Экономический механизм федеративных отношений

Региональная экономическая политика

Под региональной политикой понимается система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов и всей региональной системы, а также механизм их реализации.

Научной основой региональной политики служит система объективных законов и факторов территориального формирова­ния экономики в сочетании с научными принципами управле­ния. Реализуется политика методами законодательного обеспече­ния, анализа, прогнозирования и программирования, бюджетно­го планирования, государственной поддержки регионов.

Основными положениями региональной поли­тики в Российской Федерации (1996 г.) выдвигаются ее следующие главные цели: обеспечение экономических, со­циальных, правовых и организационных основ федерализма, создание единого экономического пространства; гарантирова­ние социальных прав граждан, обеспечение единых минималь­ных социальных стандартов независимо от экономических воз­можностей регионов; выравнивание условий регионального социально-экономического развития; приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение; максимальное использование природных и других особенностей регионов.

Для рыночных условий особенно важно укрепление норма­тивно-законодательным путем равноправных бюджетных и нало­говых отношений Федерации, регионов и мест.

В области региональной экономической политикидеятельность федеральной и региональных властей концентрируется на содей­ствии:

• развитию и углублению экономической реформы, формиро­ванию во всех регионах благоприятной рыночной обстановки, многоукладной конкурентоспособной экономики, становлению региональных и общероссийского рынков товаров, труда и капи­тала;

• сокращению чрезмерно глубоких различий в уровнях соци­ально-экономического развития регионов, поэтапному созданию условий для укрепления в них собственной экономической базы, повышения народного благосостояния;

• достижению экономически и социально оправданного уров­ня региональной комплексности, рационализации структуры хо­зяйства;

установлению тесных связей регионов России и государств-участников СНГ;

• совершенствованию экономического районирования стра­ны.

Региональная экономическая политика конечной целью име­ет достижение в развитии регионов баланса между эконо­мической и социальной результативностью. Главная задача — создание устойчивой конкурентной эконо­мики в каждом регионе.

Экономический механизм федеративных отношений

Экономические аспекты российского федера­лизма. Они вызваны в первую очередь, большой дифференци­ацией субъектов Российской Федерации по уровню социаль­но-экономического развития. Как показывают многочисленные проведенные анализы, в первой половине 1990-х гг. различия в уровнях развития регионов резко увеличились: бедные стали еще беднее, а богатые — богаче, о чем будет сказано ниже.

Одним из наиболее значимых направлений движения фи­нансовых потоков в России — это межбюджетные отношения федерального центра и регионов. От интенсивности и упорядо­ченности этих потоков зависит как наполняемость федерального бюджета, так и финансовая дееспособность региональных орга­нов государственной власти.

Одним из необходимых условий формирования федератив­ного государства стало принятие в России концепции бюджет­ного федерализма, который «является экономическим понятием, характеризующим многоуровневость бюджетной системы любого государства, и не имеет отношения к государственному устройству». Основ­ными принципами бюджетного федерализма являются самосто­ятельность бюджетов разных уровней, равноправие субъектов федерации в их налогово-бюджетных взаимоотношениях с фе­деральным центром, законодательное разграничение бюджетной ответственности разных уровней, механизмы предоставления ре­гионам финансовой помощи и территориального перераспреде­ления финансовых средств.

Переход от бюджетной системы централизованного унитар­ного государства к модели бюджетного федерализма состоялся в Российской Федерации в 1994 г. Проблема совершенствования межбюджетных отношений не исчерпывает­ся только улучшением системы формирования и распределения средств федерального бюджета в целях оказания финансовой под­держки региональных бюджетов. Требует совершенствования как сама система межбюджетных отношений, так и механизмы ее вы­полнения. Практика межбюджетных отношений в России проде­монстрировала, что к числу субъектов федерации, не получающих текущей финансовой помощи на выравнивание уровней бюджет­ной обеспеченности, относится небольшое количество, как пра­вило, высокоиндустриализированных регионов со специализаци­ей на отраслях, производящих экспортируемые сырье, топливо и полуфабрикаты, а также Москва. В то же время большая часть субъектов федерации относится к реципиентам такой помощи.

Как отмечает О. И. Бетин, «системная трансформация рос­сийской экономики сопровождалась значительными изменени­ями в финансовой системе страны, вызванными сокращения­ми государственных расходов..., фискальной децентрализацией». По уровню централизации налоговых доходов Россия примерно соответствует среднему для федеративных го­сударств показателю. Более высокую децентрализацию могут се­бе позволить экономически развитые федерации. Для стран же с развивающейся и переходной экономикой действует целый ряд серьезных ограничений, таких как макроэкономические риски, зависимость от внешних рынков, значительные межрегиональ­ные различия, неразвитость институтов гражданского общества и проч. Для переходной экономики высокая децентрализация налоговых доходов крайне опасна по разным причинам: центральное правительство теряет рычаги для проведения фискальной политики, усиливается роль политических факторов торга между центральными и региональными органа­ми государственной власти. Важным фактором, который нельзя недооценивать, является то, что децентрализация налоговых ре­сурсов невозможна без нормального гражданского общества, без сформировавшихся демократических институтов. Если этого нет, децентрализация не достигает своих конечных целей.

В то же время Россия находится только в начале реально­го формирования в стране бюджетного федерализма. Ключевым вопросом в этом отношении является, какая степень децен­трализации бюджетных доходов необходима, и определяет ли степень этой децентрализации развитие федеративных отноше­ний. В течение 1990-х — начале 2000-х гг. в России степень децентрализации финансовой подсистемы страны испытывала разнонаправленные тенденции: уровень децентрализации нало­говых доходов повышался аналогично тому, который сложился в развитых федерациях, например, в Швейцарии, и снижался до состояния, имеющему место в Бразилии . При этом, в период не кризиса экономической подсистемы страны (напри­мер, в 1993, 1998 гг.) децентрализация возрастала, а в условиях стабильной работы экономики, эта децентрализация снижалась.

В России есть еще один фактор, со­здающий дополнительные сложности в перемещении большого количества налоговых доходов на уровень региональных и мест­ных бюджетов: для России характерны чрезвычайно резкие меж­региональные различия в бюджетной обеспеченности, выравни­вание которых предполагает большие масштабы перераспределе­ния средств через федеральный бюджет. Ситуация усугубляется тем, что в стране существует большое число субъектов межбюд­жетных отношений (количество субъектов федерации в России максимально среди всех федеративных государств мира).

В целом, особые инструменты реализации федеративного развития заложены и в государственной региональной политике. Кроме этого, принцип федерализма предполагает не замыкание в решение актуальных вопросов на региональном уровне, а необ­ходимость идти дальше — до уровня местного самоуправления.

В качестве одной из составляющих социально-экономиче­ских аспектов российского федерализма является также вопрос разграничения государственной собственности и управления ею с учетом обеспечения взаимных экономических интересов феде­рального центра и субъектов федерации. Наиболее остро в этом отношении стоит вопрос о собственности на при­родные ресурсы, недра территории, землю, лесные угодья и т. п. Ряд субъектов федерации в середине 1990-х гг. провозглашали себя полными собственниками и распорядителями природных ресурсов, расположенных на своих территориях. С другой сто­роны, и федеральные органы государственной власти стремятся централизовать основные полномочия в управлении природными ресурсами.

Важную роль в развитии федеративных отношений играют и органы местного самоуправления, которые согласно Консти­туции Российской Федерации, не входят в систему государственной власти (статья 12), а составляют особый уровень управления. Поэтому на данном уровне также могут формироваться регио­нальные системы.

Муниципальные последствия социально-экономических ре­форм, происходивших в последнее десятилетие, выразились в су­щественном расширении социальных функций местного само­управления (многие из которых в прежней системе обеспечива­лись предприятиями и организациями), не сопровождавшемся адекватным перераспределением ресурсов в пользу последне­го. Органы местного самоуправления не получили реальной возможности самостоятельно и в достаточном размере форми­ровать собственные бюджетные средства; местные бюджеты на­полняются в основном за счет финансовых доходов, источники и объемы которых этим органам неподконтрольны. В итоге сло­жился устойчивый дисбаланс между повышенными расходными обязательствами и слабыми доходными возможностями мест­ных бюджетов. В целом, проводимые в России преобразованию по построению основ бюджетного федерализма пока слабо за­трагивают муниципальный уровень.