Понятие земельных правоотношений и их классификация

К числу наиболее фундаментальных в теории земельного права относится вопрос о понятии и структуре земельных правоотношений. Исследование проблемы этого института земельного права имеет исключительно важное значение как для теории земельного права, так и для законодательной практики. Именно через земельные правоотношения выявляется степень реальности и эффективности земельно-правовых норм, поскольку любое правоотношение представляет собой механизм действия правовых норм, в котором поведение субъектов права направляется в нужное для государства русло. Например, собственник земельного участка эксплуатирует участок по своему усмотрению, и вмешательство в его деятельность не допускается. Однако свобода хозяйственной эксплуатации земли направляется законом в русло соблюдения целевого назначения данного угодья, эффективности использования, повышения плодородия и т.п., и если собственник не желает применять данный режим использования, то его право собственности на земельный участок может быть прекращено.

Правоотношение представляет собой такую форму фактического общественного отношения, которая складывается на основе правовых норм. В нормах же права содержатся общие (безличные) юридические права и обязанности людей — типовые образцы тех общественных отношений, которых люди могут или должны придерживаться в соответствии с правовыми предписаниями. Они реализуются тогда, когда определенные лица выполняют требования правовых норм, то есть вступают в правоотношения, которые имеют также сознательно-волевой характер, так как участники правоотношений реализуют предусмотренные нормами права соответствующие юридические права и обязанности посредством своих волевых, сознательных действий. Таким образом, правоотношение есть волевое общественное отношение между людьми, взаимные права и обязанности которых урегулированы нормами права. Все сказанное выше об определении понятия правоотношения в полной мере применимо и к определению земельных правоотношений. Сущность понятия земельных правоотношений выражается в том, что они представляют собой определенный круг общественных отношений, регулируемых нормами земельного права и характеризующихся правовой связью между субъектами, один из которых имеет право требовать от другого исполнения действий или воздержания от них, а другой обязан выполнить данное требование.

Раскрывая понятие земельного правоотношения, необходимо исходить из следующего:

1. Термин «земельные правоотношения» имеет двоякое значение:

а) под ним может пониматься институт земельного права, имеющий ключевое значение и находящийся в силу этого в Общей части земельного права, поскольку правовые нормы всех институтов данной отрасли права реализуются через механизм земельных правоотношений;

б) под ним может подразумеваться теоретико-прикладное понятие, раскрывающее механизм действия правовой нормы по конкретному случаю регулирования земельных отношений. Так, в правоотношении предоставления земельного участка гражданину выявляется объект правоотношения, выражающийся в конкретном земельном участке определенного размера и местоположения; субъекты — будущий землепользователь и органы, обладающие правом предоставления земельного участка; комплекс прав и обязанностей субъектов, предусмотренный законом для этого случая жизни.

2. Понятие «земельное правоотношение» следует раскрывать поэтапно:

а) вначале необходимо раскрыть общее понятие земельного правоотношения, применимого ко всем институтам земельного права. Например, для любого земельного правоотношения обязательным объектом является земля в качестве средства производства или пространственного базиса; для всех субъектов земельных правоотношений имеется комплекс прав и обязанностей, имеющий универсальный характер; в земельных правоотношениях допустимо участие не всяких лиц, а лишь тех, которые в установленном законом порядке могут быть признаны субъектами земельных правоотношений;

б) затем, на базе общего понятия, следует раскрывать специфические понятия, присущие конкретным видам земельных правоотношений, складывающихся в каждом конкретном случае. Так, содержанием конкретного земельного правоотношения является совокупность правомочий субъектов земельных правоотношений по сельскохозяйственному или несельскохозяйственному использованию земельного участка в зависимости от целевого назначения его как объекта земельных правоотношений; совокупность обязанностей по соблюдению ограничений, вытекающих из особого правового режима соседних земельных участков; совокупность обязанностей по осуществлению охранительных мероприятий в зависимости от природных особенностей и состояния земель и т.п.

Земельные правоотношения весьма сложны по своему содержанию, что объясняется особенностями их объекта — земли, правового положения участников этих отношений и рядом других причин. Рассмотрение же каждого сложного явления предполагает разделение его на составные части — виды, подвиды, разновидности, то есть классификацию данного явления, системный подход к изучению которого без нее невозможен.

Каждая классификация должна, прежде всего, отвечать двум основным требованиям: полностью охватывать весь род классифицируемых явлений (в данном случае родовым является понятие земельных правоотношений, предусмотренных одноименной отраслью права); основываться на едином критерии, отражающем наиболее существенные признаки элементов родового явления.

В зависимости от своего характера земельные правоотношения делятся на материальные и процессуальные.

земельные материальные правоотношения предусмотрены нормами, устанавливающими права и обязанности субъектов права непосредственно по поводу земли. Иными словами, эти правоотношения складываются по поводу реализации прав и обязанностей, предусмотренных нормами права. Например, право на залог земельного участка; право на самостоятельное хозяйствование на земле; обязанности не нарушать права других лиц, использующих землю, а также права продавать, передавать по наследству, сдавать в аренду земельные участки, а также права на получение в собственность этих участков и их выкуп;

земельные процессуальные правоотношения выражаются в нормах, устанавливающих порядок возникновения, прекращения и осуществления материальных правоотношении, то есть правовому регулированию подвергаются не самиземельные правоотношения, а способ их реализации. Так, порядок оформления сделок с землей, порядок установления ограничений на земельный участок, возникающих из соседства с другими пользователями земли (сервитуты) и т. п., реализуются через земельные процессуальные правоотношения, поскольку предметом правового регулирования являются не столько земельные правоотношения, сколько процедура (ход, процесс, порядок) их реализации;

В зависимости от вида земельно-правовой нормы, которая воздействует на правоотношения, они делятся на регулятивные и охранительные.

1) регулятивные земельные правоотношения, которые складываются в процессе реализации земельно-правовых норм, не связанных с применением юридической ответственности. Например, изъятие земельного участка в случае добровольного отказа или истечения срока пользования землей или изъятие земельного участка у собственника для государственных или муниципальных нужд. Данная процедура не носит и не выражает проявление санкции со стороны государства, а, наоборот, производится в строго установленном законом порядке путем выкупа с обязательным учетом интересов собственника, включая возмещение стоимости земли по договорной цене и причиненных убытков, в том числе упущенную выгоду. Эти правоотношения реализуются в форме регулятивного земельного правоотношения, поскольку такое изъятие не связано с каким-либо нарушением земельно-правовых норм.

При этом следует отметить, что регулятивные и правоохранительные земельные правоотношения могут быть как материальными, так и процессуальными. Например, правоотношение по поводу извещения сторон о времени и месте рассмотрения спора является регулятивным, а правоотношение по поводу рассмотрения спора в отсутствие стороны, уклоняющейся от явки без уважительных причин в орган по рассмотрению споров, представляет собой определенную меру санкции, и в силу этого является охранительным в сфере процессуальных правоотношений;

2) охранительные земельные правоотношения реализуются при применении ответственности и возникают в связи с совершенными правонарушениями. Так, за порчу и уничтожение плодородного слоя почвы, загрязнение химическими веществами и сточными водами земель юридические лица несут административную ответственность. Охранительные правоотношения возникают во всех случаях нарушения земельного законодательства. Однако иногда в результате таких нарушений образуются охранительные правоотношения, предусмотренные нормами других отраслей права: применение соответствующего вида наказания согласно нормам уголовного права за незаконную порубку деревьев и кустарников (ст. 260 УК) или гражданского (возмещение вреда, причиненного нарушением земельного законодательства). Наиболее типичными правонарушениями, порождающими охранительные земельные правоотношения и влекущими за собой применение земельно-правовых норм, являются: систематическое нарушение пользователями правил использования земли, отказ возвратитьземельный участок по принадлежности (например, при самовольном занятии земли) — в результате земельные участки могут быть изъяты; совершение противоправных сделок с землей сопровождается признанием таких сделок недействительными; изменение целевого назначения земельного участка без соответствующего на то разрешения органа исполнительной власти субъекта РФ — возможен отказ в выдаче свидетельства на право собственности и другие.

В зависимости от институтов земельного права земельные правоотношения можно подразделить на:

а) правоотношения по реализации права собственности на земельные участки, главным содержанием которых является реализация правомочий собственника по владению, пользованию и распоряжению своей землей;

б) правоотношения по использованию земли их пользователями;

в) правоотношения по государственному управлению землями, которые, в свою очередь, подразделяются на отдельные группы: по предоставлению и изъятию земель; по кадастровому учету земель, по осуществлению землеустройства, надзора, контроля и т.п.;

г) правоотношения ответственности за земельные правонарушения;

д) правоотношения, возникающие в связи с использованием отдельных категорий земель, входящих в состав земельного фонда России: земель сельскохозяйственного назначения; земель населенных пунктов; земель промышленности и другого специального назначения; земель особо охраняемых территорий; земель лесного и водного фонда, а также земель запаса. Внутри каждого из указанных подвидов можно также выделить иные разновидности правоотношений в зависимости от правового режима земельных участков и видов, составляющих ту или иную категорию земель: например, различаются правоотношения пользования различными сельскохозяйственными угодьями — пашней, лугами, пастбищами и т.п.

3.4. Субъекты, объекты и содержание земельных правоотношений

В соответствии со ст. 5 Земельного кодекса РФ участниками земельных отношений являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.

Для определения участников земельных отношений используются следующие понятия и определения:

собственники земельных участков — лица, являющиеся собственниками земельных участков;

землепользователи — лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования;

землевладельцы — лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения;

арендаторы земельных участков — лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды, договору субаренды;

обладатели сервитута — лица, имеющие право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут).

В статье 5 ЗК РФ в общем виде определен круг субъектов — участников земельных правоотношений, т.е. общественных отношений, регулируемых правом, складывающихся в области использования и охраны земель.

Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования могут выступать в земельных отношениях в двух ипостасях:

а) как регуляторы земельных отношений по поводу земель, находящихся под их юрисдикцией и на их территории (в этих случаях акты вышеназванных субъектов имеют властный, т.е. государственно-правовой и административный, характер);

б) как собственники земель, находящихся в их владении, пользовании и распоряжении, т.е. на равных началах с иными участниками земельных отношений — гражданами и юридическими лицами.

В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований, по их специальному поручению и от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, юридические лица и граждане.

Рассмотрим подробнее вопрос о том, кого можно понимать под гражданами и юридическими лицами. В юридической литературе для признания граждан субъектами права землепользования требуется несколько признаков: их внешняя обособленность, персонификация, способность вырабатывать и осуществлять персонифицированную волю, реальное участие в правоотношениях и др. Права иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц на приобретение в собственность земельных участков определяются в соответствии с ЗК, федеральными законами.

Гражданский кодекс РФ раскрывает содержание понятия граждан (физических лиц) и называет следующие их характеристики:

правоспособность, т.е. способность иметь права и нести обязанности (возникает с момента рождения и прекращается смертью);

имя и место жительства;

дееспособность, т.е. способность своими действиями приобретать и осуществлять права, создавать для себя обязанности и исполнять их (возникает в полном объеме по достижении 18-летнего возраста, за исключением случаев раннего вступления в брак или эмансипации);

недопустимость лишения и ограничения правоспособности и дееспособности иначе как в случаях и в порядке, установленных законом;

предпринимательская деятельность, имущественная ответственность, несостоятельность (банкротство) индивидуального предпринимателя;

регистрация актов гражданского состояния.

С учетом изложенного, а также норм Земельного кодекса можно говорить о так называемой земельной правоспособности и дееспособности граждан.

Детального рассмотрения заслуживает понятие юридического лица, которое упоминается в статьях Земельного кодекса и расшифровывается в гражданском законодательстве, так как определяющим для характеристики юридического лица является его участие в имущественных и связанных с ними личных неимущественных отношениях.

Согласно ст. 48 ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету, могут быть коммерческими и некоммерческими, подлежат государственной регистрации, действуют на основании учредительных документов, приобретают права и принимают обязанности через свои органы, действующие в соответствии с законами и учредитель­ными документами (ст. 49—54 ГК РФ).

Таким образом, предусматриваемые Земельным кодексом понятия граждан и юридических лиц ведут свое происхождение от гражданского права и базируются на его нормах, которые и должны при оперировании этими понятиями использоваться, так как других развернутых, юридически значимых определений ни в земельном законодательстве, ни в других отраслях права не имеется.

Для объединенной формулировки лиц, перечисленных в п. 3 статьи 5 ЗК РФ, используется понятие «землеобладатели».

Объектом земельных отношений выступает не земля вообще, а конкретный земельный участок, его часть, земельная доля.

Земельный участок — часть поверхности суши с верхним плодородным слоем почвы, имеющая установленные границы, площадь, местоположение, правовой статус, и юридически закрепленная в чьей-либо собственности.

Часть земельного участка — определенная площадь соответствующего земельного участка, которая может быть отграничена на местности и превращена в самостоятельный объект земельных отношений и гражданского оборота, в котором может также участвовать земельная доля — условная часть права на один и тот же земельный участок, принадлежащий нескольким лицам; не отграниченная на местности, имеющая целевое назначение.

Под земельными правоотношениями, как уже отмечалось, понимаются общественные (фактические) отношения, урегулированные нормами права либо сложившиеся в результате действия этих норм. Главным же аспектом любого правоотношения является взаимодействие субъектов, а оно проявляется в реализации взаимных прав и обязанностей.

Взаимосвязанные между собой права и обязанности субъектов земельных правоотношений составляют содержание любого правоотношения.

На содержание земельных правоотношений влияют следующие обстоятельства:

особенности объекта земельного правоотношения. Так, если на землях сельскохозяйственного назначения основной обязанностью субъектов является повышение плодородия почв, то на землях промышленности — максимальная экономия в отводе земель под объекты строительства;

правовой статус субъектов земельных правоотношений. Например, у иностранных граждан и юридических лиц земельные участки сельскохозяйственного назначения могут находиться только на правах аренды.

правовое регулирование тех видов отношений, которые составляют основу данного правоотношения. Так, правоотношения по личному подсобному хозяйству должны выражаться в организации на земле мелкотоварного сельскохозяйственного производства, основанного на вторичной занятости работников при частной собственности (владении, аренде) на землю и другие средства производства.

Под правами субъекта земельного правоотношения понимается мера возможного (должного) поведения данного лица, если он обладает правом на такое поведение. Так, собственник земельного участка обладает всей полнотой прав, закрепленных в ЗК, а арендатор — за исключением прав, предусмотренных этим законом.

Права субъектов земельных правоотношений можно классифициро­вать на две основные группы:

Права на определенное поведение, которое выражается в действии или бездействии. Например, собственник земельного участка вправе самостоятельно хозяйствовать на земле, вправе не предоставлять другим лицам сведений, составляющих коммерческую тайну, о порядке такого хозяйствования. В первом случае реализуется право на действие, во втором — право на бездействие.

Право на действия субъектов земельных правоотношений можно подразделить на:

а) виды действий. Так, ЗК устанавливает такие виды действий с землей, которые собственник вправе совершать (возводить здания, строения и сооружения; проводить мелиоративные работы; отчуждать, дарить и продавать земельные участки и т. п.);

б) способы, которыми можно реализовать эти действия. Например, эта же статья оговаривает, что возведение строений должно осуществляться с соблюдением требований ЗК РФ, предусматривающего соблюдение при строительстве градостроительных, санитарных, пожарных, природохранительных и иных норм и правил, осуществление предварительного согласования строительства с землеустроительными, архитектурно-градостроительными и другими органами.

Право на бездействие субъектов земельных правоотношений можно подразделить на:

а) полное бездействие. Так, договор о финансировании проектно-изыскательских работ в целях строительства объекта банком может полностью не выполняться, если не совершена регистрация прав на земельный участок в регистрационной (поземельной) книге;

б) частичное бездействие. Например, решение местной администрации о предоставлении либо отказе в предоставлении прав на земельный участок может выдаваться в течение семи дней со дня его принятия, т.е. бездействие администрации в выдаче этого решения не может превышать указанного срока, который дается на случай невозможности немедленной подготовки документов.

Все виды прав субъектов земельных правоотношений характерны тем, что они носят субъективный характер, полностью зависят от воли субъекта, который может и не воспользоваться этими правами, не неся при этом ответственности. Исключение составляют последствия, возникающие в результате неиспользования данных прав. Например, неиспользование земельного участка по целевому назначению, которое может повлечь за собой прекращение права собственности на этот участок земли.

Под обязанностями субъекта земельных правоотношений понимается установленный законом вид и объем должного поведения лица, которому, как правило, соответствуют субъективные права другого лица.

Обязанное поведение субъектов земельных правоотношений выражается в двух основных формах:

Обязанности совершать какое-либо действие. Так, собственники земельных участков обязаны использовать землю в соответствии с ее целевым назначением и т.п.

Обязанности не допускать совершения каких-либо действий (обязанность бездействия). Например, обязанность не допускать загрязнение, захламление, деградацию почв.

В отличие от прав субъектов земельных правоотношений их обязанности подлежат точному выполнению под страхом применения ответственности и наступления иных неблагоприятных последствий. Так, за самовольное занятие земли наряду с административной ответственностью и возмещением причиненного этим занятием ущерба виновный получает и такие неблагоприятные последствия, как отказ в возмещении затрат, вложенных в самовольно занятый участок; оплата за счет нарушителя расходов по приведению земельных участков в пригодное для использования состояние.

Права и обязанности субъектов земельных правоотношений можно подразделить на общие (универсальные для всех земельных правоотношений) и конкретные для каждого земельного правоотношения.

К числу общих прав и обязанностей субъектов земельных правоотношений относятся те, которые составляют деятельность по обеспечению рационального использования и охраны земель, повышению плодородия почв, сохранению и улучшению окружающей среды, соблюдению законности в земельных правоотношениях и т. п.

Специальные права и обязанности обусловлены конкретными земельными правоотношениями, их субъектами, особенностями объектов и обстановкой, в которой реализуются данные правоотношения.

Однако для любых правоотношений содержание выражается во взаимной связи прав и обязанностей субъектов, и эта взаимосвязь бывает простой, когда праву одного субъекта правоотношения соответствует обязанность другого субъекта этого же правоотношения, а также сложной, когда субъекты имеют по отношению друг к другу комплексы прав и обязанностей, переплетающихся друг с другом.