Анализ составных элементов системы государственной гражданской службы

Анализ системы государственной гражданской службы в Москве в современных условиях

Анализ составных элементов системы государственной гражданской службы

 

В широком значении гражданская служба - это подсистема государственной службы. Структура указанной подсистемы выстраивается в порядке, аналогичном структуре системы государственной службы Российской Федерации. Она состоит из совокупности элементов в виде категорий, которые отражают особенности организации, функционирования и управления этой подсистемой. Организация подсистемы гражданской службы находит свое проявление непосредственно в ее структуре, функционирование - в процессе взаимодействия элементов подсистемы между собой и с внешней системой, а управление - в переводе ее в новое состояние или в изменении состояния объекта управления для достижения целей подсистемы. Именно управление побуждает и направляет организацию и функционирование всей подсистемы гражданской службы.

Среди категорий, составляющих содержание подсистемы гражданской службы, следует выделять:

· нормативно-правовую базу, сложившуюся в соответствии с имеющими место в реальной действительности общественными отношениями и новыми экономическими условиями;

· принципы организации гражданской службы;

- виды и уровни гражданской службы;

· взаимосвязь гражданской службы с муниципальной службой;

· открытость и подконтрольность деятельности аппарата государственных органов и государственных служащих гражданскому обществу;

· качественно новый уровень исполнения государственными служащими служебных обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям государственных услуг, отражающий высокий профессионализм гражданской службы;

· механизм выявления и разрешения конфликта интересов в структуре гражданской службы;

· кадровая политика, обеспечивающая улучшение кадрового состава и кадрового резерва гражданской службы;

· - порядок поступления на гражданскую службу, ее прохождения, освобождения от должности и увольнения с гражданской службы, подготовки и профессиональной переподготовки;

- механизм управления гражданской службой;

· единые права, обязанности, требования, ограничения и законодательно сформулированная профессиональная этика государственных служащих;

· государственный служебный контракт, служебные регламенты государственных служащих;

· различные формы оценки профессиональной деятельности государственных служащих;

· единство государственных социальных гарантий, обеспечивающих вознаграждение за профессиональную служебную деятельность и государственное пенсионное обеспечение;

· финансово-экономическое обеспечение гражданской службы;

· материально-технические условия, способствующие эффективному исполнению государственными служащими служебных обязанностей.

В узком значении гражданская служба - это один из видов служебных правоотношений, с одной стороны, и один из видов профессиональной служебной деятельности, с другой стороны. Это позволяет раскрыть ее социально-правовое содержание в системе государственной службы Российской Федерации.

В социальном значении гражданская служба представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан РФ на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации (далее - должности гражданской службы) по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ и государственные должности субъектов РФ (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).

Основу такой профессиональной служебной деятельности составляет функциональный критерий, который формирует фактическое содержание гражданской службы через совокупность следующих признаков:

- государственно-властные полномочия, позволяющие реализовать соответствующие функции государства, субъекта РФ, федеральных государственных органов и государственных органов субъектов РФ;

· права и обязанности гражданского служащего в пределах государственно-властных полномочий по должности гражданской службы;

· соответствие должности гражданской службы классному чину и квалификационным требованиям.

Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. №261 утверждена федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)». Цель федеральной программы - создание целостной системы государственной службы Российской Федерации посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики.

В результате предполагается разработать нормы профессиональной и служебной этики госслужащих; обеспечить открытость госслужбы и доступность общественному контролю; реализовать антикоррупционные программы; усовершенствовать порядок замещения вакантных должностей государственной службы; разработать программы профессионального развития госслужащих и др.

Федеральная программа включает в себя мероприятия, направленные на:

формирование системы государственной службы Российской Федерации как целостного государственно-правового института, на создание системы управления государственной службой;

внедрение на государственной службе эффективных технологий и современных методов кадровой работы;

повышение эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

Концепцией предусмотрено решение следующих взаимосвязанных с федеральной программой задач:

оптимизация численности государственных и муниципальных служащих;

оптимизация предоставления государственных и муниципальных услуг;

развитие механизмов досудебного обжалования.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» №79-ФЗ включает в понятие «прохождение гражданской службы»: должностной регламент, аттестацию гражданских служащих и квалификационный экзамен. Более широко и предметно процесс прохождения государственной службы можно представить в виде следующих элементов:

1) назначение на должность государственной службы;

2) исполнение должностных (служебных) обязанностей;

)   конкурсное замещение вакантной должности государственной службы либо включение в кадровый резерв;

)   должностной и профессиональный рост, присвоение классных чинов, рангов и званий;

)   определение стажа;

)   использование современных кадровых технологий, обновление или ротация кадров;

)   оценку соответствия государственного служащего замещаемой должности (аттестации, квалификационный экзамен);

)   применение государственных программ и стандартов;

)   освобождение от должности государственной службы;

)   увольнение с государственной службы и иные обстоятельства прохождения государственной службы.

К элементам прохождения государственной службы также относятся меры поощрения и меры ответственности, а также гарантии прохождения государственной службы.

При всей своей актуальности проблема прохождения государственной службы еще не получила полного теоретического освещения в современной научной литературе. Как замечает В.В. Черепанов, ни в законодательстве, ни в литературе нет четкого и единого понимания и определения этого понятия.

В широком смысле прохождение государственной службы включает в себя все аспекты служебно-государственных отношений: правовой, социальный, организационный, личностный, технологический. Каждый аспект имеет свою специфику. Так, предмет правового аспекта - правовое обеспечение и регулирования прохождения государственной службы. Социальный аспект отражает социальный смысл и назначение прохождения государственной службы. Организационный аспект включает в себя организационные начала ее прохождения. Личностный аспект выражается в возможности реализации служащими в ходе исполнения служебных обязанностей своих способностей. Технологический аспект представляет собой набор технологий и процедур, обеспечивающих прохождение чиновниками государственной службы.

Прохождение государственной службы имеет свои цели, функции и принципы. Цель ее заключается, прежде всего, в обеспечении эффективного функционирования института государственной службы как механизма реализации задач и функций государства; в реализации права государственного служащего на его служебный рост и свободное использование своих способностей, знаний и умений.

Также, при организации прохождения государственной службы важно учитывать присущие данному процессу функции, под которыми в данном случае подразумеваются специальные направления работы уполномоченных на то органов и должностных лиц, связанных с отбором, движением кадров и т.д.:

1) функция кадрового прогнозирования, втекающая из необходимости расчета потребности в кадрах государственных служащих;

2) функция планирования прохождения государственной службы, исходящая из прогнозных обоснований и включающая введение всего процесса прохождения службы в строгие административные и временные рамки;

)   функция служебной мобильности, то есть ротация и перемещение кадров по должностной вертикали или горизонтали, движение кадров по службе;

)   функция ранжирования кадров по категориям, группам должностей, классным чинам, воинским и специальным званиям;

)   функция профессионального развития - профессиональной переподготовки и повышения квалификации служащих, повышение уровня их профессионализма и компетентности;

)   функция учета кадров и стажа государственных служащих, документационного оформления прохождения государственной службы.

В широком значении гражданская служба - это подсистема государственной службы. Структура указанной подсистемы выстраивается в порядке, аналогичном структуре системы государственной службы Российской Федерации. Она состоит из совокупности элементов в виде категорий, которые отражают особенности организации, функционирования и управления этой подсистемой. Организация подсистемы гражданской службы находит свое проявление непосредственно в ее структуре, функционирование - в процессе взаимодействия элементов подсистемы между собой и с внешней системой, а управление - в переводе ее в новое состояние или в изменении состояния объекта управления для достижения целей подсистемы. Именно управление побуждает и направляет организацию и функционирование всей подсистемы гражданской службы.

Среди категорий, составляющих содержание подсистемы гражданской службы, следует выделять:

нормативно-правовую базу, сложившуюся в соответствии с имеющими место в реальной действительности общественными отношениями и новыми экономическими условиями;

принципы организации гражданской службы;

виды и уровни гражданской службы;

взаимосвязь гражданской службы с муниципальной службой;

открытость и подконтрольность деятельности аппарата государственных органов и государственных служащих гражданскому обществу;

качественно новый уровень исполнения государственными служащими служебных обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям государственных услуг, отражающий высокий профессионализм гражданской службы;

механизм выявления и разрешения конфликта интересов в структуре гражданской службы;

кадровая политика, обеспечивающая улучшение кадрового состава и кадрового резерва гражданской службы;

порядок поступления на гражданскую службу, ее прохождения, освобождения от должности и увольнения с гражданской службы, подготовки и профессиональной переподготовки;

механизм управления гражданской службой;

единые права, обязанности, требования, ограничения и законодательно сформулированная профессиональная этика государственных служащих;

государственный служебный контракт, служебные регламенты государственных служащих;

различные формы оценки профессиональной деятельности государственных служащих;

единство государственных социальных гарантий, обеспечивающих вознаграждение за профессиональную служебную деятельность и государственное пенсионное обеспечение;

финансово-экономическое обеспечение гражданской службы;

материально-технические условия, способствующие эффективному исполнению государственными служащими служебных обязанностей.

В узком значении гражданская служба - это один из видов служебных правоотношений, с одной стороны, и один из видов профессиональной служебной деятельности, с другой стороны. Это позволяет раскрыть ее социально-правовое содержание в системе государственной службы Российской Федерации.

В социальном значении гражданская служба представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан РФ на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации (далее - должности гражданской службы) по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ и государственные должности субъектов РФ (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).

Основу такой профессиональной служебной деятельности составляет функциональный критерий, который формирует фактическое содержание гражданской службы через совокупность следующих признаков:

государственно-властные полномочия, позволяющие реализовать соответствующие функции государства, субъекта РФ, федеральных государственных органов и государственных органов субъектов РФ;

права и обязанности гражданского служащего в пределах государственно-властных полномочий по должности гражданской службы;

соответствие должности гражданской службы классному чину и квалификационным требованиям.

В правовом значении гражданская служба представляет собой подинститут института государственной службы. Общая характеристика последнего применима в анализе данного подинститута.

Основное количество его норм - это нормы административного права, которые взаимодействуют с нормами иных отраслей права: трудового, муниципального, гражданского, уголовного. Основу этого подинститута составляют нормы конституционного права России, которые формируют нормы-принципы гражданской службы. Перечень норм-принципов закреплен в ст. 4 Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее - ФЗ от 27 июля 2004 г.). Их необходимо рассматривать в качестве дополнительных принципов применительно к общим и организационным принципам, характеризующим государственную службу Российской Федерации. Предназначение первых должно обеспечивать формирование особенностей организации, функционирования гражданской службы и ее управления на базе общих и организационных принципов, применяемых к системе государственной службы. Часть из дополнительных принципов воспроизводит конституционные, т.е. основные принципы, зафиксированные в ст. 3 ФЗ от 27 мая 2003 г. Они детализируют их применительно к гражданской службе (приоритет прав и свобод человека и гражданина; единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ; равный доступ граждан, владеющих государственным языком РФ, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего).

Между категорией и группой должности гражданской службы выстраивается определенное соотношение. Должности категорий «руководители» и « «помощники (советники)» подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы. Должности категории «специалисты» подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы. Должности категории «обеспечивающие специалисты» подразделяются на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы.

В качестве примера соотношения между категорией и группой должностей федеральной гражданской службы выступают государственные должности федеральных государственных служащих в аппарате Совета Федерации Федерального Собрания РФ:

высшая должность - начальник аппарата управления (руководитель);

старшая должность - ведущий специалист (специалист);

младшая должность - специалист (обеспечивающий специалист).

Особенность государственной гражданской службы состоит в том, что законодатель не конкретизирует органы государственной власти, в которых осуществляется эта служба. Действуя методом исключения, необходимо сделать вывод о том, что государственная гражданская служба осуществляется во всех государственных органах и организациях, в которых не осуществляется военная и правоохранительная службы. В науке административного права сформировалась точка зрения о том, что в одном органе государственной власти возможна реализация различных видов государственной службы, например, в Министерстве обороны РФ.

К органам государственной власти, в которых функционирует гражданская служба, следует относить на уровне Российской Федерации Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, центральные органы исполнительной власти РФ в виде федеральных министерств, государственных комитетов, федеральных служб и федеральных агентств. На уровне субъектов РФ к таким органам следует относить законодательный орган и высший исполнительный орган субъекта РФ, а также центральные органы исполнительной власти субъектов РФ в виде министерств, государственных комитетов, главных управлений, управлений и департаментов.

В завершение характеристики гражданской службы как вида государственной службы на базе сравнительно-правового анализа определений гражданской, правоохранительной и военной служб необходимо сделать вывод о том, что последние два вида государственной службы могут осуществляться не только в органах государственной власти, но и в других государственных организациях и формированиях. Так, военная служба наряду с органами государственной власти осуществляется на воинских должностях в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях, выполняющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. При этом правоохранительная служба осуществляется на должностях правоохранительной службы не только в государственных органах, но и в учреждениях, реализующих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. В отличие от правоохранительной и военной служб, гражданская служба фактически осуществляется в органах государственной власти, и применительно к ней законодатель не выделяет государственные организации наряду с органами государственной власти, в которых она может быть реализована.

Кадровый резерв на государственной гражданской службе Российской Федерации представляет собой подинститут государственной гражданской службы, сформированный комплексом материальных и процессуальных норм административно-правового характера. Вместе с тем, это не просто публичный, социальный, правовой и организационный подинститут государственной гражданской службы, но и специальный административно-правовой механизм, позволяющий реализовать конституционное право граждан на равный доступ к государственной службе. Он используется на всех этапах прохождения государственной гражданской службы и его роль достаточно противоречива. Но формирование профессионально подготовленного кадрового состава государственной гражданской службы является одним из факторов укрепления современной российской государственности, действенным инструментом эффективной реализации задач и функций органов государственной власти.

Согласно положениям теории системного подхода каждая система состоит из отдельных подсистем, которые трансформируются в самостоятельные системы. В структуре системы государственной службы Российской Федерации можно выделить три подсистемы, каждая из которых за пределами данной системы образует самостоятельную систему. Исходя из смысла Федерального закона от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее - ФЗ от 27 мая 2003 г.) к подсистемам государственной службы следует относить государственную гражданскую службу (далее - гражданская служба), военную и правоохранительную службы. Однако законодатель не стал применять к ним термин «подсистема» и классифицировал их в качестве видов государственной службы Российской Федерации. Это побудило к решению проблемы по установлению соотношения между понятиями «подсистема» и «вид» применительно к гражданской службе.

Правовая основа государственной службы установлена статьями 32 и 71 Конституции Российской Федерации, которые гласят, что государственная служба находится в ведении Российской Федерации и граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе.

Однако самого определения государственной службы Конституция РФ не содержит, хотя Российская Федерация осуществляет важные функции, реализация которых направлена на укрепление единства государства, защиту прав и интересов лиц, проживающих на её территории.

Закон устанавливает основные принципы построения и функционирования государственной службы - федерализм; законность; равный доступ граждан к государственной службе; взаимосвязь государственной и муниципальной службы; профессионализм и компетентность государственной службы.

На современном этапе развития государственной службы в Российской Федерации гражданскую службу можно рассматривать одновременно в качестве подсистемы (системы) и вида государственной службы. Соотношение понятий «подсистема» и «вид» применительно к гражданской службе следует определять с учетом характеристики этой службы в двух значениях. Как составной элемент государственной службы, гражданская служба должна рассматриваться в широком и в узком значениях.

В соответствии с Законом города Москвы от 26 января 2005 года №3 «О государственной гражданской службе города Москвы» государственная гражданская служба города Москвы - это профессиональная служебная деятельность граждан Российской на должностях гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности города Москвы (ст. 2); государственный гражданский служащий города Москвы - гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению государственной гражданской службы города Москвы (п. 4 ст. 1).

Согласно статье 2 Закона Санкт-Петербурга от 1 июля 2005 года №399-39 «О государственной гражданской службе Санкт-Петербурга» под государственной гражданской службой Санкт-Петербурга понимается профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Санкт-Петербурга по обеспечению исполнения полномочий Санкт-Петербурга, а также полномочий государственных органов Санкт-Петербурга и лиц, замещающих государственные должности Санкт-Петербурга (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи); государственным гражданским служащим Санкт-Петербурга является гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета Санкт-Петербурга.

Как видим, в приведенных выше формулировках нет принципиальных различий в таких понятиях, как «государственная гражданская служба» и «государственный гражданский служащий» федерального и регионального уровня государственной власти.

Таким образом, государственная служба - важнейший институт, непосредственно связанный с процессом реализации исполнительной власти государства.

В настоящее время законодательство о государственной службе достаточно обширно и разрозненно, в различных законодательных и нормативных актах отдельно регулируются вопросы организации и прохождения отдельных видов государственной службы, льготы, социальное обеспечение, а также многие другие вопросы.

Государственная служба является сложным комплексным правовым институтом, занимающим особое место в функционировании государства. Формирование современной высокоэффективной государственной службы находится в центре внимания многих государственных органов. Совершенно очевидно, что от решения этой ключевой проблемы зависит, состоится ли экономическое и социально-культурное реформирование России, ее становление как истинно демократического федеративного правового государства.