федеральном законе <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=67804;fld=134;dst=100064> от 30.06.2006 № 90-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании не действующими на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации".

Так, данным законом статья 11 ТК РФ была дополнена частью седьмой <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=71920;fld=134;dst=144> в следующей редакции: «На государственных гражданских служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=67614;fld=134;dst=100804> и муниципальной службе <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=66530;fld=134;dst=100018>».

В настоящее время правовое регулирование вопросов муниципальной службы определено в специальном ранее упоминавшийся Федеральном законе <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=66530;fld=134> от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации"^.

Следует отметить, что в соответствие со статьями 2-3 данного закона муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта), и на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=108403;fld=134> с особенностями, предусмотренными данным законом.

По мнению С.Е. Чанова, специфика нанимателя в служебных отношениях на муниципальной службе проявляется в том, что муниципальные образования неравны по своему социальному, экономическому, демографическому и иным потенциалам. Очевидно, что муниципальная служба в городе с миллионным населением и в селе с населением в сто человек не может быть совершенно идентичной, хотя бы потому, что невозможно предъявлять в этих случаях одинаковые требования к лицам, претендующим на замещение должностей муниципальной службы. Это предопределяет необходимость большей дифференциации муниципально-служебного законодательства по сравнению с законодательством государственно-служебным, которая, к сожалению, отсутствует в настоящее время.

Вместе с тем, по нашему мнению, такое высказывание научного работника в некоторой степени противоречит принципу законности, который предполагает строгое соблюдение и выполнение закона на всей территории РФ всеми гражданами, должностными лицами - государственными служащими и муниципальными служащими и т.д.

В целом рассмотренные в настоящем параграфе вопросы позволяют нам согласиться с мнением Е.А.Ершовой, что между муниципальными служащими и муниципальным образованием образовываются по своему правовому характеру трудовые правоотношения (конечно, с определенной спецификой).