Век государственного устроения
XVII столетие вместило в себя время расцвета сословно-представительной монархии, а с середины—второй половины века — перерастания сословно-представительной монархии в абсолютную. Первая четверть XVIII века с ее петровскими преобразованиями и Северной войной в литературе чаще всего осмысливается как годы окончательного оформления абсолютизма, Утверждение абсолютизма влекло за собой значительные изменения в системе государственных и сословно-представи-тельных органов. В первом случае речь идет о попытках изменения, а затем качественной модернизации всей структуры и институтов власти; в последнем — об освобождении самодержавия от сословного представительства и его участия в управлении. События Смуты необычайно высоко подняли авторитет земских соборов. В «безгосударьский период» они стали воплощать в себе все высшие прерогативы власти, учредительные, законодательные и правительственные функции. Заметно возросла Роль местных органов самоуправления, без участия которых стала невозможной реализация принятых решений. Однако с окончанием Смуты земские соборы вновь начинают функцио- нировать в привычном режиме — как совещательные органы, к помощи которых правительство прибегает в моменты, требующие от сословий тяжелых материальных и человеческих жертв. Правительство еще нуждается в «земском совете», решая вопросы о войне и мире (Земские соборы о взаимоотношении с Крымом — 1636—1639 годы, с Турцией — 1642 год, Азовский собор; с Речью Посполитой — 1621, 1622, 1632 годы), или при проведении описания земель, введении экстраординарных налогов (1619, 1632, 1634 годы). Характерно, что применительно к этому времени можно говорить о некой сложившейся структуре соборов, в которую, наряду с боярской думой и Освященным собором, обязательно входили выборные от служилых и посадских людей. Избирались выборные от дворянских уездных корпораций — служилых «городов» и от посадского населения городов. Нормы представительства не были строго установлены10. Последнее можно рассматривать как известную незрелость представительных институтов. Но скорее дело в том, что для современников более важным было само земское участие, возможность сословного волеизъявления вне зависимости от количества выборных. Совещательный характер соборов, их нерегулярные созывы — все эти признаки угасания деятельности органов высшего сословного представительства проявлялись достаточно противоречиво. В середине столетия в результате городских восстаний правительство трижды (1648, 1648/1649, 1650 годы) было вынуждено обращаться к соборам, Особенно большое значение имел собор 1648/1649 годов, результат которого — Соборное уложение 1649 года, более чем на полтора столетия определившее крепостнические и абсолютистские составляющие отечественной истории. Последними соборами в правление второго Романова стали соборы 1651-го и 1653 годов, посвященные присоединению Украины к России. Они прошли уже по прежнему, «совещательному» сценарию, придав решению правительства в канун столкновения с Речью Посполитой столь нужный ему характер всесословного одобрения. Постепенное угасание, а затем и прекращение деятельности земских соборов имело свои причины. Движение к абсолютной монархии вошло в противоречие с практикой — пускай все более призрачной — сословного соучастия в управлении. Власть тяготилась земскими соборами. Крепла убежденность, что всякое «государево и земское дело» пристойно делать без совета, волей одного монарха. Да и само понятие «земское дело», столь асто встречаемое в официальных грамотка^ первой половины— ередины XVII столетия, постепенно вытесняется из документов. Отныне все дела становились «государскими», им, и только им ведомые. Но почему дворянство и посадские люди, непременные участники соборов XVII века, столь безропотно примирились с прекращением их деятельности? Почему сословия на местах посчитали, что «земская служба» есть еще одна, новая и обременительная для них служба, а не средство удовлетворения своих групповых и корпоративных интересов? Один из ответов на этот вопрос следует искать в сфере политических представлений. Существенно, что даже в «бесгосу-дарское время», когда земский собор возвысился до органа верховного, мысль о каких-то ограничениях царской власти оставалась чуждой большинству сословий и сословных групп. В массовом сознании самодержавный царь оставался символом истинной, суверенной власти. Неестественным казалась именно новая роль земских соборов, а не наоборот. В истории написания формулы неограниченной власти важно знать, какие «письмена» выводила царственная рука. Но есть другая сторона проблемы: что этой руке позволяли выводить сословия. Царистская идеология и психология глубоко пронизывали русское общество. Пределы притязаний ограничивались по преимуществу лишь сословными, социальными требованиями основной массы служилых и посадских людей, готовых при их удовлетворении на безусловную поддержку абсолютистских устремлений монарха. Державность была стратегией выживания11. Неудивительно, что при господстве подобных представлений будущность земских соборов не могла быть радужной. Необходимое условие становления абсолютизма — развитие органов государственного управления. Государственные органы должны были стать действенными механизмами реализации самодержавной воли, «свободными» от сословий. А это, в свою очередь, требовало укрепления централизации управления, дальнейшего выстраивания исполнительных структур в центре и на местах, усиления бюрократического и административного начала. Уместно говорить об эволюции центральных органов власти, которые пытались в рамках прежних представлений приспособиться к новым требованиям. Речь идет о боярской думе и приказах. Боярская дума в силу традиции и состава выступала как сословный орган аристократии, претендующий на участие в госу- дарственных делах. Бурные события предыдущего века привели к упадку аристократии. Большая часть первостатейной знати исчезла, большинство мест в думе заняли новые фамилии или младшие ветви прежних, их политические притязания были уже не столь высоки, и они искали удачи не в корпоративном единстве, а в близости к престолу. Компетенция думы по-прежнему не имеет строгого очертания, она выступает как высший совещательный и распорядительный орган. В воле монарха было решать любой вопрос с думой и без нее. Монарх оставался источником всякой власти; члены думы, как следовало из их присяги, «самовольством без государева ведома» ничего не могли решать и делать. Одновременно резко возрастало число так называемых именных царских указов, принятых без участия думы. Исследователи подсчитали, что из 618 указов, появившихся между 1649-м и 1676 годами, 588 были именные, то есть принятые одним Алексеем Михайловичем. Остальные — с боярским приговором12. Падение роли думы отразилось на ее составе. Чем ниже падала реальная роль думы в управлении, тем меньше становился престиж думного чина и длиннее, многолюднее ее скамьи. Первые Романовы еще сдержанно жаловали в думу, учитывая и заслуги, и «породу». В 1613 году, после первых пожалований, в думе было 29 человек, в 1645-м — 28. В последний год царствования Алексея Михайловича в разрядах значилось 70 думцев. Затем точно плотину прорвало: в 1681 году — 99 человек, в 1690-м — 153. Не менее впечатляет кривая изменения численности обладателей боярских чинов. При первом Романове их численность колебалась от 14 до 28 бояр. При Алексее Михайловиче — от 22 до 32. Федор Алексеевич начал свое правление, когда на самых ближних боярских скамьях сидело 23 человека, а к концу его правления их было уже 44 (1681 г.). У Петра I в 1690 году в думе было 52 боярина. Ясно, что при такой численности дума уже не могла эффективно выполнять прежнюю роль. Не случайно в эти годы возрастает значение так называемой ближней думы и думских комиссий и палат, во главе которых оказываются наиболее авторитетные члены высшего совещательного органа. Петр I все меньше считался с думой. Ему требовался более динамичный законосовещательный и распорядительный орган, основанный на служебно-бюрократических принципах комплектования. Дума с ее неизбывным аристократизмом и претенциозностью, с ее неизгладимой печатью московской старины в представлении Петра I совершенно не подходила для этого. Царь
даже не пытался реконструировать думу. Он просто перестал жаловать в нее, со временем заменив сенатом. Центральными органами исполнительной власти оставались московские приказы. Именно они осуществляли всю текущую деятельность по управлению страной. Во главе приказов стояли приказные судьи. Большую роль в деятельности приказов играли дьяки и подьячие. Их сила — в знаниях и связях. Для большинства приказных судей, возглавлявших приказ непродолжительное время, делопроизводство и законодательство оставались тайнами за семью печатями. Вся черновая работа падала на приказных, умевших извлекать из этого обстоятельства немалые выгоды. Сутяжничество и мздоимство «крапивного семени» стало притчей во языцех уже в XVII столетии. Но это лишь одна из характеристик приказных людей, другой, еще более важной, стала социальная функция, возложенная на них. Именно они, выполняя малопрестижную «приказную работу», послужили исходным «материалом» для будущей бюрократии, столь необходимой абсолютизму. «Кормясь от дел» в приказах и в воеводских избах, они, в силу своего статуса и положения, оставались теми послушными исполнителями и проводниками царской воли, без которых уже была невозможной работа всей системы управления. В продолжение столетия происходит быстрый рост численности приказных людей. Так, если в 40-е годы во всех местных и центральных учреждениях было 1611 дьяков и подьячих, то в 90-е — 4657 человек. Эти цифры свидетельствуют о высоких темпах бюрократизации государственного аппарата. XVII столетие стало временем расцвета приказной системы, включавшей в себя общегосударственные, дворцовые и патриаршие приказы. Общегосударственные приказы, как и в предыдущем столетии, условно делятся на территориальные и отраслевые. К отраслевым приказам относятся те приказы, в ведении которых преобладала та или иная отрасль государственного управления. Это военные, судебные, финансовые и другие приказы. В компетенции территориальных приказов, таких как Сибирский, Казанский, Малороссийский, Смоленский приказы, были самые разнообразные административные, финансовые и судебные вопросы, которыми они и занимались на подведомственных им территориях (компетенция Малороссийского приказа в силу особого государственно-административного устройства Украины имела свои особенности). Штат приказа мог насчитывать от нескольких человек до сотен. Особенно крупным был Поместный приказ, чрезвычайно громоздкое делопроизводство которого требовало работы десятков подьячих. Вообще же резкое возрастание численности приказного люда в центральных ведомствах пришлось на последнюю треть XVII века. Так, в 1664 году в 43 приказах трудился 771 человек, в 1677 году в 38 приказах числилось уже 1702 человека. Динамика показательная, свидетельствующая об избранном абсолютизмом пути упрочения власти13. Число приказов быстро увеличивалось. В середине столетия одновременно работачо около 40 приказов. Все вместе они образовывали разветвленную систему органов центральной исполнительной власти14. Вопреки традиционным обвинениям в несовершенстве, дублировании функций и т. д., приказная система долгое время достаточно эффективно справлялась со своими задачами. Неудовлетворенность приказами появилась позднее, когда, во-первых, формирующийся абсолютизм предъявил качественно иные требования к органам исполнительной власти и, во-вторых, когда логика устроения, положенная в основу приказной системы, была признана не соответствующей времени, порочной. В самом деле, приказы отражали историю создания Московского государства и той системы управления и территориального деления, которая естественно вырастала из вотчинических представлений. В основе формировавшейся системы лежал принцип непосредственного участия государя-вотчинника в управлении и рассмотрении всех дел. Такое еще было возможно в удельный период, позднее же стало просто фикцией. Тем не менее принцип и связанные с ним установки сохранялись и действовали. Понятно, что приказы были лишены широкой самостоятельности и во всех затруднительных случаях обязаны были обращаться к государю и к думе. При переходе к абсолютизму безынициативность, мелочная опека приказов, тесная связь приказной практики с прецедентом стали восприниматься как бесспорное, сковывающее власть зло. На всем протяжении своей истории приказы сохраняли следы системы управления, свойственной государству-вотчине. Источник существования большинства приказов — суд и расправа в пределах определенной им компетенции, соответствующие виды налогов. По мере унификации налогов и упрочения рациональных начал в административном управлении подобное устроение превращалось в анахронизм. Во второй половине XVII столетия были сделаны попытки повысить эффективность работы приказной системы. Можно говорить об апробации трех моделей: для лучшей координации управления центральные приказы сосредоточивались в руках одного лица; образовывалась группа «родственных» по функциям приказов с одним ведущим приказом или происходило укрупнение, слияние родственных приказов в один приказ; наконец, создавался особый, наделенный чрезвычайными функциями приказ, призванный контролировать и направлять деятельность всех государственных органов и должностных лиц. Таким приказом стал, в частности, знаменитый Приказ тайных дел Алексея Михайловича. Однако все попытки усовершенствовать приказы оказались малоуспешными, поскольку сохранялись основополагающие принципы системы, которая исчерпала себя. Стало ясно, что дальнейшее развитие государственности возможно не путем реконструкции приказов, а в результате создания совершенно иных органов. Сыграв важную роль в строительстве централизованного государства, приказы должны были исчезнуть. Существенные изменения произошли и в местном управлении. Оно стало строиться на сочетании воеводской власти и местных представительных органов. Институт городовых воевод, до того спорадически появлявшийся в порубежных, приграничных городах, окончательно сформировался в первой половине XVII столетия. Городовых воевод не следует путать с полковыми воеводами. Последние предводительствовали полками, решали преимущественно военные задачи. Функции городовых воевод были иными. Они, правда, начальствовали над местными гарнизонами, но все же в центре их внимания было управление городом и уездом и забота об исправном сборе налогов. Для этого воевода, будучи представителем центра, наделялся административной и ограниченной судебной властью. Появление в городах воевод — продолжение процесса централизации, усиления административного начала. Воеводское управление теснит земское, зависимость которого от местных сословных групп уже не может устроить центр. Однако полностью отказаться от помощи земских институтов, особенно в области раскладки и сбора налогов, власть еще не может: исполнительный аппарат на местах был еще немногочисленным и слабым. Для историков государственности до сих пор остается спорной мера этой стесненности. Такой крупный исследователь, как М. М. Богословский, отмечал, что мирское управление на Севере было просто задавлено бюрократией15. Что, в таком случае, можно говорить о центральных областях, где черносошное крестьянство, основа волостного управления, отсутствовало? Однако новейшие исследования вновь и вновь возвращаются к мысли о наличии сильных сословно-представительных традиций, оказавшихся благодатной почвой для прорастания мирских институтов16. Воеводство очень ценилось в дворянской среде. Служилые чины буквально осаждали приказы просьбами послать их в города. В воеводском управлении смешивались черты старого кормления с элементами централизованного управления. Не случайно на языке того времени отправиться на воеводство значило «покорыстоваться». В глазах общества подношения воеводе были вполне законной платой за его труды. Но алчные воеводы редко удовлетворялись этими «прибытками», часто «промышляли» вымогательством. Было бы не точно считать, будто зарвавшийся администратор не мог получить отпор. Местное население, опираясь на свои органы самоуправления, могло постоять за себя. Воеводы принуждены были считаться с силой посадских «миров» и служилых «городов». В итоге существовавшие между ними взаимоотношения можно свести к формуле «сотрудничество и борьба». По мере становления абсолютизма центральная власть, все более тяготясь земскими органами, оказалась перед альтернативой: или примириться с местным самоуправлением, способным эффективно контролировать деятельность местной администрации, или сделать ставку на вороватых, но зато полностью послушных воевод, призванных заменить непредсказуемый и своевольный «мир». Абсолютистские представления предопределили выбор, и в итоге самодержавная власть стремилась не только приспособить и потеснить, но даже ликвидировать органы самоуправления. В 1679 году по инициативе Разрядного приказа последовал указ о единовластии воевод, который упразднял должности губных старост, ямских приказчиков, осадных голов. Это означало, что в стране устанавливалась единообразная воеводская форма управления на местах. Позднее эта мера была признана несколько преждевременной, и страна на несколько десятилетий вновь вернулась к привычной «триаде»: приказное — воеводское — земское (мирское). Тем не менее можно говорить о несомненном упрочении административного начала на местах и «огосударствлении» земских и губных институтов в концу XVII столетия17. Этот процесс от- разился в терминах «бунташного столетия»: если в первой половине века воеводская изба именуется как «съезжая изба», в которой сходится мирская и государева власть, то уже в середине 70-х годов повсеместно утвердилось название «приказная изба», то есть место, где воевода приказывает, объявляет государеву волю. XVII век унаследовал от предыдущих времен территориально-административное деление страны на уезды, которых к середине столетия стало более 250, а к концу правления Федора Алексеевича — почти 300. При этом сохранялась традиционная двухуровневая структура власти- местная власть на уровне уездов и центральная — приказы. Отдельные региональные особенности не меняли общей картины. Однако уже во второй половине столетия стала ощущаться неэффективность подобной вертикали. Возникла потребность в создании промежуточного звена, призванного несколько разгрузить приказы и приблизить судеб-но-административные органы более высокой юрисдикции к населению. Можно говорить по крайней мере о двух факторах, побуждающих к подобной реформе. Во-первых, служилые и посадские люди давно уже требовали децентрализации суда. Из-за ограниченной юрисдикции воевод массу судебных дел приходилось разрешать в московских приказах, что было чрезвычайно обременительно и затратно. Во-вторых, подобное деление было неудовлетворительно с точки зрения решения военно-мобилизационных задач. Ощущалась потребность в создании между центром и уездом промежуточного военно-административного звена. Такими звеньями стали так называемые разряды. Первый такой разряд — Тульский — появился на юге страны еще в XVI веке и выполнял сугубо мобилизационные задачи. Затем разряды стали появляться по другим пограничным областям. В 1640-е годы возник Белгородский разряд, в состав которого спустя тридцать лет входило более 60 городов. Удобство разрядного управления заключалось в том, что воевода каждого разряда являлся главой местной администрации с частичным подчинением всех остальных воевод. В военное время на основе разряда формировалась армия, численность которой позволяла решать стратегические задачи. Таким образом, административное устройство в очередной раз оказывалось продиктовано военными потребностями. В 1679 году правительство Федора Алексеевича провело так называемую военно-окружную реформу, в результате которой двенадцать разрядов-округов охватили всю территорию страны.
Несомненно, окружная реформа расширила военные возможности страны18. Однако в административном плане многое оставалось нерешенным, поскольку должностные обязанности, полномочия и компетенции воевод, главных разрядных воевод и приказов не были точно определены. Тем не менее окружная реформа отразила потребность в создании более крупного административного деления — губерний. Так был намечен еще один вектор развития в централизации управления. XVII век со своими исканиями и первыми, пока еще робкими преобразованиями предуготовил эпоху Петра I. Век не только выразился и высказался сполна, израсходовав ресурс развития средневековой государственности, не только предопределил парадигму развития страны в новое время — абсолютизм и крепостничество, но еще и сформировал атмосферу реформ, осознание необходимости перемен как главного условия модерниза-ционного скачка.
15 Богословский М. М. Земское управление на Русском Севере в XVII веке. 16 Александров В. А., Покровский Н. Н. Власть и общество. Сибирь в 17 См.: Глазьев В. Н. Власть и общество на юге России в XVII веке: про 18 Чернов А. В. Вооруженные силы Русского государства в XV—XVII вв. 1 Носов Н. Е. Очерки по истории местного управления Русского государ 2 Зимин А. А. Реформы Ивана Грозного. М., 1960. С. 209. 3 См.: Дьяконов М.А. Городовые приказчики. ЖМНПр. 1900. № 1. 4 См.: Назаров В. Д. Два лика грозного царя: Россия в эпоху реформ и 5 См.: Леонтьев А. К. Образование приказной системы. М., 1968. Гл. 2. 6 Зимин А. А. Реформы Ивана Грозного. С. 426—436. 7 См.: Кобрин В. Б. Иван Грозный: Избранная рада или опричнина // Ис 8 См.: Черепнин Л. В. Земские соборы Русского государства в XVI— 9 См.: Пайпс Ричард. Россия при старом режиме. М., 1993. С. 114. 10 Андреев И. Л. Дворянские выборные на Земских соборах в XVII веке // " Ильин В. В., Ахиезер А. С. Российская цивилизация: содержание, границы, возможности. М., 2000. С. 22—23. 12 Ерошкин Н. История государственных учреждений дореволюционной 13 См.: Демидова Н. Ф. Служилая бюрократия в России в XVII в. и ее роль 14 Очерки истории СССР. Период феодализма. XVII в. М., 1955. С. 366— Глава 3
Популярное: Как построить свою речь (словесное оформление):
При подготовке публичного выступления перед оратором возникает вопрос, как лучше словесно оформить свою... Как выбрать специалиста по управлению гостиницей: Понятно, что управление гостиницей невозможно без специальных знаний. Соответственно, важна квалификация... Как вы ведете себя при стрессе?: Вы можете самостоятельно управлять стрессом! Каждый из нас имеет право и возможность уменьшить его воздействие на нас... ©2015-2024 megaobuchalka.ru Все материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления читателями и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав. (960)
|
Почему 1285321 студент выбрали МегаОбучалку... Система поиска информации Мобильная версия сайта Удобная навигация Нет шокирующей рекламы |