Особенности зарубежного опыта государственной гражданской службы

Основными целями реформы государственной службы, как правило, являются стремление решить текущие проблемы страны и по возможности решить стратегические задачи - создание службы, которая могла бы быстро адаптироваться к меняющимся внешним условиям.

По мнению ряда аналитиков, практически во всех государствах реформы государственной службы направлены на решение следующих задач:

1. Поиск баланса между ролью политических назначений в системе гражданской службы и профессиональной внепартийной бюрократией.

2. Достижение баланса между динамизмом

государственной службы и ее стабильностью.

3. Усиление открытости, демократичности гражданской службы, ее «отзывчивости» на потребности и интересы граждан и общества.

4. «Менеджеризация» государственной гражданской службы, внедрение рыночных принципов в систему государственной гражданской службы (Великобритания, Италия, Нидерланды, Новая Зеландия и др.); создание неправительственных структур, заключающих с правительством на конкурсной основе контракт на исполнение той или иной государственной функции или оказание услуги.

5. Расширение сферы проведения конкурсных экзаменов как при занятии должности, так и при продвижении по службе.

6. Сокращение численности гражданских служащих, их льгот и привилегий при одновременном повышении их заработной платы и введении прогрессивной шкалы ее роста в зависимости от результатов их работы (Великобритания, Нидерланды, Южная Корея, США).

В настоящее время в научных кругах и среди юристов-практиков преобладают две точки зрения на приемлемую для России модель организации государственной гражданской службы. Одни считают необходимым следовать «открытой» англосаксонской модели государственной гражданской службы, другие являются приверженцами «закрытой» модели государственной службы, характерной для стран континентальной Европы.

Учитывая исторические корни русской государственной службы, а также традиционную близость правовых систем России, Германии, Франции, есть основания полагать, что для нашей страны наиболее оптимален вариант системы государственной службы континентального образца (в модели реализованы такие принципы, как стабильность государственной службы, высокий социальный статус государственного служащего, сложная процедура увольнения) и отдельные элементы англосаксонской модели (основные принципы: открытость государственной службы, внедрение конкурсного механизма подбора кадров). Такой вариант позволил бы сохранить элементы преемственности и стабильности российской государственной службы и дал бы возможность определить, какой опыт, какие достижения, какие из моделей реформирования и в какой мере могут быть использованы в российских условиях, а также по возможности учесть допущенные в этих странах ошибки и просчеты и избежать их.

Сравнение отечественных реалий с зарубежными позволит лучше понять логику эволюции российской модели государственной службы и определить пути повышения ее эффективности.

Являясь опорой национального государства в силу своей многочисленности, объема выполняемых функций, реального распоряжения ресурсами, а также связующим звеном между государством и обществом, госслужба выступает объектом воздействия со стороны многочисленных участников политического процесса. В настоящее время реформирование государственной службы напрямую связано с изменением ее модели, что успешно осуществляется, как правило, только благодаря целенаправленным действиям политического руководства.

Изменение роли, объема и формы рыночного регулирования в значительной мере предопределяет характер формирования модели госслужбы. В условиях реформирования резко возрастает роль профессионализма и компетентности госслужащих, от действий которых в конечном счете зависит достижение выдвинутых политическим руководством целей. Без решения поставленных вопросов невозможно создание эффективной модели госслужбы, соответствующей задачам построения сильного государства. Таким образом, выбор модели реформирования госслужбы это политическое решение, имеющее значимые политико-административные последствия.

Многообразие концептуально описанных моделей реформирования госслужбы, разработанных в рамках политологических школ Великобритании и США, Франции, ФРГ, Китая, Японии и Южной Кореи, сводится к пяти моделям. В качестве первой рассматривается традиционная модель, в качестве остальных - модели «рыночной», «участвующей», «гибкой» и «дерегулированной» госслужбы.

. Модель «рыночной» государственной службы (реализована в США, хотя на текущем этапе ее эффективность в связи с последствиями экономического кризиса довольно сомнительна) - это концепция государства, ориентированная на потребителей, как некоего «сервисного центра», предоставляющего соответствующие услуги, определяющего исчерпывающие обязательства, дифференцированные по сферам и уровням государственного управления, обеспечивающего подготовку граждан с соответствующей квалификацией и доступ к разработке механизмов внутригосударственного и гражданского контроля и оценке качества выполнения государственных обязательств.

2. Модель «участвующей» государственной службы (реализована в некоторой степени в Великобритании, ФРГ, Франции) - это модель реализации публичного института службы на основе неформальных механизмов, влияющих на эффективность деятельности лиц, замещающих государственные должности и занимающих должности государственной службы, среди которых можно отметить:

-   активное общественное одобрение / неодобрение (когда какая-то форма поведения становится приемлемой или неприемлемой для общественного сознания);

-   репутационный контроль (когда репутация является существенным элементом социального капитала, который может быть успешно востребован после ухода из политики или с государственной службы);

-   наличие референтых групп (когда следуют примеру авторитетных личностей или группы личностей и / или соотносят свои действия с ожидаемой оценкой такой группы).

3.    Модель «гибкой» государственной службы - реализована система назначения на должность на основе заслуг для всех должностей, а также организация подбора и отбора персонала на основе заслуг, включающая в себя:

-   анализ должности, в результате которого в письменном виде составляется описание должностных обязанностей, а также знаний и навыков, которыми должен обладать человек на данной должности (профиль подходящей кандидатуры);

-   рекламу вакансий, содержащую краткую сводку описания должностных обязанностей и профиля подходящего кандидата среди подходящих групп людей;

-   стандартную форму заявления / анкеты;

-   систему назначения баллов на основе профиля подходящего кандидата;

-   процедуру «шорт-листинга» (отбора наиболее подходящих заявлений, что уменьшает количество поданных заявлений до числа, при котором становится возможным осуществить отбор сотрудника);

-   заключительную процедуру отбора на основе профиля, включая собеседование с определенным кругом лиц;

-   процедуру назначения на должность на основе системы начисления баллов;

-   уведомление всех кандидатов (и успешных, и тех, кто не прошел процедуру отбора) о результатах отбора. Таким образом достигается критерий «универсальности отбора». «Гибкость» в данном случае состоит в том, что любой кандидат может претендовать на занятие любой должности государственной службы.

4. Модель «дерегулированной» государственной службы - привлечение кадров на гражданскую службу характеризуется определенной степенью открытости, это означает, что критерии отбора новых кадров основываются на имеющемся у кандидатов опыте управленческой работы и открытости конкурса на замещение вакантных должностей лицами, не находящимися на государственной службе. Считается, что лица, занимающие должности исполнительного руководства, которые обладают руководящими навыками и опытом работы вне государственной службы, способны привнести изменения в менталитете госслужащих. Это фундамент гражданской службы как высокопрофессионального, политически беспристрастного механизма, обладающего высокими стандартами добросовестности и избегающего любых форм несправедливой дискриминации посредством следующих элементов:

-   найм на работу наиболее подходящего кандидата;

-   совершение всех назначений таким способом, при котором невозможно заподозрить чье-либо покровительство (например, покровительство друзей, родственников или деловых партнеров);

-   обеспечение принципа политической беспристрастности самим способом осуществления процедуры подбора персонала.

Каждая из выделенных моделей по-своему корректирует постулаты традиционной модели и имеет значительную привлекательность, за которой скрываются ее концептуальные, стоимостные и политические ограничения.

Главной проблемой для модели «рыночной» госслужбы является обеспечение ответственности и подотчетности; для модели «участвующей» госслужбы - соблюдение баланса прав и ответственности при делегировании полномочий; для модели «гибкой» госслужбы - нарушение базовых прав граждан в погоне за обеспечением эффективности; для модели «дерегулированной» - обеспечение ее антикоррупционной устойчивости.

Типичными исключениями для всех указанных моделей являются избранные должностные лица, политические назначения, практика позитивной дискриминации и внутренние назначения и переводы (в особенности на высшем уровне). Объективный, прозрачный и недискриминационный процесс подбора и отбора квалифицированных, опытных и мотивированных кадров - это краеугольный камень в достижении внутренней эффективности гражданской службы и упрочения чувства доверия общественности к органам государственного управления.

Процесс трансформации и изменения роли государства в ходе реформирования такого публичного института, как государственная служба, имеет как положительные, так и отрицательные стороны. Попытка внедрения рыночных отношений, основанных на жесткой контрактной системе, в нерыночную по своей природе государственную службу, зависящую во многом от изменчивости политического процесса и обладающую спецификой организации и функционирования государственных учреждений, в которых рынок проявляет себя иначе, чем в экономической сфере, нередко ведет к деструктивным последствиям для института публичной службы и разрушению ее базовых основ.

Для обеспечения последовательного и поступательного реформирования государственной службы необходимы концептуально осмысленные и целенаправленные действия политического руководства.

Среди задач административной реформы в России, закрепленных распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. (ред. 28 марта 2008 г.) №1789-р «О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах» названы реализация единой вертикально интегрированной автоматизированной системы мониторинга результативности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по достижению важнейших показателей социально-экономического развития Российской Федерации и исполнения ими своих полномочий (ГАС «Управление»); создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг.

Проведение административной реформы неотъемлемо и от реформирования государственной службы - ключевого звена в системе государственного управления. Есть прямая зависимость между эффективностью деятельности конкретного чиновника и оптимизацией обеспечиваемых их функций ведомства. Именно государственные служащие во многом и определяют сам ход их реформы.

Сравнительный политологический анализ реформ, проведенных в Австралии, Нидерландах, Великобритании, Франции и США, Китае, Японии, Южной Корее, позволяет сделать вывод о том, что глубокое реформирование публичной службы в России предполагает реализацию ряда положений, которые являются базовыми в традиционной модели государственной службы, возможности которой далеко не исчерпаны.

В рамках действующей программы реформирования государственной службы (Собрание законодательства РФ. - 2005. - №46. - Ст. 4720.) за основу взята «дерегулированная модель», в настоящее время реализуемая в Великобритании, а вообще же со времен Петра I можно проследить, как такой публичный институт, как государственная служба, последовательно проходил в своем существовании процесс реализации всех указанных ранее моделей.