Понятие государственной должности

Категория «должность» имеет основополагающее значение для понимания природы государственной службы. Большинство наиболее существенных аспектов, связанных с прохождением государственной службы, определяются именно замещаемой должностью, в том числе чины и специальные звания, должностной оклад, объем полномочий, положение государственного служащего в служебной иерархии.

Существует две противоположные трактовки понятия «государственная должность».

Первая точка зрения представлена в работах Ю. Н. Старилова, В. М. Манохина, А. И. Турчинова и др.

У Ю. Н. Старилова государственная должность — это «первоэлемент», «кирпичик» государственной организации[128]. Это понятие означает часть государственной власти, переданной тому лицу, которое занимает эту должность. Государственным служащим является лицо, замещающее должность в установленном порядке; оно включается в штат служащих, получает — соот­ветствующий квалификационный разряд (ранг, классный чин, звание) и занимает свое место в иерархии государственной администрации.

В. М. Манохин дает следующее определение: «Государственно-служебная должность — это часть организационной струк­туры государственного органа (организации), обособленная и закрепленная в официальных документах, с соответствующей частью компетенции государственного органа (организации), предоставляемой лицу — государственному служащему в целях ее практического осуществления»[129].

Таким образом, должность характеризуется следующими признаками: 1) является частью организационной структуры государственного органа; 2) включает в себя часть компетенции государственного органа, установленной в нормативных правовых актах.

С организационной точки зрения должность представляет собой определенную структурную единицу, находящуюся в системе государственной службы. Она является независимой от самого государственного служащего, т. е. от конкретного лица, ее занимающего. Должность также определяет круг задач, которые передаются одному государственному служащему или группе служащих, занимающих однотипные должности в государственных органах.

А. И. Турчинов указывает, что должность есть установленная (конституированная) социальная роль, выполняемая человеком в государственных, общественных, частных организациях, предприятиях и учреждениях, содержанием которой являются трудовые функции[130]. Должность выступает как объективированная форма труда с заданным функционалом — функционалом должности как формы структурного профессионального опыта, который и выступает в качестве содержания предписанной социальной роли, ее моделью. Выделяется четыре основания должности:

― деятельностное основание, которое составляет содержание основных задач, функций и направлений деятельности, которые предписываются конкретной должностной позиции;

― правовое основание — совокупность полномочий и ответственности (объем власти), которыми наделяется должность;

― информационно-коммуникативное основание, раскрывающее должность в системе информационно-коммуникацион­ных связей, существующих как в самой организации, так и вне ее;

― материальное основание — различные затраты, связанные с исполнением должности (стоимость должности для государственного органа, ее материально-финансовая структура).

К сожалению, указывая на передачу части компетенции государственного органа в ведение лица, замещающего государственную должность, сторонники первой точки зрения невольно ставят вопрос о редукции государственной власти, которой обладает государственный орган, на части, достающиеся его чиновникам. Вместе с тем компетенция ни одного государственного органа не складывается из полномочий его должностей. Она является превосходящей юридической реальностью и не исчерпывается полномочиями руководителя государственного органа или всех служащих вместе взятых. Кроме того, государственная власть всегда едина (!), она принадлежит (должна принадлежать) одному суверену — народу, а разделение власти возможно только при ее осуществлении.

Другая точка зрения представлена в работах Г. В. Атаманчука, Н. М. Казанцева. Еще А. Д. Градовский рассматривал дол­ж­ность как постоянное установление, предназначенное к непрерывному осуществлению определенных целей государства. В качестве основных признаков такого установления автор выделял: его постоянство, наделение компетенцией, предназначение для осуществления государственных целей[131].

С. С. Студеникин раскрывал понятие должности как «постоянное государственное установление с точно определенным комплексом прав и обязанностей лица, занимающего эту должность, для непрерывного выполнения той или иной работы по осуществлению государственной функции»[132].

Законодатель приводит нормативное, а не дескриптивное определение государственной должности, определяя ее как должность в органах государственной власти. Установлены четкие границы для государственных должностей, которые в соответствии с законом могут образовываться исключительно в государственных органах, имея в виду органах государственной власти и территориальных государственных органах. Тем самым государственные должности не могут образовываться в государственных учреждениях, не являющихся органами государственной власти. Решение российского законодателя в этой части уникально: в других странах не совершается такого жесткого отделения государственного аппарата от гражданской бюджетной сферы. Даже, наоборот, статус гражданских служащих в равной мере распространяется как на служащих органов государственной власти, так и на служащих государственных учреждений и аппарат управления государственными предприятиями.

Вводя определения института государственной должности, законодатель должен иметь в виду также и его персональную реализацию в лицах, устанавливая соотношение иерархии должностей и иерархии квалификации лиц, замещающих государственные должности[133].

Государственная должность — это юридическое, от имени государства, учреждение обязанностей по реализации компетенции государственного органа одним лицом. Государственная должность — это учрежденная в государственном органе в порядке, установленном административным и административно-процессуальным законодательством, инстанция административного процесса по реализации компетенции государственного органа при ведении и разрешении государственных дел посредством исполнения одним лицом установленных по должности функций и полномочий.

Одна из общих проблем, возникающих вследствие современного правового регулирования порядка учреждения государственных должностей и должностей государственной службы, связана с идентичностью названий должностей и классных чинов, юридически не соответствующих друг другу. Ее единственным решением представляется отказ от использования схожих наименований должностей и классных чинов.

2. Федеральные государственные
должности. Государственные должности субъектов
Российской Федерации. Муниципальные
выборные должности

Понятие государственных должностей РФ и государственных должностей субъектов РФ, которое дано в ст. 1 федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» используется в законе в служебной роли для того, чтобы более четко представить понятие «государственная гражданская служба». Действительно, законодательство о государственной и государственной гражданской службе не регулирует организацию государственных должностей, а также порядок и условия их замещения, правовой статус лиц, замещающих государственные должности.

Государственные должности РФ — должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов.

Лица, замещающие эти должности, исполняют непосредственно или совместно с другими лицами, замещающими подобные должности, полномочия федеральных государственных органов.

Существенным отличием этих должностей от должностей государственной службы является также то, что они учреждаются Конституцией РФ или федеральными законами. Способ установления должностей одновременно является и основанием для отнесения их к указанной категории.

В действовавшем ранее федеральном законе от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» данные должности носили наименование государственных должностей категории «А».

В действующих законах термин «должность категории «А» не используется, но критерий выделения данной категории должностей сохранен.

Сводный перечень наименований государственных должностей РФ установлен указом Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32 «О государственных должностях Российской Федерации»[134].

þ Этот Перечень постепенно изменяется. Так, первоначально он содержал 44 должности.

В настоящее время в данный перечень включены следующие должности:

Президент РФ;

Председатель Правительства РФ, первый заместитель, заместитель председателя Правительства РФ – полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе, заместитель председателя Правительства РФ, заместитель председателя Правительства РФ – руководитель Аппарата Правительства РФ, министр РФ – полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе, министр РФ – руководитель Аппарата Правительства РФ, федеральный министр;

Чрезвычайный и Полномочный посол Российской Федерации (в иностранном государстве), постоянный представитель (представитель, постоянный наблюдатель) РФ в международной организации (в иностранном государстве);

Председатель Совета Федерации Федерального Собрания, первый заместитель, заместитель председателя Совета Федерации Федерального Собрания, председатель, заместитель председателя комитета (комиссии) Совета Федерации Федерального Собрания, член комитета (комиссии) Совета Федерации Федерального Собрания[135];

Председатель Государственной Думы Федерального Собрания, первый заместитель, заместитель председателя Государственной Думы Федерального Собрания, председатель, заместитель председателя комитета (комиссии) Государственной Думы Федерального Собрания, председатель подкомитета Государственной Думы Федерального Собрания, член комитета (комиссии) Государственной Думы Федерального Собрания[136];

Председатель Конституционного Суда РФ, заместитель председателя Конституционного Суда РФ, судья Конституционного Суда РФ;

Председатель Верховного Суда РФ, первый заместитель, заместитель председателя Верховного Суда РФ, судья Верховного Суда РФ;

Генеральный прокурор РФ;

Председатель Следственного комитета РФ;

Секретарь Совета Безопасности РФ;

Уполномоченный по правам человека;

Уполномоченный при Президенте по защите прав предпринимателей;

руководитель высшего государственного органа исполнительной власти субъекта РФ;

Председатель Счётной палаты, заместитель председателя Счётной палаты, аудитор Счётной палаты;

Председатель Центрального банка РФ;

Председатель Центральной избирательной комиссии РФ, заместитель председателя Центральной избирательной комиссии РФ, секретарь Центральной избирательной комиссии РФ, член Центральной избирательной комиссии РФ;

Председатель федерального суда, заместитель председателя федерального суда, судья федерального суда;

Генеральный директор Судебного департамента при Верховном Суде РФ.

Конституция РФ также содержит установление таких должностей, как:

― депутат Совета Федерации (срок существования должностей — 1993–1995 гг. в связи с переходными положениями Конституции РФ; ч. 1 ст. 98);

― прокурор субъекта РФ (ч. 3 ст. 129);

― иной прокурор (ч. 4 ст. 129).

Государственные должности субъектов РФ — аналог государственных должностей РФ — должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.

В соответствии с п. 1 ст. 2.1 федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[137] 4 декабря 2009 г. был принят указ Президента РФ № 1381 «О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации»[138].

Что должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, определена указом Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32 «О государственных должностях Российской Федерации» как государственная должность РФ. Конкретное наименование данной должности устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ.

þ К типовым государственным должностям субъектов РФ отнесены должности:

Первый заместитель, заместитель высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, член высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ;

Председатель законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, первый заместитель, заместитель председателя законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, председатель, заместитель председателя комитета (комиссии) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ;

Председатель конституционного (уставного) суда субъекта РФ, заместитель председателя конституционного (уставного) суда субъекта РФ, судья конституционного (уставного) суда субъекта РФ;

Председатель избирательной комиссии субъекта РФ, заместитель председателя избирательной комиссии субъекта РФ, секретарь избирательной комиссии субъекта РФ, член избирательной комиссии субъекта РФ с правом решающего голоса;

Председатель, заместитель председателя контрольно-счётного органа субъекта РФ, аудитор (член) контрольно-счётного органа субъекта РФ;

Уполномоченный по правам человека (ребенка, коренных малочисленных народов) в субъекте РФ;

Мировой судья.

Конкретизация типовых наименований должностей осуществляется в законе субъекта РФ или нормативном правовом акте высшего должностного лица субъекта РФ.

þ Так, в соответствии с законом Новосибирской области от 11 мая 2000 г. № 95-ОЗ «О правовом статусе лиц, замещающих государственные должности Новосибирской области»[139], в Новосибирской области учреждены государственные должности:

Губернатора Новосибирской области;

Председателя Законодательного Собрания Новосибирской области;

первого заместителя Губернатора Новосибирской области, первого заместителя Председателя Правительства Новосибирской области;

заместителей Губернатора Новосибирской области, заместителей Председателя Правительства Новосибирской области;

министров, членов Правительства Новосибирской области;

депутатов Законодательного Собрания Новосибирской области, осуществляющих депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе (первый заместитель, заместитель Председателя Законодательного Собрания Новосибирской области, председатель комитета, председатель комиссии, заместитель председателя комитета, заместитель председателя комиссии Законодательного Собрания Новосибирской области, член комитета, член комиссии Законодательного Собрания Новосибирской области);

председателя избирательной комиссии Новосибирской области, заместителя председателя избирательной комиссии Новосибирской области, секретаря избирательной комиссии Новосибирской области;

председателя Контрольно-счётной палаты Новосибирской области, заместителя председателя Контрольно-счётной палаты Новосибирской области, аудиторов Контрольно-счётной палаты Новосибирской области;

мировых судей Новосибирской области;

Уполномоченного по правам человека в Новосибирской области, Уполномоченного по правам ребенка в Новосибирской области, Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Новосибирской области.

Интересно, что практика регулирования государственных должностей субъектов РФ категории «А» в 1996–2004 гг. была неоднозначной. В частности, в реестры (перечни) должностей попали должности «депутат, замещающий должность на постоянной основе». Безусловно, профессионализм депутатского корпуса важен, но осуществление на постоянной основе депутатских обязанностей не означает, что статус должен различаться.

Муниципальная должность — должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Муниципальные должности подразделяются:

— на выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов;

— иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора (контракта) (должности муниципальной службы).

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава.

Лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования, является по статусу муниципальным служащим.