Муниципальное управление

Впервые термин «муниципальное образование» был введен в юри­дическую практику Гражданским кодексом РФ. Однако ни в Консти­туции РФ, ни в Гражданском кодексе прямых определений понятию «муниципальное образование» не дается. При сопоставлении Консти­туции Российской Федерации и Гражданского кодекса напрашивает­ся вывод, что под муниципальным образованием следует понимать не­кую территорию, на которой проживает население (необязательно компактно и оседло), или часть городской территории (район в горо­де), приобретшую особый статус (статус муниципального образова­ния), позволяющий им участвовать в гражданских правоотношениях, осуществлять самостоятельную социальную и экономическую поли­тику. Впервые определение муниципального образования встречается в Федеральном законе 1995 г. «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в РФ». В нем муниципальное образование " представлено как «городское, сельское поселение, несколько поселе­ний, объединенных общей территорией, часть поселения, иная насе­ленная территория, предусмотренная Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муни­ципальная собственность, местный бюджет и выборные органы мест­ного самоуправления». В новой версии закона 2003 г. производится конкретизация правового статуса данной единицы путем отнесения ее к одному из типов, компетенция которого особо оговаривается в дру­гих статьях вышеназванного закона. В соответствии со ст. 2 Федераль­ного закона от 2003 г., «муниципальное образование — это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения».

Вместе с понятием «муниципальное образование» в учебной и на­учной литературе часто используется понятие «муниципалитет», ко­торое в европейских странах принято относить прежде всего к урба­низированным муниципальным образованиям, имеющим статус города или поселка городского типа. Однако в российском законодательстве понятие «муниципалитет» практически не используется, из-за чего не проводится правовых различий между городскими и сельскими муни­ципальными образованиями.

Признаки муниципального образования

Муниципальное образование обретает статус органа местного само­управления, если управляет муниципальной собственностью, утверж­дает и исполняет местный бюджет, обладает правом установления ме­стных налогов и сборов или учреждения муниципальных предприятий, а также имеет выборные органы представительной и исполнительной власти. Эти признаки следует квалифицировать как юридические при­знаки муниципальных образований. Однако тот факт, что в России далеко не все административно-территориальные единицы обладают статусом муниципальных образований, свидетельствует о том, что на­ряду с юридическими признаками муниципальных образований осо­бое значение имеют признаки социально-экономические, определяю­щие мотивацию территориальных поселений на получение правовой автономии.

Перечислим эти признаки.

1. Экономическая самодостаточность территории, заключающа­яся в наличии на ней необходимого количества хозяйствующих субъектов, получающих устойчивую прибыль и заинтересованных в развитии территории, перечисляя последней часть своих доходов.

2. Особое место территории в системе общественного разделения труда, подчеркивающее ее влияние на жизнедеятельность дру­гих территорий и привлекательность для сторонних инвесторов.

3. Значительная доля активного населения, способного самостоя­тельно и под свою ответственность решать вопросы местного зна­чения, изыскивать для этого материальные и организационные ресурсы.

4. Заинтересованность региональной власти в существовании на территории субъекта Федерации экономически устойчивых и активных территориальных поселений, действующих в режиме хо­зяйственного расчета и пользующихся поддержкой со стороны проживающего в них населения.

Виды муниципальных образований

В соответствии с новым Федеральным законом «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в РФ» все муниципальные образования делятся на муниципальные поселения, муниципальные рай­оны и городские округа. На внутригородских территориях (районах и округах) муниципальные образования создаются только в городах федерального значения — Москве и Санкт-Петербурге. Территория субъекта Федерации за исключением территорий с низкой плотностью населения разграничивается между поселениями и городскими округа­ми. Территории всех поселений входят в состав муниципальных райо­нов.

Закон четко разделяет границы между тремя видами муниципаль­ных образований, вводя ряд принципиальных ограничений в отноше­нии возможных пересечений границ между ними:

♦ границы поселения не могут пересекаться границами населенно­го пункта;

♦ территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения;

♦ территория городского округа не входит в состав территории му­ниципального района.

Городское поселение — это город или поселок с прилегающей террито­рией, в котором местное самоуправление осуществляется населением не­посредственно (или) через выборные и иные органы местного самоуправ­ления. В границах городского поселения могут находиться один город или поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. Городской ок­руг — это городское поселение, которое не входит в состав муниципаль­ного района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных законом вопросов местного значения поселения и муниципального района, а также могут осуществ­лять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Федерации. Наделение городского поселения статусом городского ок­руга осуществляется законом соответствующего субъекта Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфра­структуры на территории.

В отношении сельских поселений закон устанавливает количествен­ную норму, ограничивающую статус такого поселения численностью более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населе­ния — более 3000 человек) и общей территорией нескольких сельских населенных пунктов с численностью менее 1000 человек каждый. В слу­чае если численность населения такого населенного пункта составляет менее 1000 человек, то этот населенный пункт входит в состав город­ского или сельского поселения. Исключение делается для территорий с низкой плотностью населения и в труднодоступных районах с числен­ностью менее 100 человек, которые имеют право (при условии решения схода граждан) не входить в состав другого поселения. Перечень терри­торий с низкой плотностью населения устанавливается Правительст­вом РФ, в том числе по представлению органов государственной вла­сти субъектов РФ с периодичностью не чаще одного раза в пять лет.

Кроме того, законом предусматривается установление границ для сельского муниципального поселения с учетом пешеходной доступ­ности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня, а для муниципальных районов — с учетом транспортной доступ­ности. Действие этого критерия позволяет учреждать в статусе муниципального поселения населенные пункты с численностью ниже нор­мативной при условии, что расстояния между поселениями на соот­ветствующей территории слишком значительны для того, чтобы объе­динять их в составе единого муниципального сообщества.

Сфера компетенции муниципального района устанавливается с уче­том необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера, а также переданных для реа­лизации отдельных государственных полномочий.

Статус городского округа может получить городское поселение, где сложилась социальная, транспортная инфраструктура, необходимая для решения вопросов местного значения городского округа, реализации делегированных государственных полномочий. Наделение поселений статусом городского округа является прерогативой органов государ­ственной власти субъекта Федерации и рассматривается последними в контексте вверенных им полномочий обеспечивать выравнивание уровня социально-экономического развития региональных поселений.

Однако разделение городов на городские поселения и городские округа, проведенное региональными органами власти в соответствии с законом, вызвало в ряде регионов серьезные проблемы. К примеру, законодательный орган власти Иркутской области принял закон, в со­ответствии с которым город Ангарск был разделен на четыре поселения и преобразован в район, став вместе с тем районным центром. Таким образом, в границах прежнего единого муниципального образования возникло пять муниципальных образований со своими мэрами и депу­татским корпусом. Есть опасность, что, будучи более богатой по своим бюджетным ресурсам территорией, город Ангарск с переводом своего статуса на районный уровень с включением в него ряда населенных пунктов, не имеющих устойчивых доходов, существенно снизит по­ступления на содержание своей инфраструктуры, утратит возмож­ность воспроизводить себя в уже сложившихся границах. Кроме того, возможность победы на выборах в городе и районе политических оп­понентов может привести к параличу власти в границах территории, рассматриваемой гражданами в качестве единой.

Город как муниципальное образование

Города остаются наиболее крупными муниципальными образова­ниями на территории РФ. По данным переписи населения 2002 г., городские жители составляют 73,3% (на 0,1% меньше, чем по итогам предыдущей переписи). Большинство их сконцентрировано в Цент­ральном федеральном округе — 304 города. Меньшинство — в Дальне­восточном федеральном округе — 70 городов. Градостроительный ко­декс РФ разделяет города по численности населения на: малые (до 50 тыс. человек), средние (от 50 до 100 тыс. человек), большие (от 100 до250 тыс. человек), крупные (от 250 тыс. до 1 млн человек), крупней­шие (свыше 1 млн человек).

В качестве муниципального образования город обнаруживает ряд особенностей, к которым следует отнести такие, как размер, числен­ность и плотность населения; пространственная: (морфологическая) не­однородность, диверсификация, предельная самодостаточность и пр. Города имеют различный административный статус и степень специа­лизации своей экономической базы. В России выделяют, как правило, города-столицы, областные (краевые) центры, города районного (об­ластного) подчинения, а также малые города. Представленная клас­сификация вбирает в себя как признаки численности населения, так и место этих городов в структуре административного деления.

В России на начало 2004 г. из зарегистрированных 155 873 админи­стративно-территориальных единиц 1090 единиц приходится на горо­да и 1861 — поселки городского типа. При этом из 2941 городского поселения значительная часть приходится на малые города, числен­ность которых составляет 768 единиц, или 70% всех городов. Прожива­ет в них только 17% населения страны. Среднее число жителей малого города составляет 22 тыс. человек. С точки зрения специализации, 58% этих городов выполняют агропромышленную функцию, 75% — про­мышленную, 70% — транспортную, 32% — рекреационную, 21% специ­ализируются на обслуживании крупных городов. Другая значительная часть населения проживает в 13 городах-миллионерах. Несмотря на то что в последние годы наибольший прирост численности пришелся на большие (от 100 до 250 тыс. человек) города (их количество уве­личилось с 87 в 1989 г. до 93), средняя часть спектра классификации городов по численности остается чрезвычайно узкой. В крупнейших и малых городах проживает более 75%. всего населения страны, что 'свидетельствует 6 низкой сбалансированности в системе пропорци­онального расселения в административно-территориальных единицах. Явную тенденцию к сокращению обнаруживают по результатам переписи населения городские поселения с диапазоном численности от 250 тыс. до-1-Млн человек.

Характерной чертой категории городов как территориальных по­селений является их принадлежность к административно-территори­альным единицам. Свойство целостности и неделимости городского хозяйства сдерживает тенденции наделения более мелких территориальных единиц статусом муниципального образования. Это обстоя­тельство еще раз подтверждает концентрацию системы местного само­управления главным образом на уровне города, где как бы замыкаются друг на друге государственные интересы и интересы проживающего в границах городской черты гражданского населения и где имеется экономическая основа, обеспечивающая его самостоятельность.

Еще одним важнейшим основанием классификации городов явля­ется их специализация, определяющая структуру занятости в, городах, а также профиль производственной и коммерческой деятельности их ведущих предприятий. Положенный в основу классификации крите­рий занятости впервые был использован в 1943 г. американским ученым Ч. Д. Гаррисом (1902—1974), который разработал классификацию для 377 американских городов, на базе которой было выделено 9 категорий городов: промышленные, города с менее выраженными промышленны­ми функциями, города горнодобывающей промышленности, города розничной торговли, города оптовой торговли, коммуникационные города, университетские города, курортные города и многофункциональные города. Методологическим средством определения специали­зации города служит формула функционального профиля территории:

где:

– число представителей данной отрасли в данном районе (городе);

- число представителей данной отрасли в стране;

- число населения в районе (городе);

- общая численность занятых в стране.

Кроме того, специализацию города можно определить с помощью расчета индекса специализации по формуле:

,

где:

- индекс специализации города i по отрасли N;

– доля отрасли N в суммарной занятости города i;

- доля отрасли N в суммарной занятости в стране.

Основываясь на вышеперечисленных данных, можно выделить в России следующие муниципальные образования: промышленные, аграр­ные, административные, торговые, университетские и курортные города. К ним следует еще добавить наукограды и закрытые административ­но-территориальные образования (ЗАТО).

Промышленные города, созданные на базе одного или нескольких предприятий, выросли из рабочих поселков, сконцентрировав на сво­ей территории большой объем промышленной зоны. Промышленные города могут специализироваться как в добывающих, так и перераба­тывающих отраслях производства. Как правило, господство добывающей отрасли в экономической специализации города означает небольшой возраст города и низкую степень его диверсификации, ограничивая сферу его производства на начальных звеньях технологического цик­ла. Характерной особенностью большинства советских городов была их жесткая специализация в рамках общенациональной системы разде­ления труда, что обусловливало чрезвычайное ограничение функ­ций таких городов, попадающих в значительную зависимость от не­большой группы местных предприятий. Проникновение рыночных тенденций в экономическую жизнь страны не могло не поставить пе­ред городами серьезной проблемы, провоцирующей стремление прак­тически всех городов обрести экономическую самодостаточность че­рез расширение своей производственной базы, способной обеспечить, с одной стороны, стабильные источники существования города, а с дру­гой — занятость населения. Эта тенденция сопутствовала в период 1990-1995 гг. преобразованию ряда промышленных городов в торго­вые, рост и значение которых стали усиливаться по мере преодоления товарного дефицита, характерного для последних десятилетий совет­ского периода.

Атрибутивным признаком торгового города является ярмарка, имеющая региональный статус. Торговые города являются центра­ми оптовой и розничной торговли, имеют развитую сеть торговых комплексов и крупных торговых домов, имеющих филиалы в других регионах.

Административные города исторически сформировались как цен­тры управления, политического и фискального контроля, сосредото­ченные, как правило, на месте бывших военных поселений с целью проведения на местном уровне государственной политики. Админи­стративные центры исполняли роль либо районного (уездного), либо областного (губернского) центра. Значение административной функции городов оказалось очень важным: многие поселения, не имеющие развитой промышленности, но сконцентрировавшие на своей тер­ритории административные рычаги, сохранили и укрепили с течени­ем времени свой городской статус, усилив его созданием промышлен­ной и торговой инфраструктуры.

Аграрные города долгое время играли ведущую роль в эволюции территориальных поселений. Еще в конце XVIII в. каждый второй го­род оставался аграрным по ведущей функции. Главной особенностью аграрного города является его ориентация на переработку сельскохо­зяйственной продукции. Как правило, аграрные города отличаются не­большими размерами, незначительной плотностью населения, преиму­щественным распространением на территории малоэтажных жилых строений. Располагаются аграрные города в благоприятных для сель­ского, хозяйства климатических районах с развитой системой перера­ботки сельхозпродуктов.

Курортные города практически не имеют промышленности и фор­мируют свою градообразующую базу за счет обслуживания населе­ния из других регионов и стран. Расположение курортных городов в благоприятных географических условиях способствует привлече­нию населения на эту территорию. Благоприятный для города резуль­тат достигается за счет высокой доли гостиничных и санаторных ком­плексов, широкого представительства туристических, медицинских и транспортных профессиональных групп в структуре городской за­нятости. Курортные города относятся к уникальным социоприродным комплексам с развитой системой обслуживания и организации досуга.

Университетские города — это категория городов, не получившая в России широкого распространения. Причина этого заключена в низ­кой степени поддержки научно-образовательных комплексов госу­дарством, а также в недостаточно развитой системе интеграции между научными и промышленными центрами. Таким образом, образован­ные вокруг университетских центров поселения вряд ли способны самостоятельно содержать инженерную инфраструктуру урбанизи­рованной территории. Имеющиеся в крупных городах достаточно мно­гочисленные университетские центры тесно интегрированы в мате­риальный сектор городской экономики, оставаясь составной частью общегородской системы самоуправления.

Статус наукограда присваивается муниципальному образованию Президентом РФ по представлению правительства на срок до двадцати пяти лет. Наукограды имеют статус городских округов. При присвое­нии муниципальному образованию статуса наукограда президент ут­верждает определенные правительством приоритетные для данного населенного пункта направления научной, научно-технической, инно­вационной деятельности, экспериментальных разработок, испытаний, подготовки кадров в соответствии с государственными приоритетами развития науки и техники, а также представленную Правительством РФ программу развития наукограда, в которой определены меры государ­ственной поддержки данного наукограда с учетом его специфики. Ста­тус наукограда по истечении срока может быть сохранен.

Порядок создания закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) и управления ими определен Законом «О за­крытом административно-территориальном образовании» (с изме­нениями и дополнениями от 28.11.1996 г. № 144-ФЗ). Предложение о создании ЗАТО вносится Правительством РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов Федерации, а решение о создании — Президентом РФ. Как и наукограды, ЗАТО имеют ста­тус городских округов.

В настоящее время в России функционирует около 40 ЗАТО, создан­ных в свое время в границах закрытых городов, специализирующихся на исполнении оборонных заказов. Земли, занимаемые предприятиями ЗАТО, находятся в федеральной собственности и передаются этим предприятиям в бессрочное пользование. Предприятия, выполняю­щие государственный оборонный заказ, должны перечислять опреде­ленную сумму в бюджет ЗАТО для финансирования социальных про­грамм местного значения. Если на территории ЗАТО, по согласованию с Правительством РФ и местными властями, зарегистрированы юри­дические лица из других регионов или государств, то и они должны направлять часть своих доходов в местный бюджет. Возможный де­фицит бюджета ЗАТО покрывается федеральным бюджетом в виде субсидий, дотаций или субвенций.

Кроме того, можно выделить отдельные категории городов, опреде­ляемые по профессиональному признаку: военные городки, гарнизоны, вахтовые поселки и пр.

Выделение соответствующих видов городов распространяется преимущественно на малые и средние города. Что касается крупных городов, то они вряд ли укладываются в эту классификацию, представляя собой полифункциональные, диверсифицированные центры, позволяющие им содержать образующиеся вокруг них агломерации.

Контрольные вопросы:

1.Значение социальной системы?

2. Задачи государственного управления?

3. Функции системы государственного управления?

4. Особенность методов управления территориями?

5. Признаки муниципального образования?

6. Что относится к объектам государственного регулирования?

Лекция 2