Законодательные основы деятельности органов охраны общественного порядка

В настоящее время актуальным является вопрос о содержании деятельности и развитии законодательства, регулирующего особенности функционирования органов охраны общественного порядка.

Характеризуя правоохранительную сферу, Ю.Е. Аврутин указывает, что это одна из важнейших подсистем охранительной сферы жизнедеятельности общества, где посредством специфических правовых институтов, форм и методов обеспечивается функционирование государства и его институтов, регулирование и защита общественных отношений и социального качества - физического и духовного - личности, социальных групп и общества в целом от воздействия на них нежелательных с точки зрения общества явлений и процессов.

Основным субъектом правоохранительной системы и реализации правоохранительной деятельности является государство, в распоряжении которого находится большой арсенал юридических и организационных средств обеспечения правопорядка. Вместе с тем наряду с государством субъектом правоохранительной деятельности может выступать и отдельный член общества, либо социальный коллектив, и тогда эта деятельность приобретает характер деятельности общественной, выступая как самоуправление или саморегуляция.

Общественный порядок и общественная безопасность являются важнейшими правовыми категориями, которым в юридической литературе посвящены многочисленные исследования ученых в области права разного времени

Разработка теоретических основ общественного порядка и общественной безопасности вызывает научный интерес и в современной юридической науке, особенно административно-правовой, что связано с отсутствием единого подхода к определению данных понятий.

Необходимость выработки определений понятий общественного порядка и общественной безопасности вызывается прежде всего широким употреблением данных терминов в законодательстве и юридической литературе.

В социологической литературе под общественным порядком понимается система экономических и идеологических отношений и связей определенной эпохи или страны. В таком значении общественный порядок является объектом управления для всей политической системы, и в частности для всех отраслей государственного управления.

По замечанию А.В.Сумина уже в период развития римской государственности стали говорить о социально-политическом сообществе, представляющем некий социум (сообщество) в условиях его политической (государственной) формы организации. Общее благо членов данного социального сообщества - это благо всех его членов как субъектов общего правопорядка.

Следовательно, понятие «общественный порядок» имеет свою историю. Рассмотрим различные мнения по поводу содержания данного понятия. Так, А.В. Серегин определял общественный порядок как "урегулированную нормами права и иными социальными нормами систему общественных отношений, установление, развитие и охрана которых обеспечивают поддержание состояния общественного и личного спокойствия граждан, уважение их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности". При этом он выделяет три группы отношений, составляющих сферу общественного порядка: а) отношения, складывающиеся в процессе обеспечения обстановки общественного спокойствия и предотвращения действий, могущих вызвать нарушение нормального ритма жизни населения; б) отношения, обеспечивающие условия для покоя и отдыха граждан, предотвращение озорства и недисциплинированного поведения в быту; в) отношения, обеспечивающие честь и достоинство граждан и предотвращение антиобщественных действий, в которых выражается пренебрежение к обществу.

И.Н. Даньшиным было предложено следующее понятие общественного порядка: "Общественный порядок - это порядок волевых общественных отношений, складывающихся в процессе сознательного и добровольного соблюдения гражданами установленных в нормах права и иных нормах неюридического характера правил поведения в области общения и тем самым обеспечивающих слаженную и устойчивую совместную жизнь людей в условиях развитого общества".

В литературе по вопросам государства и права понятие "общественный порядок" принято рассматривать в двух значениях, имеющих широкое и узкое толкования этого понятия.

Исходя из положений общей теории права, под общественным порядком в широком смысле понимается весь строй, вся система общественных отношений, существующих в данном обществе. По мнению А.В.Петрова и В.Ю. Девятова общественный порядок коренится в самом характере производства, обусловливается в конечном счете системой производственных отношений, являясь в то же время формой упрочения и охраны способа производства, необходимым условием его поступательного развития.

С.А. Комаров указывает, что общественный порядок является сложившейся системой стабильных отношений между членами общества, утвердившейся как образ жизни в результате воздействия всей системы нормативного регулирования, отражающей идеи социальной справедливости. Не следует сужать объем общественного порядка, понимая под ним лишь систему отношений, складывающихся главным образом в общественных местах, обеспечивающих охрану жизни, здоровья, чести, достоинства и других прав граждан. А.П. Коренев дает следующую формулировку: "...под общественным порядком как социально-правовой категорией понимается обусловленная потребностями общества система урегулированных социальными нормами отношений, складывающихся в общественных местах в процессе общения людей, имеющая целью обеспечение обстановки, спокойствия общественной жизни, нормальных условий для труда и отдыха людей, для деятельности государственных органов, предприятий, учреждений и организаций". А.В. Мингес под общественным порядком понимает "обусловленную потребностями общества систему урегулированных социальными нормами отношений, складывающихся в общественных местах в процессе общения людей, имеющую целью обеспечение обстановки спокойствия общественной жизни". Фактически данная формулировка идентична формулировке А.П. Коренева, но лишь в укороченном варианте.

В.В. Пылин под общественным порядком понимает обеспечение и охрану государством и органами местного самоуправления нормальных условий жизни и деятельности граждан и общества. Правила общественного порядка с точки зрения пространства их деятельности охватывают три жизненные сферы человека: труд (предприятия, учреждения и организации производственного и социального назначения), отдых (общественные места нахождения и отдыха людей: улицы, торговые предприятия, транспорт, зрелищные учреждения и т.д.) и дом (семья, квартира, дом и т.д.).

Содержание общественного порядка в широком смысле включает в себя всю систему общественных отношений, складывающихся вследствие соблюдения и реализации действующих в обществе во всех сферах жизни социальных норм (норм права, иных социальных норм неюридического характера), принципов, идей, заключающих общественно необходимое и наиболее важное для данного экономического и политического строя поведение людей, государственных организаций и общественных объединений. В таком значении общественный порядок является объектом охранительного воздействия всех социальных институтов государства.

Функция обеспечения порядка, как отмечает А.Я. Малыгин, всегда выступала в качестве важнейшего средства обеспечения стабильности общества. Таким образом, обоснование появления государственной функции обеспечения порядка необходимо считать еще одним признаком, подтверждающим естественную природу понятия "общественный порядок".

На основе широкого и узкого понятия общественного порядка сформулирован предмет общественного порядка - система общественных отношений, складывающихся и развивающихся в общественных местах на основе соблюдения норм права и иных социальных норм, направленных на обеспечение личной безопасности гражданина и человека, общественной безопасности, на создание благоприятных условий для нормального функционирования государственных, муниципальных органов, общественных объединений и международных организаций.

Поэтому, А.Н.Адилов пришел к выводу о том, что по своему содержанию охрана общественного порядка, обеспечение личной безопасности гражданина и человека, общественной безопасности представляет собой, с одной стороны, выполнение комплекса управленческих функций - организацию охраны общественного порядка и безопасности, с другой - осуществление непосредственной охраны порядка и безопасности от преступных и иных противоправных посягательств.

Охрану общественного порядка призваны обеспечивать органы государства. Становление таких органов прошло длительный этап своего развития. На первоначальном этапе развития государственности не было органов, специально осуществлявших функции защиты безопасности граждан и охраны установленного общественного порядка, ставших необходимыми обществу. Характерным для периода возникновения таких органов является то, что они продолжительное время объединяли в своем ведении как собственно полицейские, так и судебные, а равно и карательные (исполнение собственных судебных решений) функции. Однако постепенно цели общего правопорядка не только обусловили необходимость выделения соответствующих государственных полицейских функций, но и отразили объективное содержание возникающих новых правоотношений, именуемых вначале как благоустройство и благочиние, затем как благосостояние и безопасность, а впоследствии - общественный порядок и общественная безопасность. Фактическим отражением целей формируемого понятия "общественный порядок" является создание в различные времена специальных органов в государстве, осуществляющих функции защиты общественных ценностей и охраны общего благосостояния.

В настоящее время по поводу видов органов охраны общественного порядка нет единого мнения. Традиционно к таким органам относят органы местного самоуправления и органы полиции. Придание статуса органа охраны общественного порядка органам местного самоуправления происходило постепенно.

Существует множество исторических документов, которые дают основания утверждать, что органы местной власти России с давних пор реализовывали свои полномочия по охране общественного порядка совместно с органами внутренних дел на территории муниципальных образований. Изучение историко-правового опыта данного взаимодействия необходимо для понимания сущности деятельности по охране общественного порядка.

Нельзя согласиться с И.Ф. Саначевым, который считал, что в России "местная власть в форме местного самоуправления никогда не имела функций, связанных с поддержанием общественного порядка".

Василий Александрович Попов предлагает выделить пять основных этапов развития взаимоотношений органов местной власти и органов внутренних дел. Первый - до начала XVIII века - характеризуется отсутствием регулярных полицейских органов: их функции исполняются органами управления общей компетенции. В этот период соответствующая деятельность по охране общественного порядка именовалась благочинием. Второй этап - с первой четверти XVIII в. до февраля 1917 г. - связан с формированием и развитием регулярной полиции, специализированного органа, одной из основных задач которого является охрана общественного порядка. Третий этап - февраль - октябрь 1917 г. - период деятельности Временного правительства. Четвертый период - октябрь 1917 г. - 1991 г. - период создания и деятельности советской милиции. Пятый период - с 1991 г. и до наших дней.

В конце 1990-х гг. в связи с формированием отрасли муниципального права проблемы полномочий органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка стали все чаще выступать в качестве объекта научных исследований. Постепенно "общественный порядок" как социальное явление перемещается из сферы предмета и интересов административного права в муниципально-правовые отношения. Исходя из чего, органы местного самоуправления стали рассматриваться как органы охраны общественного порядка.

Законодательной основой деятельности органов местного самоуправления, как органов охраны общественного порядка в настоящее время является Конституция РФ. В частности в ч. 1 ст. 132 Конституции РФ закреплены нормы о том, что органы местного самоуправления вправе самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка. Данное положение было развито в п. 8 ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В нем законодатель к ведению муниципальных образований отнес организацию и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. ст. 15 и 16) поставлена задача уже не формирования муниципальных органов охраны общественного порядка, а создания подразделений муниципальной милиции.

В частности следует обратить внимание, что в соответствии с. п. 8 ч. 1 ст. 15 Закона № 131 к вопросам местного значения по мимо, прочих относятся организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией. Аналогичное право закреплено и в. п. 8 ч. 1 ст. 16 указанного закона за городским округом.

Указанные нормы закона как видно предусматривают необходимость создания муниципальной милиции, не входящих в систему МВД России. Возможность создания таких органов предусматривалась и Законом 1995 года. В развитие его положений был издан Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. N 802 "О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка". В соответствии с этим Указом Правительству Российской Федерации поручалось в 3-месячный срок разработать и внести в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законопроекты, предусматривающие комплексный подход к решению задач, связанных с формированием муниципальных органов охраны общественного порядка вне системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, имея в виду:

- определение состава муниципальных органов охраны общественного порядка, форм и методов их взаимодействия с органами внутренних дел Российской Федерации;

установление прав и обязанностей служащих муниципальных органов охраны общественного порядка;

определение условий и порядка контроля со стороны государства за реализацией муниципальными органами охраны общественного порядка своих полномочий;

учет организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления в городах Москве и Санкт-Петербурге.

Органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления было рекомендовано:

- учитывать положения настоящего Указа в своих законодательных и иных нормативных актах, а также уставах муниципальных образований;

создавать организационные, правовые и материальные условия для поэтапного формирования муниципальных органов охраны общественного порядка в соответствии с законодательством Российской Федерации и соответствующего субъекта Российской Федерации;

предусматривать в уставах муниципальных образований выборность населением руководителей муниципальных органов охраны общественного порядка.

Тем не менее, по замечанию А.А.Подсумковой формирование муниципальных органов охраны общественного порядка не было доведено до конца из-за отсутствия у муниципальных образований финансовых и материальных ресурсов, а также из-за отсутствия законодательной базы деятельности муниципальной милиции.

В силу этого указанные положения закона должны быть реализованы в сроки, установленные федеральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции.

Особое внимание хотелось бы уделить функционирующим в настоящее время органам полиции, как органам призванным осуществлять охрану общественного порядка и общественной безопасности.

Органы полиции являются составной частью аппарата управления в сфере охраны правопорядка, на них полностью распространяются закрепленные Конституцией России, законодательными актами, регулирующими общественные отношения в сфере охраны правопорядка, социально-правовые принципы государственного управления: законность, равноправие граждан и их участие в управлении делами общества, демократизм, уважение личности, социальная справедливость, гласность, постоянный учет общественного мнения.

Сложность и в то же время значимость положения полиции, по утверждению С.И. Игонькиной состоит в том, что, с одной стороны, являясь государственным исполнительным органом власти, она должна быть инструментом реализации политики государства в вопросах охраны общественного порядка и борьбы с преступностью и правонарушениями. С другой стороны, являясь органом государства, призванным защищать безопасность благосостояния граждан, она должна противостоять негативным явлениям в обществе, вызванным издержками реализации этой политики, часто неприемлемыми для определенной части общества.

Основополагающие принципы деятельности полиции закреплены в Конституции РФ. Среди основных принципов следует оговорить принцип законности, имеющий основополагающее значение в деятельности всех подразделений органов внутренних дел, что объясняется назначением и особенностями их деятельности по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности.

В.И. Олейник, анализируя значимость правовых принципов в деятельности органов полиции указывает на следующие особенности:

Во-первых, в процессе обеспечения общественного порядка и общественной безопасности сотрудники полиции соприкасаются с широкими слоями населения, причем чаще всего с людьми, не нарушающими общественный порядок, правила дорожного движения и обращающимися к ним за разъяснениями, помощью, содействием. Их деятельность осуществляется открыто, гласно, на виду у населения.

Во-вторых, охрану общественного порядка и общественной безопасности осуществляет ряд отраслевых подразделений, выполняющих специфические задачи. У каждого из них своя административно-юрисдикционная деятельность, что требует применения различных способов обеспечения законности.

В-третьих, большинство сотрудников органов внутренних дел, непосредственно осуществляющих охрану общественного порядка, составляют лица рядового и младшего начальствующего состава, не имеющие специального юридического образования, что требует проведения с ними регулярной служебной подготовки по изучению действующего законодательства, служебных уставов и инструкций, регламентирующих в соответствии с законом их функциональные обязанности.

Законность в деятельности подразделений ОВД обеспечивает правовую и социальную защиту граждан, создает уверенность в том, что их права и свободы, имущество надежно охраняются государством.

Конституцией РФ по мимо, прочего закреплены права и обязанности граждан РФ в сфере охраны общественного порядка. Как определено п. 2 ст. 45 Конституции РФ, "каждый в праве защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом", что является правовым (конституционным) основанием участия граждан в обеспечении охраны общественного порядка в Российской Федерации. Также в п. 1 ст. 30 определено, что "каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов". Участие граждан в обеспечении охраны общественного порядка является их важнейшим правом, которое закреплено в ст. 32 Конституции РФ: "Граждане РФ имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей". Данное право распространяется на участие граждан в управлении делами государства в области охраны общественного порядка.

Конституция РФ является также основанием для дальнейшего законодательного закрепления права граждан РФ на участие в обеспечении правопорядка. Например, в ч. 4 ст. 4 Закона РФ от 28.12.2010 № 390-ФЗ г. "О безопасности" говорится: "Граждане и общественные объединения участвуют в реализации государственной политики в области обеспечения безопасности".

В 2007 г. на парламентских слушаниях депутатом Государственной Думы РФ Г.В. Гудковым был внесен проект Федерального закона "Об участии граждан РФ в обеспечении правопорядка". Однако, к сожалению, вплоть до настоящего времени данный закон так и не был принят на федеральном уровне.

Существенную роль в становлении законодательной базы, регулирующей деятельность органов охраны общественного порядка сыграл закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. "О милиции" (далее - Закон о милиции), который являлся одним из немногих российских законодательных актов, принятых до распада СССР, которые последующем действовал с учетом внесенных в последующие годы изменений и дополнений, и в итоге привел к принятию нового закона «О полиции».

В данном законе можно было проследить в работе полиции наличие принципа двойного подчинения полиции. Он проявлялся в деятельности милиции общественной безопасности, которая наряду с криминальной милицией являлась составной частью федеральной милиции и входила согласно закона в систему органов внутренних дел Российской Федерации. Использование двойного названия - милиция общественной безопасности и местная милиция, по мнению Ю.П. Соловья, неверно по существу, но оно попало в закон из-за стремления приблизить милицию к органам власти и управления на местах, а также из-за неудачной попытки учесть формулировку действовавшего в то время Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР".

Как отмечала А.М. Сулейманова милиция общественной безопасности - это еще не милиция общественного самоуправления и подлинно муниципальные охраны общественного порядка в стране не созданы. Юридическая и фактическая системная целостность милиции общественной безопасности, ее включенность в структуру федеральных органов значительно ограничивают возможности муниципальных образований реально участвовать в решении вопроса охраны общественного порядка, отнесенного законодательством к вопросам местного значения.

Деятельности милиции общественной безопасности (далее МОБ) была посвящена ст. 9 закона «О милиции». Закон определял восемь основных направлений деятельности милиции общественной безопасности (далее - МОБ): 1) обеспечение безопасности личности; 2) охрана общественного порядка; 3) обеспечение общественной безопасности; 4) охрана собственности; 5) выявление, предупреждение и пресечение административных правонарушений; 6) предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений; 7) розыск отдельных категорий лиц; 8) содействие криминальной милиции.

Охрана общественного порядка МОБ состояла, прежде всего, обеспечение правопорядка на улицах, площадях, в парках, на транспортных магистралях, иных общественных местах, при проведении митингов, шествий и других публичных мероприятий.

Выполнение задачи обеспечения общественной безопасности в свою очередь подразумевало обеспечение безопасности дорожного движения, лицензионно-разрешительную деятельность в сфере оборота гражданского и служебного оружия, осуществления частной охранной и детективной деятельности, поддержание порядка при чрезвычайных ситуациях, участие в проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотии.

На смену закону «О милиции», пришел Федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ «О полиции», который был принят 28.01.2011 г.

Над текстом документа трудились именитые правоведы и специалисты-практики, в том числе - профессура, научные сотрудники высших учебных заведений МВД. Эксперты сходятся на том, что нормы прежнего закона "О милиции" образца 1991 года откровенно устарели. В нем отсутствовало главное: декларация, что милиция - для каждого гражданина. Необходимо было сделать так, чтобы дело не ограничилось лишь очередной сменой вывесок. Закон «О полиции» в первой же статье меняет саму профессиональную идеологию органов внутренних дел. Акцент делается исключительно на правоохранительной деятельности. Отныне полиция считается не «карающим мечом державы», не институтом государственного принуждения, а призвана в первую очередь защищать права и свободы человека и гражданина, противодействовать преступности и охранять общественный порядок.

Указанный закон, не предусматривает деление органов полиции на полицию общественной безопасности и криминальную полицию. Основное назначение полиции согласно ч. 1 указанного закона состоит, в обеспечении защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности.

Согласно ч. 3 ст. 1 Закона полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, иным государственным органам (далее также - государственные органы), органам местного самоуправления, иным муниципальным органам (далее также - муниципальные органы), общественным объединениям, а также организациям независимо от форм собственности (далее - организации), должностным лицам этих органов и организаций (далее - должностные лица) в защите их прав.

Не смотря не преобразование деятельности полиции, обеспечение общественного порядка остается приоритетным направлением деятельности полиции, о чем напрямую сказано в ч. 1ст. 2 Закона «О полиции»

Данное направление деятельности полиции, по мнению В.И.Олейник, обусловлено следующими факторами:

Во-первых, в процессе обеспечения общественного порядка и общественной безопасности сотрудники полиции соприкасаются с широкими слоями населения, причем чаще всего с людьми, не нарушающими общественный порядок, правила дорожного движения и обращающимися к ним за разъяснениями, помощью, содействием. Их деятельность осуществляется открыто, гласно, на виду у населения.

Во-вторых, охрану общественного порядка и общественной безопасности осуществляет ряд отраслевых подразделений, выполняющих специфические задачи. У каждого из них своя административно-юрисдикционная деятельность, что требует применения различных способов обеспечения законности.

В-третьих, большинство сотрудников органов полиции, непосредственно осуществляющих охрану общественного порядка, составляют лица рядового и младшего начальствующего состава, не имеющие специального юридического образования, что требует проведения с ними регулярной служебной подготовки по изучению действующего законодательства, служебных уставов и инструкций, регламентирующих в соответствии с законом их функциональные обязанности.

В законе «О полиции» предусматривается принципиально новое для нашей страны положение, согласно которому состав и структура полиции определяются Президентом Российской Федерации. Значение данного положения трудно переоценить. Как утверждает А.К. Роменов, что в этом и состоит основной замысел законодателя. Отказ от милиции и переход к полиции - это не цель, а средство. Ликвидация милиции на волне общественного недовольства и формирование новой государственной структуры - полиции - позволит еще больше укрепить властную вертикаль.

Наделяя Президента РФ полномочиями по определению состава и структуры полиции, закон фактически выходит за пределы Конституции РФ, изменяя закрепленное в ней разделение полномочий между Президентом РФ и Федеральным Собранием в пользу Президента. Дело в том, что в силу Основного Закона ныне состав и структура милиции определяются не Президентом РФ, а законом (см. Закон РФ от 18.04.1991 N 1026-1 "О милиции"). Закрепление за Президентом РФ полномочий по определению состава и структуры полиции дает возможность, не нарушая буквы Конституции РФ, пересмотреть конституционное разделение компетенции и полномочий между органами, осуществляющими в Российской Федерации государственную власть. Возможно, это положение нового закона в случае его принятия потребует соответствующего решения Конституционного Суда РФ.

В заключении заметим, что в настоящее время органы полиции являются составной частью аппарата управления в сфере охраны правопорядка и общественной безопасности, на них полностью распространяются закрепленные Конституцией России, законодательными актами, регулирующими общественные отношения в сфере охраны правопорядка, социально-правовые принципы государственного управления: соблюдение и уважение прав и свобод человека и гражданина, законность, беспристрастность, открытость и публичность, общественное доверие и поддержка граждан, и др.