Глава 7. ГЛАВА ГОСУДАРСТВА 4 страница

Глава правительства является центральной политическая фигурой в системе исполнительной власти и в президентских, и в смешанных республиках, в абсолютных и дуалистических монархиях. При смешанной форме правления имеют место некоторые особенности в формировании и осуществлении политики правительства. Здесь показательна политическая практика Франции, где президент назначает премьер-министра, а тот, в свою очередь, с согласия главы государства подбирает членов правительственного кабинета. В России председатель правительства утверждается Государственной Думой РФ по представлению президента РФ, федеральные министры назначаются президентом по предложению председателя правительства РФ. В президентских республиках, абсолютных и дуалистических монархиях правительство формирует глава государства, преимущественно, самостоятельно.

Итак, политический «вес» правительства и главы государства может определяться различными факторами. Любой современный президент в президентской республике является главой федеральной или унитарной правительственной и административной системы (в какой степени — это иной вопрос). Общепринятое представление о президенте как центральной фигуре в системе государственной власти во многом является также следствием изменений, произошедших в ХХ веке, расширивших роль политического управления в различных странах.[224] Абсолютные и дуалистические монархии лишь приспособили традиционные институты к требованиям времени.

Несмотря на ту мощь, которую приобрела исполнительная власть в виде правительств и аппаратов различных уровней в ХХ — начале ХХI веков в абсолютных и дуалистических монархиях, а также президентских и смешанных республиках правительства не являются «сильными» правительствами в сравнении с властными возможностями глав государств. Так, согласно «системе сдержек и противовесов», в Конституции США устанавливается равенство правительства и парламента в системе высших органов власти. Фактически правительство не существует как обособленный орган государственной власти («совещательный» институт при Президенте, самостоятельными полномочиями не обладает).

Противоположное отношение правительства к главе государства складывается в парламентских странах. Глава государства в этих странах осуществляет свою деятельность, опираясь на правительство, или с его санкции. Те или иные решения президента или монарха являются ни чем иным, как решением правительства. Такие полномочия, как право роспуска парламента, право вето и др., реализуются по указанию правительства. Институт (правило, закон или принцип) контрасигнатуры или конституционное соглашение нейтрализуют полномочия главы государства.

4. Политический состав и структура правительств. По своему политическому составу правительство бывает: 1) однопартийным; 2) двухпартийным; 3) коалиционным; 4) правительством меньшинства; 5) беспартийным правительством.[225]

При парламентской форме правления (монархия или республика), а также смешанной однопартийные правительства формируются в том случае, когда одна из политических партий получает абсолютное большинство мест в парламенте (Великобритания, Франция, Япония, Канада). В президентских республиках формируются, как правило, однопартийные правительства (США). Но и в первом и во втором случаях могут быть исключения.

Двухпартийное правительство создается при условии, если не одна из партий не получает большинства голосов, необходимых для формирования правительства. Ведущие партии вынуждены подкреплять свои позиции другой, менее влиятельной, партией, чтобы обеспечить большинство в парламенте (Швеция, ФРГ).

Коалиционное правительство — это результат компромисса между несколькими партиями. Коалиционные правительства возникают тогда, когда целый ряд партий имеют примерно одинаковые возможности, но не в состоянии в союзе с одной или даже двумя партиями добиться парламентского большинства (Бельгия, Нидерланды, Италия).

Возможны случаи формирования правительства меньшинства. Такая парламентская практика складывается при условии, если не удается создать коалиционное правительство (Дания, Норвегия, Швеция).

В ситуации, когда партиям внутри парламента не удается договориться о создании коалиции или правительства меньшинства (Италия, Нидерланды, Португалия, Бразилия), а также в странах, где нет партий (Саудовская Аравия, Кувейт, Аман) или странах, в которых господствует военный режим, а также в связи с другими причинами формируется беспартийное (служебное, чиновничье, бюрократическое, бюрократически-политическое, политбюрократическое, военно-бюрократическое) правительство.

Структура правительства. Внутренняя структура правительств разнообразна, но ее условно можно свести к двум разновидностям: англосаксонской и континентальной. В основу такой систематизации положены принципы определения состава правительства и способ образования вспомогательных органов, обслуживающих правительство. Англосаксонская система (Великобритания, Австралия, Индия, Канада и др.) имеет свои особенности. В странах, которые придерживаются этой системы, кабинет действует на основе конституционного соглашения или обычая. В соответствии с конституционным соглашением реально функционирующий высший исполнительный институт власти не имеет правового статуса — это собирательное наименование группы политиков, назначаемых премьер-министром. Они составляют совет главы правительства по делам государственного управления. Одновременно — понятия «кабинет» и «правительство» не совпадают. В состав кабинета входят не все главы центральных ведомств, а лишь ведущие из них. Правительство — это совокупность всех высших должностных лиц в структурах исполнительной власти, подразделяющаяся на несколько рангов. Кабинет не разрабатывает правовых актов, но решающая роль в реальной политике принадлежит именно этому органу власти. Он предлагает директивы, которые реализуются в законах, принимаемых парламентом, и практических делах отдельных департаментов. Функции кабинета: разработка основных вопросов внутренней и внешней политики, координация и согласование деятельности различных государственных ведомств, контроль над функционированием исполнительной власти.

Континентальная структура правительства характеризуется тем, что в ее состав входят руководители ведомств, департаментов или министерств с общенациональным территориальным подчинением, общегосударственной юрисдикцией. Министры, главы департаментов, возглавляемые премьер-министром, представляют собой единый коллегиальный орган. При такой форме организации правительственных органов все должностные лица, возглавляющие общегосударственные исполнительные ведомства, составляют правительство. В силу того, что такой состав правительства, из-за его громоздкости не всегда способствует эффективности и оперативности общего управления., создается более узкий, компактный и мобильный орган. Во Франции в состав правительства входят Совет министров и Совет кабинета, несмотря на то, что правительством, в собственном смысле слова, выступает коллегия во главе с президентом, но организационно такая структура не фиксируется. Полномочия президента, его реальная власть компенсируют отсутствие нормативных рычагов. В Италии таким образованием является президиум Совета министров. В ФРГ правительством в собственном смысле являются федеральные министры, которые возглавляются канцлером. Правительство в виде более узкого совета при главе правительства или внутри правительственной коллегии не формируется.[226]

В США понятие «кабинет» не упоминается в конституции, хотя практически он существует и действует. В состав кабинета по конституционному соглашению, входят главы департаментов и ведомств. Президент назначает глав департаментов с согласия Сената, но его власть над ними ограничена. Причина слабости кабинета состоит в том, что главы ведомств стремятся защитить и оправдать их целесообразность и необходимость, соперничая друг с другом. Считается, что члены кабинета редко способны дать президенту значимый коллективный совет. Поэтому особую роль в системе высшей исполнительной власти в США играет аппарат Белого дома и Исполнительное управление президента (ИУП).

Канцелярия Белого дома состоит из помощников, т. е. личного штата президента. Президент нанимает и увольняет помощников по своему усмотрению. Их назначение не требует одобрения Сенатом. В систему ИУП входят различные подразделения — Административно-бюджетное Управление (АБУ), Экономический Совет (ЭС), Центральное разведывательное управление (ЦРУ), Управление представителя США на торговых переговорах, Совет по качеству окружающей среды, Управление по вопросам политики в области науки и техники, а также Управление кадров. Некоторые из этих агентств, представляют собой крупные бюрократические организации, руководителей которых назначает президент. Располагаются эти учреждения вне Белого дома, но их деятельность ориентирована на главу государства и они выполняют поручения президента. Это те государственные учреждения, наряду с аппаратом Белого дома, которые оказываю помощь президенту по руководству обществом.[227]

Как следствие, структура правительства США в некоторых элементах напоминает британскую модель, но и отличается от структур правительств других стран Европы. Российскую модель правительства также нельзя свести к англосаксонской или континентальной системам. Она сочетает в себе первую и вторую формы и имеет свои особенности. Можно сказать, что в современном мире преобладают смешенные модели правительств, если в основу мы берем англосаксонский и континентальный варианты, которые дополняются существенными специфическими чертами в каждой отдельно взятой стране.

Итак, заметные различия в систему политики и управления может вносить политический режим. Правительство формируется под влиянием парламентских или президентских факторов, когда образуются различные формы взаимодействия с институтами главы государства и высшего представительного органа, то есть в зависимости от принятой модели разделения власти. Состав, структура, а также источники рекрутирования правительства имеют свои различия, связанные с принятыми конституционными нормами и конституционными обычаями.

Источник: Алмонд Г., Пауэл Дж., Стром К., Далтон Р. Сравнительная политология сегодня: Мировой обзор. М., 2002. С. 225.

Правительство как вершина исполнительной ветви государственной власти всегда имеет общие элементы, признаки и черты, так как оно решает однотипные задачи и воплощает единую природу и предназначение. Но в каждом суверенном государстве «вес», статус, компетенция, структура правительства и др. могут обладать особенностями, которые обуславливаются самыми различными причинами.

Контрольные вопросы

1. В каких смыслах используется понятие «правительство»?

2. Какую роль играет правительство в системе государственных органов?

3. В чем проявляется суть политики и управления в структуре исполнительной власти?

4. Какой может быть порядок взаимосвязи правительства и главы государства?

5. Как могут взаимодействовать правительство и парламент?

6. Какую роль могут играть политические партии в различных политических режимах при отборе членов правительства?

7. Какие способы формирования правительств вы знаете?

8. Назовите модели правительств.

Литература

1. Алмонд Г., Пауэл Дж., Стром К., Далтон Р. Сравнительная политология сегодня. Мировой обзор. М., 2002.

2. Ачкасов В.А., Грызлов Б.В. Институты западной представительной демократии в сравнительной перспективе: учебное пособие. СПб., 2006.

3. Вайнгаст Б. Политические институты с позиций концепций рационального выбора // Политическая наука — новые направления. М., 1999.

4. Василенко И.А. Административное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 1999.

5. Волков А., Привалов А. Ворующие по закону // «Эксперт». 2000. № 7.

6. Гаджиев К.С. Введение в политическую науку. М., 1997.

7. Государственная политика и управление: Учеб. В 2 ч. Ч. II: Уровни, технологии, зарубежный опыт государственной политики и управления / Под. ред. Л.В. Сморгунова. М., 2007.

8. Зонтхаймер К. Федеративная республика Германия сегодня. Основные черты политической системы. М., 1996.

9. Шлезингер А. Циклы американской истории. М., 1992.

10. Меркулов В.М. Политическая власть и государственное управление / Государственная политика и управление: Учеб. В 2 ч. Ч. I: Концепции и проблемы государственной политики и управления / Под ред. Л.В. Сморгунова. М., 2006.

11. Морозова Е.Г. Политический рынок и политический маркетинг: концепции, модели, технологии. М., 1999.

12. Рокар М. Трудиться с душой. М., 1990.

13. Селезнев Л.И. Политические системы современности. СПб., 1995.

14. Соловьев О.М. Политические Институты. СПб., 2003.

15. Уилсон Дж. Американское правительство. М., 1990.

Глава 9. БЮРОКРАТИЯ КАК СТРУКТУРООБРАЗУЮЩИЙ ЭЛЕМЕНТ

государственных

и общественных институтов

1. Теории власти бюрократии.

2. Типология бюрократий.

1. Теории власти бюрократии. Бюрократия[228] (от франц. — бюро, канцелярия, греч. — власть) — это одна из форм социальной организации общества. Термин «бюрократия» был введен в оборот французским экономистом Винсентом де Гурнэ в 40-е годы XVIII столетия. Но значительное распространение в научной литературе ряда европейских стран это понятие получило в середине XIX века. Гурне специфику этого института определил следующим образом: «работа правительства оказалась в руках правителей по профессии».

Исторически появление патримониальной власти в виде служащих, бюрократических, чиновничьих, управляющих, аппаратных структур, исполнительных служащих связывается с формированием государства (М. Вебер). Становление государственности — это сложный, постепенный и многообразный процесс, обусловленный спецификой эпохи, особенностями субкультур. Причины, порождающие различные формы государственности и время их становления зависят от геоклиматического, цивилизационного, геополитического и иного многообразия земного сообщества.

Русская (российская), государственность (государство), например, берет свое начало в IX–XI вв. В XI столетии и в последующие периоды российской истории получает развитие система назначения на государственные должности. В структуры власти и управления назначались представители из аристократических слоев (княжие мужи, бояре, дети боярские, дворяне), а также люди зависимые (рабы — челядь, холопы), полусвободные (полурабы), наконец свободные люди «неродовитых» фамилий.

Анализируя историю политических институтов России О.В. Гаман-Голутвина отмечает, что «…формирование особой категории лиц, профессионально занятой делопроизводством, относится к XVI в. Бюрократия в непосредственном смысле этого слова рождается в начале XVIII в. Благодаря петровской Табели о рангах: учреждение последней приводит к образованию нового типа потомственного дворянства — служилого… Однако только в период правления Николая I бюрократия постепенно становится субъектом принятия важнейших государственных решений…».[229] В связи с данным высказыванием подчеркнем, что бюрократия в качестве одного из институтов государства появляется в России, как и других сложных социальных системах, во время становления государственности. Древнерусские государственные институты, включая бюрократию, берут свои истоки в IX−XI вв. Начало же формирования слоя профессиональных чиновников можно обнаружить в XV−XVII вв. (дьяки). Бюрократии в «непосредственном смысле этого слова» в России не было в начале ХVIII века. В этот период российской истории она (бюрократия) видоизменяет форму патримониальных связей и отношений в политической системе общества. Действительно, только в первой половине ХIХ века чиновничество становится субъектом принятия важнейших государственных решений.

В истории Российского государства происходили изменения в структурах российской власти и социальных основаниях этой власти, но сохранялось критическое отношение к властным структурам, и особенно к чиновничеству, со стороны части «аристократии и народа». Наиболее последовательно (критическое отношение) к институтам государства проявилось в литературе второй половины XIX века, начала и конца ХХ — начала XXI веков.

Чиновничество, бюрократия, служащие выступали в прошлом, и выступают в настоящем в качестве объекта критического анализа, как люди далекие от народа и его реальных интересов. Такое негативное отношение к бюрократии представлено в современной зарубежной и российской социальной науке.[230]

Вместе с тем в общественных науках термин «бюрократия», по мнению Ф.У. Риггса, используется, как правило, в двух основных значениях. В ХVIII в., когда стали употреблять понятие «бюрократия», оно означало такую политическую систему, в которой доминируют назначенные профессиональные чиновники. В дальнейшем слово «бюрократия» стало использоваться также применительно к чиновникам как правящему классу, слою, к аристократии и в этом плане оно означало скорее класс людей, а не новый тип правления.[231]

В основании классовых теорий (К. Маркс, В.И. Ленин и др.), а также теорий, которые определяют бюрократию в качестве нового класса (М. Бакунин, Дж. Бернхэм, М. Джилас, М. Восленский, Д. Ледонн и др.) лежит представление о господстве чиновников (аристократии), но подается оно в соединении с теорией собственности на средства производства. Это позволяет развить положения о бюрократии как особом классе и говорить о превращении бюрократом своего места в должностной иерархии в частную собственность. Бюрократия, являясь частью господствующего класса или собственно господствующим классом, безраздельно владеет двумя основными ресурсами, обеспечивающими жизнедеятельность общества, — властью и собственностью, которые, в нерасчлененном виде, присутствуют на каждом уровне политической и бюрократической иерархии.

Рассматривая концепции бюрократии как «нового класса», необходимо отметить особую модель «классовой» или «бесклассовой» теории, которую предложил российский исследователь А.И. Фурсов, анализируя природу обществ советского типа («реального социализма», «коммунизма»). Форму советской власти Фурсов называет «кратократией — власть власти, власть насилия, не ограниченная никакими законами, а общество — кратократическим». Кратократия, по его мнению, не есть бюрократия, она по своей сути антибюрократична…[232]

Английский социолог Д. Битэм предлагает, в отличие от Ф.У Риггса, более широкие рамки научного употребления термина «бюрократия». Он считает, что в ХIХ веке понятие «бюрократия» обычно использовалось для характеристики особого типа политической системы. То есть бюрократия — это такая система, в которой министерские посты занимались профессиональными чиновниками, ответственными перед наследственным монархом. Одновременно власти чиновников противопоставлялась система представительного правления — выборных политиков, подотчетных законодательному собранию или парламенту.

Второй вариант использования термина «бюрократия» Битэм относит к социологии организаций, начало которой положено работами М. Вебера. Бюрократия для Вебера означала не только новый тип правления, но и систему административной власти, деятельность которой осуществляется на постоянной основе: специально подготовленными профессионалами в соответствии с формальными правилами и процедурами, регулирующими режим работы организации. Вебер подчеркивал, что этот тип управления становится преобладающим во всех политических системах. Более того, он доминирует и во всех организационных образованиях, в которых управление реализуется в сложных союзах: промышленных предприятиях, политических партиях, профсоюзах и т. д. Такой смысл термина «бюрократия» — как профессионального управления — включает в себя двойное значение. Во-первых, это соотношение политики и управления, выбора политической стратегии, являющейся прерогативой такого социально-политического объединения, которое использует бюрократию и которой последняя подчинена в правовом поле. Во-вторых, — соотношение между рациональными методами управления и традиционными методами, которые не являлись специализированными.

Третий способ использования понятия «бюрократия», по мысли Битэма, имеет место в теории государственного управления. В этой отрасли политической науки бюрократия соотносится с управлением государственным сектором, в противоположность управлению в частных организациях. Цель данного противопоставления заключается в том, чтобы выявить различия между этими двумя структурами и показать качественно другой характер системы государственного административного управления, предполагающего общеобязательность ее решений, ее специфическое отношение к формальному праву, защиту прежде всего общественных, а не частных интересов, подотчетность ее деятельности общественно-политическому контролю. С позиции теории государственного управления между различными типами профессионального управления более значимо то, что их отличает, а не то, что их объединяет.

Четвертый вариант применения термина «бюрократия» характерен для политической экономии; он существенно совпадает с предшествующим значением, но политическая экономия отличает организационные структуры с позиции экономических терминов, в соответствии с источниками их финансирования и доходной частью.[233]

Наряду с названными значениями бюрократии используются и другие, из-за чего проблема определения сущностных характеристик административного сектора становится неопределенной. К такому далекому от использования строго научного определения относятся случаи, когда бюрократия как система профессиональной администрации, назначенного чиновничества, иерархической структуры, формальной организации отождествляется с понятиями «нерыночная» или «недемократическая» организация, а главное — с организационной неэффективностью и паразитирующей функцией.

Так, составленная английским социологом М. Элброу и дополненная американским социологом Ф. Риггсом типология смысловых оттенков бюрократии рассматривается в виде таких значений: 1) должностные лица (чиновники, служебный персонал, бюрократы); 2) аппарат (система взаимосвязанных должностных лиц, административный аппарат); 3) организация со штабом служащих (любая организация — большая комплексная, современная, бюрократизированная); 4) бюрократизированное государство (политическая система, в управлении которой доминирующая роль принадлежит ее должностным лицам); 5) бюрократы у власти (правление, осуществляемое чиновничеством, чиновничество как правящий класс); 6) бюрократизм (бюрократическое поведение, организационная неэффективность); 7) бюрорациональность (рациональная организация, эффективная администрация); 8) администрация, осуществляемая чиновниками (выполнение задач организации ее штатом или должностными лицами); 9) бюрократия («идеальный» тип бюрократии М Вебера и других авторов, характеризуемый рядом определенных черт); 10) патобюрократия («идеальный» тип переменного ряда негативных свойств, присущих аппарату или системе должностных лиц); 11) бюрократическое общество (любое общество, где доминирует бюрократия: прединдустриальное бюрократическое общество, бюрократизированное общество).[234]

Наиболее универсальное теоретическое обобщение проблем бюрократии, взаимодействия государственных чиновников, политиков и общества представлены в работах М. Вебера. Он анализировал бюрократию с точки зрения теории классов, бюрократии и гражданского общества, политики и управления, элиты и бюрократии, представительной и административной властей, лидерства и бюрократии, формальной структуры административной власти, форм бюрократической рутинизации, бюрократического господства.

Согласно Веберу, политика  это совокупность человеческих поступков, предполагающих господство одних людей над другими. Но Вебер рассматривает господство не только и не столько как прямое физическое насилие, а прежде всего как деятельность, направленную на обеспечение организационного аспекта господства и обеспечивающую структурированное, упорядоченное существование общества как целого.[235] Он подчеркивает, что такая деятельность необходима не только для тех, кто непосредственно реализует господство, то есть для сферы управления, но и для всех членов общества.

Источниками роста бюрократии, чиновников-профессионалов в различных сферах жизни общества (экономической, научной, культурной и т. д.) Вебер считал процессы социальной, политической, хозяйственной концентрации в обществе. Эти процессы сопровождались отделением «производителя», т. е. непосредственного исполнителя от используемых этим производителем средств производства. В результате этого отделения возникла необходимость в «посреднике», обеспечивающем связь «производителя» со средствами производства, «деятеля» — с орудиями деятельности.

Сфера бюрократии, в соответствии с позицией Вебера, расширяется вместе с исчезновением мелкого и разрозненного производителя, ростом образования, подъемом уровня общей культуры, растущей взаимозависимостью различных областей экономики. Позиция и роль бюрократии усиливаются с появлением у государства и общества глобальных внешнеполитических интересов.

Вебер обращает внимание на те потенциальные опасности, которые несет в себе бюрократизация даже в условиях правового государства, а именно: бюрократизация неизбежно влечет за собой деперсонализацию принятия решений в соответствии с правилами и процедурами; концентрацию средств управления; претензии находящихся на вершинах бюрократической иерархии на право принятия политических решений. Причем он подчеркивает, что в «неправовых» формах государственности негативное проявление этих субстанциональных черт бюрократии усиливается.

По Веберу, господство бывает трех типов: рациональное, традиционное и харизматическое. Типология господства основана непосредственно на характере мотиваций, которые вызывают повиновение. Рациональное господство основано на вере в обязательность легального установления и легальность носителей власти, осуществляющих господство. Традиционное господство базируется на вере в священный характер старых традиций и в легитимность тех, кто в силу традиций призван осуществлять власть. Харизматическое господство предполагает выходящую за позиции обыденной и рациональной форм отношений личную преданность, вызванную наличием особых качеств у лидера, и доверие к установленному им порядку. Причем Вебер считает, что в действительности возможны смешанные варианты этих трех идеальных типов. Бюрократия является идеальным типом легального господства, воплощением рациональности власти.

Современный анализ веберовских типов господства, бюрократической рутинизации, проблем рациональной бюрократии, связи бюрократии с классовой структурой общества, места и роли харизматического господства в традиционном и современном обществах, бюрократии как наиболее эффективного инструмента управления и др., сделанный в зарубежной и российской литературе, отмечен определенной непоследовательностью.

В ХХ веке, например, Дж. Эбербах, Р. Патнэм, Б. Рокман и др. (и сегодня, в начале ХХI вв.) пытаются теорию бюрократии М. Вебера воспроизвести не только в виде идеально-типической, но и идеалистической. Разночтения в трактовках веберовской концепции бюрократии проистекают из двух основных факторов. Во-первых, веберовский анализ административного сектора не исчерпывается идеально-типической моделью.

Идеальный тип рациональной бюрократии представляет собой лишь один из элементов более общей концепции бюрократии, содержащейся в работах Вебера. Для адекватного понимания этой концепции необходимо обратиться также к понятию «патримониализм».

Вебер, исследуя начальные формы социальной и политической организации обществ, использует различные понятия — традиционализм, традиционалистский авторитет, геронтократия, ранняя патриархальность, патриархальная, патримониальная, харизматическая власти, султанизм и др. Первоначальные типы традиционного господства — это те формы господства, при которых отсутствует у господина личный «штаб управления». С появлением такого штаба всякое традиционное господство тяготеет к патримониализму. При этом в штабе управления отсутствуют в чистом виде: твердая компетенция по деловым признакам; постоянная рациональная иерархия; систематическое назначение путем свободного контракта и служебного продвижения; специальная подготовка (как правило); (часто) конкретно определенное и (еще чаще) денежно исчисляемое содержание. Одновременно в своем анализе патримониализма Вебер выделяет три основные формы этого господства: патримониализм в собственном смысле слова, где господство осуществляется на преимущественно традиционной основе (т. е. наиболее ярко присутствуют черты геронтократии и ранней патриархальности).