Разработка проекта по совершенствованию системы управления и формирования муниципальных органов охраны общественного порядка

Система управления муниципальных органов охраны общественного порядка в современной России находится на стадии своего развития, что вызывает необходимость наметить тенденции совершенствования данной системы и поиска оптимальных моделей формирования органов общественного порядка, как в России, так и в отдельных ее регионах.

Совершенствованию системы управления и формирования муниципальных органов охраны общественного порядка в России в целом и в Билибинском муниципальном районе в частности будет способствовать изучение зарубежного опыта в сфере теории, правовой регламентации, организации, стратегии и тактики функционирования органов охраны общественного порядка. Хотя такие органы в зарубежных странах имеют немалое своеобразие и действуют в иных реалиях, но объективные предпосылки для конструктивного осмысления и творческого применения их опыта тем не менее существуют.

Например, в Китае до и после 1 октября 1949 г. - дата провозглашения создания Китайской Народной Республики - сложились элементы централизованной модели: народная полиция и народная вооруженная полиция. Именно на эти элементы СОВБ возложена задача по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности в стране.

В системе Центрального правительства уже в 1949 г. было создано Министерство общественной безопасности (МОБ). На него были возложены задачи по поддержанию общественного порядка, борьбе с уголовной и политической преступностью, а также ведение контрразведки и разведки.

В настоящее время Министерство общественной безопасности является функциональным департаментом при Государственном совете КНР, отвечающим за работу полиции КНР. Его бюро и отделы общественной безопасности распределены по коммунам и городам и подчинены в своей работе местным властям и высшим полицейским органам. При многочисленных бюро безопасности находятся диспетчерские пункты в коммунах и городах. Они объединены и подчиняются непосредственно указанным выше полицейским органам.

Министерство общественной безопасности формирует головной офис и многочисленные бюро.

Народная полиция составляет основную часть личного состава Министерства общественной безопасности КНР.

По каждому из направлений деятельности в народной полиции созданы специализированные виды полиции и службы, такие, как: криминальная полиция, полиция общественной безопасности, полиция по контролю дорожного движения, железнодорожная полиция, и др. Вторым составляющим звеном Министерства общественной безопасности является народная вооруженная полиция.

Таким образом, видно, что в Китае создана сложная структура управления органов охраны общественного порядка, каждой из звеньев которой отведена своя функция. В России же и в Билибинском муниципальном районе в частности, вопросами охраны общественного порядка всецело занимаются органы полиции, что на мой взгляд существенно затрудняет работу данных органов.

В Великобритании традиционно считается, что обеспечение и поддержание правопорядка является почетной обязанностью и основной функцией местных властей, создающих на местах полицейские отряды, деятельность которых ограничивалась тремя задачами: поддержанием общественного порядка, раскрытием преступлений и регулированием уличного движения в городах. Считалось, что эти обязанности взаимосвязаны и образуют единую полицейскую функцию обеспечения правопорядка. В большинстве стран европейского континента задачи полиции были гораздо многообразнее.

Британские государствоведы выделяют административно-полицейскую деятельность муниципалитетов по обеспечению правопорядка в особый участок муниципального управления, обосновывая это формальными критериями и акцентируя внимание на общесоциальном интересе (защита прав личности, частной собственности и т.д.), причем главной отличительной чертой этой деятельности является ее органическая связь с политикой государства, центральное место у которого занимает охрана экономических и политических устоев государства.

В Великобритании, в отличие от большинства современных государств, не существует общенациональной (федеральной) полиции. В настоящее время полиция в Англии и Уэльсе состоит из муниципальной полиции графств (5 отрядов), полиции городов (6 отрядов), объединенной полиции (34 объединенных отряда), полиции метрополии (столичной полиции), полиции лондонского Сити. Большие полицейские отряды подразделяются на дивизионы и поддивизионы, каждый из которых имеет свой комплект офицеров. Меньшие местные полицейские отряды действуют совместно как единое подразделение.

В настоящее время орган "местной полицейской власти" является своеобразным посредником между муниципалитетом и местным полицейским отрядом. Это позволяет, с одной стороны, утверждать, что полиция подчинена местным органам власти, а с другой - фактически свести влияние органов местного самоуправления на полицию до минимума, что необходимо для усиления эффективности деятельности полиции.

Для муниципальной полиции Великобритании характерно то, что руководство ею осуществляется не только местными властями, но и Министерством внутренних дел. Следовательно, полицейские отряды находятся в двойной подчиненности: они подчинены образовавшим их местным властям и одновременно Министерству внутренних дел.

Таким образом, на основании проанализированного материала можно сделать вывод, что местные органы власти в значительной степени отстранены от руководства оперативной деятельностью муниципальной полиции. Они, в частности, не имеют права контролировать методы деятельности полиции по обнаружению правонарушителей, поддержанию и установлению общественного правопорядка.

Иными словами в рассмотренных странах, да и во многих других демократических странах социальное управление, как правило децентрализовано, а их полицейские системы имеют многоуровневое построение. Муниципальная полиция в зарубежных странах создается властями автономных территориальных образований, им подчиняется, содержится за счет местного бюджета, функционирует в пределах четко определенной юрисдикции и выполняет задачи по обслуживанию “своего” населения. Представляя собой один из элементов в организационной структуре национальных полиций, муниципальная полиция в полном объеме решает задачи охраны общественного порядка в муниципалитетах. При этом дублирование полицейских функций различных уровней, как правило, не допускается.

Анализ современного состояния правоохранительной системы в современной России и, прежде всего, одного из основных ее звеньев - органов внутренних дел, свидетельствует, что экстенсивный путь их развития путем наращивания численности сотрудников полиции в современных условиях существенно затруднен. Система органов внутренних дел вследствие своей громоздкости и бюрократичности уже в недалеком будущем может оказаться на грани потери эффективности управления. Централизованное структурное построение всей системы МВД России фактически игнорирует наличие в стране одной из конституционных форм организации публичной власти - местного самоуправления.

Проводимые исследования свидетельствуют, что сегодня в обществе имеется достаточно ясно выраженная потребность в правоохранительных органах, функции которых наиболее полно отвечали бы интересам населения конкретных территорий и позволяли осуществлять в той или иной форме общественный контроль за их деятельностью. Основными причинами формирования данной социальной потребности являются неудовлетворенность населения фактическим состоянием охраны общественного порядка, крайне низким авторитетом милиции в глазах населения.

Попытки создать муниципальные силы правопорядка предпринимались в различных регионах. Например в Воронежской области созданы за счет средств местных бюджетов общественные формирования с функциями и правами добровольной народной дружины. В городах Ярославле, Черноголовке Московской области для охраны общественного порядка стали привлекаться на платной основе частные охранные предприятия.

Однако чаще всего потребность в правоохранительных органах, наиболее ориентированных на проблемы населения, стала выражаться в создании подразделений так называемой муниципальной полиции. Как правило, это подразделения полиции, финансируемые за счет местного бюджета и внебюджетных целевых фондов, которые, наряду с решением задач охраны общественного порядка и борьбы с преступностью, наделяются функциями контроля за выполнением решений органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, принятых в пределах их компетенции (в сферах экологии, санитарии, землепользования, нравственности, потребительского рынка и др.).

Поскольку все эти подразделения действуют как дополнительные в составе органов полиции МВД России, присвоение им названия «муниципальные» не соответствует сущности муниципальных органов правопорядка.

В 2003 году планировалось провести реформу МВД и создать муниципальную милицию параллельно с федеральной полицией. Однако реформа проведена не была.

Несмотря на переименование милиции в полицию, в июне 2011 года появилась информация о возможном создании в стране нового органа - муниципальной милиции, представляющей собой объединение граждан для охраны общественного порядка. Хотелось бы акцентировать внимание именно на существование такой возможности, а не предпосылок к созданию.

В настоящее время существует множество барьеров, препятствующих созданию такого органа. Одним из таких барьеров является несовершенство законодательства. Так, в статье 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяются вопросы местного значения, которые должны решаться на уровне муниципального района. К ним, в первую очередь, относятся организация медицины и образования на территории района, обеспечение поселений подключением к коммуникациям, организация архивов, библиотек, осуществление функций опеки и попечительства. В компетенцию муниципальных районов входит развитие и содержание сети автомобильных дорог на территории района, транспортного обслуживания, организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. Муниципальный район ответственен за организацию охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией (пункт 8 части 1 статьи 15 указанного нормативного документа). Однако статьёй 83 этого же закона предусмотрено, что «пункт 8 части 1 статьи 15 и пункт 9 части 1 статьи 16 настоящего Федерального закона вступают в силу в сроки, установленные федеральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции». Таким образом, в настоящее время и вплоть до принятия закона о муниципальной полиции охрана общественного порядка на территории муниципального образования не входит в сферу полномочий власти муниципального образования.

В Билибинском муниципальном районе вопрос о принятии акта, регулирующего деятельность муниципальной полиции не ставится вообще. Основная роль в обеспечении правопорядка в данном районе принадлежит органам полиции.

Существенным барьером на пути к формированию муниципальных органов охраны общественного порядка является и не желание многих субъектов РФ создавать предпосылки для участия органов местного самоуправления и граждан в разрешении вопросов охраны общественного порядка и безопасности. Билибинский муниципальный район Чукотского автономного округа является ярким доказательством этому.

Причиной такого обстоятельства дел является опять же несовершенство законодательства. По наблюдениям Ю.М.Алпатова до принятия Конституции РСФСР 1925 г. местные органы власти практически не занимались вопросами охраны общественного порядка, нормами указанного основного закона к полномочиям местных Советов была добавлена функция охраны государственного порядка и общественной безопасности.

Хотелось бы обратить внимание на то, что наделение органов местного самоуправления функцией охраны общественного порядка и безопасности граждан ни кем не оспаривается. Так, определяя важность данных органов В.В. Невинский и О.Л. Казанцева отмечают следующее: «органы местного самоуправления решают местные задачи в целом эффективнее, чем это делают органы государственной власти, формируемые региональными администрациями сверху. Должностные лица, избранные самим местным сообществом, в большей мере обладают знанием местной специфики. В условиях экономического кризиса чрезвычайно важной является способность самоуправления задействовать неэкономические стимулы хозяйственной деятельности (привлечение населения к благоустройству территории, ремонту жилого фонда, охране общественного порядка и т.д.)».

Рассматривая функцию местного самоуправления по охране общественного порядка, С.Е. Пролетенкова обращает внимание на тот факт, что данная функция является непосредственной формой прямого реагирования местного самоуправления на деформацию социальной среды, вызванную фактами отклоняющегося поведения отдельных участников местного сообщества, наносящими ущерб как общим, так и частным интересам субъектов, объединенных в рамках муниципального образования. В свою очередь Ю.В. Трунцевский указывает на то именно местная власть а не полиция должна охранять общественный порядок, как это было в 60-е, и в 70-е годы прошлого столетия.

Исходя из вышеизложенных мнений, следует полагать, что охрана общественного порядка как функция органов местного самоуправления весьма актуальна для России, именно поэтому такая функция установлена в ст. 132 Конституции РФ. Конституционное положение о том, что органы местного самоуправления вправе самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка развивается в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003г, но как было показано ранее, реализация данной нормы затруднена.

Указанное обстоятельство, сказалось и на процессе формирования муниципальных органов охраны общественного порядка в Билибинском муниципальном районе Чукотского автономного округа.

Правовой основой деятельности органов местного самоуправления по обеспечению общественного порядка в Билибинском муниципальном районе являются Конституция РФ и нормы ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления». Указанный закон, как известно закрепляет за органами местного самоуправления функцию охраны общественного порядка, и относит к ведению муниципальных образований организацию и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, а также осуществление контроля за их деятельностью - органы местного самоуправления получают возможность самостоятельно заниматься охраной общественного порядка на своей территории силами собственных муниципальных правоохранительных формирований.

В общем смысле слова, деятельность органов местного самоуправления по охране общественного порядка является выражением охранительной функции публичной власти и имеет целью обеспечение правопорядка путем пресечения противоправных фактов, что, в свою очередь, формирует необходимую основу для реализации иных функций местного самоуправления, а также обеспечивает обстановку стабильности и защищенности на территории муниципального образования.

Интересы местного самоуправления в области охраны общественного порядка связаны, прежде всего, с возможностью реализации конкретных потребностей населения в обеспечении личной и имущественной безопасности, поддержании общественного спокойствия, создании благоприятных условий для нормального функционирования предприятий, учреждений, организации труда и отдыха граждан, уважения их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности.

Функции по охране общественного порядка отражены в Уставе Билибинского муниципального района. В частности в соответствии со ст. 5 Устава к вопросам местного значения муниципального района относятся организация охраны общественного порядка не территории муниципального района.

В то же время анализ положений Устава Билибинского муниципального района, указывает на то, что среди полномочий органов местного самоуправления, функция, связанная с охраной общественного порядка за данными органами специально не закреплена, и регулируется положениями об отдельных структурных подразделениях муниципальной власти.

В сферу полномочий районной администрации входит установленное действующим законодательством исполнение организационно-распорядительных функций по предметам ведения местного самоуправления:

руководство органами управления районной администрации, муниципальными унитарными предприятиями, муниципальными учреждениями и фондами;

распоряжение в порядке, предусмотренном Положением об управлении имуществом Билибинского района, принимаемым Советом депутатов:

решение вопросов по обеспечению законности, правопорядка и общественной безопасности на территории Билибинского района и др..

Иными словами, охрана общественного порядки и безопасности граждан все же является одним из направлений деятельности районной администрации.

Особое значение в данном направлении отведено правовому отделу аппарата администрации муниципального образования Билибинский муниципальный район.

Основной функцией данного отдела согласно положению о нем является правовое обеспечение деятельности Администрации муниципального образования Билибинский муниципальный район. Одной из важнейших задач отдела является обеспечение правового взаимодействия Администрации Билибинского муниципального района с судебными органами, органами местного самоуправления района и общественными объединениями, в том числе в работе по укреплению законности, правопорядка, общественной безопасности, охране прав граждан.

Таким образом, можно говорить о том, что в Билибинском муниципальном районе, охрана общественного порядка, является одной из основных функций, однако вопрос о реализации данной функции органами местного самоуправления остается открытым.

В создавшейся ситуации становится очевидным, что для реализации конституционного права органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка требуются дополнительные организационно-практические меры, которые ранее уже прорабатывались созданной объединенной рабочей группой межведомственной комиссии Совета Безопасности РФ и комиссии по созданию системы органов охраны общественного порядка Совета по местному самоуправлению Российской Федерации.

Взять к примеру Указ Президента РФ «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка» от 3 июня 1996 г., которым Правительству РФ предлагалось в 3-х месячный срок разработать и внести в порядке законодательной инициативы законопроекты, предусматривающие комплексный подход к решению задач, связанных с формированием муниципальных органов охраны общественного порядка вне системы МВД РФ.

В этой связи представляется необходимым поддержать предложение по защите прав граждан и общественной безопасности, борьбе с преступностью и коррупцией о проведении в отдельных регионах страны работы по отработке вопросов, связанных с созданием муниципальных органов охраны общественного порядка вне системы МВД России. В период ее проведения органы местного самоуправления должны получить максимально возможные полномочия в организации и осуществлении охраны общественного порядка на территории муниципального образования, иметь реальную возможность руководить деятельностью служб и подразделений местной полиции.

Изучение проблем формирования муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации позволяет предложить проект концепции постепенного и последовательного создания в Российской Федерации муниципальных органов охраны общественного порядка.

Эта концепция представляет собой поэтапный (рассчитанный на 4-5 лет) процесс трансформирования подразделений полиции МВД России в муниципальные органы охраны общественного порядка. В ее основу должны быть заложены принцип последовательности передачи функций и организационного обособления местных органов охраны общественного порядка и принцип преемственности в организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления, создавшими муниципальные правоохранительные формирования.

На первом этапе важно подготовить и внести в действующее законодательство необходимые поправки, позволяющие обеспечить выделение и определенное организационное обособление подразделений местной полиции, наделив их полномочиями по контролю за выполнением решений органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сферах экологии, санитарии, землепользования, потребительского рынка и др. Одновременно следует предусмотреть возможность экспериментальной проверки переходных моделей построения муниципальных органов охраны общественного порядка.

Содержанием второго этапа должно стать создание правовых и организационных условий для формирования и деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка вне системы МВД России с передачей им функций в объеме, востребованном населением конкретных муниципальных образований. При этом следует учитывать весь круг вопросов функционирования местного самоуправления в Российской Федерации.

Третий - завершающий этап, в ходе которого должен произойти переход к полному осуществлению охраны общественного порядка в муниципальных образованиях силами муниципальных правоохранительных формирований. Представляется, что такой поэтапный переход к обеспечению охраны общественного порядка силами муниципальных органов правопорядка, рассчитанный на 2-3 года, позволит избежать снижения эффективности этой деятельности, даст возможность органам местного самоуправления приобрести необходимый опыт в решении данной задачи.