Глава 2. ПОЛИТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА И ПОЛИТИЧЕСКИЕ РЕЖИМЫ 8 страница

В контексте рассматриваемой нами проблемы взаимоотношения формальных и неформальных структур государственных институтов важным является такое понятие, как «коридоры власти». С его помощью характеризуют взаимодействие властных структур, посредством которых вырабатываются и принимаются политические решения. Это властное взаимодействие практически не институциализировано и отличается некоторыми чертами. Именно в «коридорах власти» происходит процесс политико-бюрократического манипулирования политическими лидерами. Дж. Гэлбрейт в свое время заметил, что только лишь наивный реформатор или тупоумный консерватор может полагать, что бюрократический аппарат способен проводить какие-либо действия, противоречащие его интересам.

В то же время «коридоры власти» являются каналом перемещения политических лидеров («тоннельный эффект» или «эффект ротации» — движение по кругу) при помощи которого одни и те же политики и администраторы не без успеха переходят из одного кресла в другое — из законодательных структур в исполнительные институты и наоборот. Поэтому «коридорам власти» принадлежит значительная роль в создании «политического климата».[65]

Неформальные отношения публичной системы не только сложное, но и противоречивое явление. В современном обществе не всегда можно заранее проследить, как в общественной жизни будут действовать нормы, представленные на «бумаге». В реальной жизни вполне может устраивать как общество, так и властные органы (полностью или частично) наличие определенного правового пространства между формой и содержанием, теорией и практикой. Например, слово «несун» (мелкий вор в советское время) означало известное явление и было всеми терпимо. Другой пример — проституция, которая в недалеком прошлом была официально (формально) запрещена, да и в настоящем не законна на территории Российской Федерации и других государств. Однако на это «социальное зло» институты контроля над правопорядком «закрывают глаза» при условии, если соблюдаются некоторые условия «закрытости» этой деятельности — отсутствуют связи с криминалом, не происходит вовлечение малолетних в такие отношения и т. д.

«Народные суды», «криминальные суды», «трибуналы», «самосуды» представляют собой также частные, неформальные образования, не включенные в официальную правовую систему. Они возникают, как правило, из-за «вакуума» власти и действуют наряду с формальным, правительственным правом, причем не обязательно конфликтуя с законом. Реально действующие законы об азартных играх, фиктивных браках и другие стоят в ряду таких же примеров. Другими словами, это — процессы, формально находящиеся вне закона, но реально сосуществующие с ним. Немало жизненных ситуаций, когда частное, неформальное право вообще не регулируется никакими законами, имея при этом позитивное осуществление — правила жизни в семье, школе, деятельность благотворительных организаций и т. д.

Однако есть неформальные отношения и неофициальные «суды», которые стоят вне закона (противозаконны) как для общества, так и для власти. Деятельность и «правосудие» организованной и прочей преступности, надо полагать, никогда не станут официально признанными в нашем государстве и других странах, хотя эта проблема будет существовать всегда.

Поэтому многие современные социологи и политологи рассматривают, по существу, различные политические системы как рыночный механизм, функцией которого является примирение или балансировка множества конфликтующих интересов, а процесс принятия решений — это процесс сделок, уступок и компромиссов, то есть политический торг. Равновесие достигается, во-первых, за счет того, что система преобразует множество разнообразных требований в некую совокупность наиболее весомых; во-вторых, благодаря борьбе за голоса избирателей между организованными группами, партиями и отдельными политиками, а также между гражданами за то или иное решение правительственных структур.

Наряду с этим российские политические институты и сегодня активно дополняются различного рода неформальными механизмами, присущими, как правило, теневым формам власти в виде политико-административных отношений. Все это позволяет среди многих реальных субъектов выделить аппарат государственной власти (бюрократию), который давно посвятил себя целям получения прибыли от эксплуатации «рабочих» мест, а также групп интересов, считающих этот аппарат главным каналом влияния на принятие и реализацию политических решений. По существу, традиционные принципы «бюрократической тайной политики» в России оказались включенными в «новые технологии власти», способствующие формированию системы «демократии без демократов».[66]

Частные (неформальные) отношения правительственных структур неоднозначны как по направлению своей деятельности, так и по результативности политических решений. Они могут приводить в действие всю систему политики и управления, организующую общество. Структурирование власти в этом направлении означает наличие, помимо правительственных институтов, которые функционируют публично, относительно открыто для общества, еще и других организаций (например, политического лоббирования), которые действуют скрытно, не афишируя свою деятельность, и находящиеся практически вне какого-либо контроля со стороны общества.

Возникновение тайных центров власти непосредственно связано с интересами политических, «бюрократических» и иных элит, нередко опирающихся на них в целях сохранения своего «статус кво» и не полагающихся на эффективность публичных институтов. Неофициальные центры власти появляются в силу различных обстоятельств. Можно выделить три группы факторов, обусловливающих возможность появления тайных организаций, оказывающих влияние на публичную систему официальной власти. В одних случаях создание скрытых структур власти направлено на сохранение существующей системы в ее реакционной модификации, например, организации типа «Бродербонд» в ЮАР, итальянская масонская ложа «Р-2». В других — неправительственные институты создаются для придания стабильности действующим социальным институтам. В таком значении можно рассматривать Бильдербергский клуб, объединяющий представителей элит развитых стран мира в независимости от их идейной ориентации и партийной принадлежности. Наконец, скрытые центры политического влияния образуются для того, чтобы обеспечить эволюционное реформирование общественной системы. Пример — испанская организация «Опус Деи», сыгравшая важную роль в изживании франкизма.[67]

Деятельность тайных центров власти обычно носит замкнутый характер при разной степени институциализированности. Их действенное влияние обеспечивается наличием сильных сторонников, занимающих высокое (формально-неформальное) положение в публичных структурах власти. Распространенным видом воздействия на процесс принятия политических решений и их осуществление является система лоббирования.[68]

В «демократиях» она действует главным образом на представительном высшем властном уровне, в парламенте, где отдельные группы законодателей осуществляют роль проводников влияния «сильных мира сего» — военных, хозяйственников, финансистов и т. д., а также зарубежного политического истеблишмента — например, произраильское лобби в США (заметим, что в США существует не только произраильское лобби, но и имело место, например, пакистанско-афганское, результатом которого являются современные экстремистские организации талибов. Осень 2001 года видоизменила позицию США по отношению к талибам, но этому способствовали известные террористические акты, осуществленные лидерами данного движения). Большое значение имеет и лоббирование через средства массовой информации. Группы давления, представляющие групповые, «классовые», «сословные» и корпоративные интересы тайных неправительственных институтов, постоянно пытаются занять соответствующее место в системе информационной власти.

Таким образом, лоббизм это не просто представление интересов тех или иных социально-политических групп в институтах власти. Он является процессом приведения формальной власти в соответствие с властью фактической.

Лоббированием своих интересов заняты не только официальные институты и множество небольших, малозначимых или маловлиятельных групп. Но давление различных общественных образований на власть — это, в большей степени, периферия лоббизма. Основным стержнем лоббизма является обеспечение принятия решений в интересах ведущих «групп давления» как структур реальной власти, сформировавшихся на базе крупнейших корпораций.

В «естественно развивающихся государствах» лоббистские отношения более или менее однотипны, механизмы принятия решений «прозрачны», так как отрабатывались «столетиями». Различия преимущественно определяются тем, насколько гласно осуществляется лоббирование, насколько оно подконтрольно праву и гражданским институтам, насколько многообразны субъекты и каналы влияния.[69]

3. Политический статус неформальных субъектов власти в России. В странах постсоциалистических лоббизм имеет свою специфику. Он предполагает значительное влияние не только в представительных органах, но и в наиболее «грубой» форме (коррупция) проник в исполнительные структуры власти. Российский лоббизм осуществляется преимущественно посредством «коридорного воздействия» субъектов исполнительной власти по поводу получения дополнительного финансирования в виде предоставления налоговых льгот, квот, размер которых, а также финансовые выгоды невозможно точно подсчитать. Последнее является особенно неприемлемым в силу того, что именно бюрократия как единственный сохранившийся в «неизменном» виде элемент управленческой системы посткоммунистического общества осуществляет современное вхождение в мир «демократических ценностей». Как она это делает, видно на примере все еще «завершающего этапа» приватизации общенародного достояния, который по существу происходит вне контроля со стороны политических сил общества, а главное со стороны высшей ее части политической бюрократии, которая, скорее всего, вовлечена в этот процесс. Именно это создает благоприятные условия для невиданного до времени «реформ» 90-х годов ХХ и начала XXI вв. размаха коррупции и «сотрудничества» преступных элементов с официальными властными институтами.

Подтверждением высокого политического статуса неформальных субъектов власти в России может служить и анализ их роли в процессе принятия политических решений, в частности в законодательном процессе. Общество, называющее себя гражданским, относится к законодательному процессу ответственно.

Законодательная деятельность представляет собой проявление государственной власти. Законы — это не что иное, как способ претворения в жизнь той или иной политической линии. Законодательные органы власти не только по определению занимаются принятием тех или иных законов, они представляют собой поле деятельности политиков. Закон — это, прежде всего, форма, и при ее отсутствии можно оказаться в плену произвола. Именно поэтому столь важно ограничить законодателя процедурой. У нас можно выделить несколько наиболее перспективных для лоббирования стадий, как для высшей бюрократии и других центральных институтов, так и для промышленно-финансовых групп.

Бюрократия в этом плане, как представляется, находится в более выгодном положении, поскольку лоббировать свои интересы она может практически на всех стадиях: начиная от внесения законопроекта в парламент вплоть до подписания его президентом. Все политические решения в мире малодейственны, если имеющиеся средства для их проведения в жизнь неэффективны или узурпированы корпоративной группой. В связи с этим не менее, а может более важно то, что исполнение закона, претворение его в жизнь — почти полностью прерогатива аппарата. Кроме того, аппарат успешно усвоил «принцип» № 1 М.М. Сперанского: ни одно государственное установление не должно быть прописано так, чтобы его можно было применять без прямого участия чиновника.[70]

Для групп интересов наиболее перспективными стадиями является само внесение законодательной инициативы и работа с законопроектом в Государственной Думе. На этих этапах согласование проекта закона с требованиями групп интересов имеет реальные шансы на успех. То есть в сфере их пристального внимания должны находиться субъекты законодательной инициативы, эксперты, профильные комитеты.

Несмотря на то, что в большинстве демократических стран предпринимаются попытки политическими и общественными способами, если не допустить, то, по крайней мере, ограничить влияние внутриправительственных, неправительственных неформальных институтов власти; в реальной жизни эти действия не всегда приводят к успеху. Сегодня целесообразно говорить о возможности более или менее результативного ослабления их влияния на процессы принятия и осуществления политических решений, что не во всех случаях оправдано.

«Ирония ситуации, — как пишет В.М. Рейсмен, — заключается в том, что многие процедуры, основанные на скрытых системах правил, оказываются необходимыми для эффективности правления. Теория демократии подчас вступает в противоречие с запросами и нуждами демократической практики. Иногда законодательная власть вводит нормы, которые являются неприменимыми или неосуществимыми, либо изначально предполагаются таковыми. В иных обстоятельствах тайные методы становятся неотъемлемой частью партийной системы, либо результатом какой-либо неформальной политической сделки».[71]

Возможны различные варианты взаимодействия и взаимодополнения формальных и неформальных практик, формальных и неформальных институтов (С. Пейович). Это подавление формальными институтами неформальных, конфликт между формальными и неформальными институтами, доминирование неформальных институтов как механизмов регулирования и разрешения споров, подкрепление формальных институтов неформальными нормами и др.[72]

Различные структуры и институты, при помощи которых выражаются интересы и осуществляется воздействие на публичные сферы, называются заинтересованными группами и группами давления (аномические, ассоциативные, неассоциативные, институциональные, реверсивные группы). Группами давления выступает политически активная и организованная часть групп.

Адресатами групп интересов являются как институты власти, так и институты участия. В соответствии с опытом ряда «демократических стран», в составе правового взаимодействия между правительством и группами интересов можно выделить корпоративизм; консультации и соглашения; использование групп интересов в организации и артикуляции своих требований, то есть как средство реализации государственной политики.

В то же время рассматривать отношения между данными институтами в управленческом процессе как построенные на правовой основе в нашей стране пока преждевременно. У нас преобладает государственный корпоративизм, клиентелизм, парантелизм.[73] Правительство санкционировало монополию отдельных групп интересов на политические решения, используя их как средство социального контроля в ситуациях угрозы для его политики. Признание «законности» тех или иных групп интересов остается монополией правительства. Они формируются, как правило, по властным и иным, но не правовым критериям.

Например, российские региональные элитные кланы — это устойчивые группы людей, объединенные общностью политико-экономических интересов, по преимуществу консолидированные вокруг руководителей местной исполнительной власти на отношении личной зависимости. Преданность клану или его патрону — важнейший неформальный механизм внутриэлитной консолидации и рекрутирования властных структур в регионах. «Более того, если в 1990-е годы политический приоритет бюрократии в связке бюрократия-бизнес прослеживался преимущественно на уровне субъектов РФ, тогда как в центре доминировали финансово-сырьевые и политико-информационные империи…, то сегодня высшие эшелоны федеральной политико-административной власти активно участвуют в перераспределении политического влияния между административной вертикалью и крупными ФПГ».[74]

Причины этого во многом лежат на поверхности, ибо повседневно государственная власть в значительно большей степени зависит от положения групп, обладающих властно значимыми ресурсами (финансовыми, сырьевыми, информационными и пр.). Более того, те, кто контролирует реальные ресурсы, представляют собой просто другую часть правящего класса, которая профессионально не занимается политикой, но использует свое положение для оказания влияния на власть. Хотя события последнего времени (1995–2007 г.г.) свидетельствуют о том, что крупнейшие промышленно-финансовые структуры не только делегируют представительство своих интересов, но и входят в российскую политику непосредственно в качестве политических субъектов. Политика стала исключительно выгодным объектом инвестирования, разновидностью экономической деятельности (А. Хлопонин, Р. Абрамович, С. Дарькин и др.).

Американский экономист Пол Хейне утверждал, что большинство общепринятых противопоставлений рыночной системы и государства не оправдывает себя при внимательном рассмотрении и что политик, заявляющий, что всеми его действиями руководит исключительно забота об общем благе, лукавит. На деле речь идет только о его личном представлении, об общем благе, тесно переплетенном с соображениями частного порядка — собственной карьерой, имиджем, материальным благополучием.[75] Если сказанное является правильным для Америки, то еще более оно верно для России, где, начиная с удельного периода, считалось нормальным «кормиться» за счет политической и бюрократической деятельности.

Участие в политике заинтересованных групп в России приняло далеко не лучшие из возможных форм. Российский капитал активно участвовал в парламентских выборах 1993…, 2003 и 2007 г.г., и Государственная Дума давно представлена функционерами групп интересов, хотя число их представителей во фракциях различно (за исключением «новой» партии власти).

С точки зрения общества, главная опасность встраивания групп интересов (прежде всего, промышленно-финансовых) в систему власти и государственное управление в том, что они нередко деформируют, а то и ломают механизмы социального представительства более широких слоев населения. Особенно в тех случаях, когда действия властей из-за влияния олигархических групп начинают резко противоречить массовым социальным интересам. Одновременно экономическая зависимость властей от корпораций стимулирует заинтересованность государства в проведении пропагандистских кампаний, оправдывающих их роль и влияние в обществе.

Специфика российских реформ предоставила государственным должностным лицам исключительную роль в формировании коммерческих, общественных и политических объединений, вместе с тем эта роль далеко не всегда является законной и одобряется общественным мнением. При этом интересы этих групп и их связи с государством чаще всего замалчиваются, а их критика общественностью игнорируется.[76]

Можно сказать, что сегодня лоббизм в России, как правовое и политическое явление, находится в стадии становления. Он характеризуется недостаточно эффективным государственным контролем над деятельностью групп давления, активным участием в процессе лоббирования криминальных и полукриминальных структур, использованием противозаконных средств достижения своих целей; слабым осознанием своих интересов, как со стороны государственных институтов, так и со стороны лоббистов от институтов гражданского общества.

Отсюда следует вывод, что лишь целенаправленное и последовательное регулирование правовых основ и способов лоббирования, а также ограничение незаконного воздействия со стороны групп давления на институты общества и государства может способствовать стабилизации всей политической жизни в современном российском обществе.[77]

Таким образом, функционирование различных институтов власти, в частности, их разновидностей — политической и бюрократической властей — предполагает целую группу неформальных ценностей и норм, неформальную иерархию власти и неформальную борьбу за власть. Они вовлечены в сферу неформальных связей с различными группами интересов, что предполагает область принятия важнейших решений неполитическими способами, в обход политических властных структур и политически активной общественности. Однако мы вправе сказать, что неформальные отношения, как правило, разрешаются в конфликтах, что подтверждает как российский, так и мировой опыт.

В условиях конфликтной ситуации между социальными и политическими образованиями современное общество постепенно отказывается от господства неформальных видов взаимоотношений. Они уступают место формальным системам, способным справиться с возникающими проблемами. В результате множества мнений, позиций, отношений прежний, традиционный консенсус, будучи мало формализованным заменяется формальным соглашением, которое со временем наполняется развитой общественно-политической властью в виде политиков, исполнителей политики, судебной властью, силовыми структурами, экспертами-профессионалами, законами, инструкциями и процедурами и др.

Контрольные вопросы

1. Раскройте смысл и содержание понятия «права» и «закона».

2. Охарактеризуйте основные концепции происхождения права.

3. Назовите теории соотношение права, закона и государства.

4. Как применяются законы в реальной жизни?

5. Каким образом может быть взаимосвязано формальное и неформальное право в политико-управленческих структурах и обществе?

Литература

1. Гаман-Голутвина О.В. Региональные элиты России: персональный состав и тенденции эволюции // «Полис». 2004. № 2.

2. Гельман В.Я. Институциональное строительство и неформальные институты в современной российской политике // «Полис». 2003. №. 4.

3. Гуторов В.А., Давыдов Л.В. Свобода информации в посткоммунистической России — миф или реальность // «Европейская конвенция о правах человека»: теоретические проблемы и практика реализации в современной России. СПб., 2002.

4. Козлихин И.Ю Современная политическая наука. СПб. 1994.

5. Лепехин В. Лоббизм в России и проблемы его правового регулирования // Трансформация российских региональных элит в сравнительной перспективе (материалы международного семинара). М., 1999.

6. Либман А.М. Институциальная конкуренция и постсоветская трансформация (Влияние неформальных институтов) // «Общественные науки и современность». 2006. № 6.

7. Макаренко В.П. Правительство и бюрократия // «Социологические исследования». 1999. № 6.

8. Нестеренко А.Н. Экономика и институциальная теория. М., 2002.

9. Рейсмен В.М. Скрытая ложь. Взятки: « Крестовые походы» и реформы М., 1988.

10. Рябов А.В. Структура власти // Философия власти. М., 1993.

11. Соловьев А.И. Causae и каверзы политической демократии // «Общественные науки и современность». М., 1988. № 6.

12. Ткачев Д.Ш. Особенности функционирования институтов и социальных сетей // «Полис». 2006. № 1. С. 82.

13. Томсинов В. А. Светило российской бюрократии: Исторический портрет М.М. Сперанского. М., 1991.

14. Фридмен Л. Введение в американское право. М., 1993.

15. Хейне П. Экономический образ мышления. М., 1991.

16. Шабанова М.А. Экономический и социологический анализ институциональных изменений // «Общественные науки и современность». 2006. № 6.