Прокурорский надзор за оперативно-разыскной деятельностью.

Прокурорский надзор за ОРД — это осуществляемая от имени государства деятельность прокуратуры, призванная обеспечить верховенство закона, единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства при осуществлении OPO и их должностными лицами ОРД путем выявления и своевременного устранения любых нарушений закона и привлечения к ответственности виновных. Статья 22 ФЗ о прокуратуре определяет общие полномочия прокурора при выполнении им возложенных на него функций, какими-либо дополнительными, специальными полномочиями применительно кОРД этим законом прокурор не наделяется. Наоборот, ст. 30 ФЗ о прокуратуре содержит отсылочную норму, согласно которой полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие, устанавливаются УПК и другими ФЗ. Соответственно, полномочия прокурора в сфере его надзора за ОРД определяются как общими нормами ФЗ о прокуратуре, так и специальными нормами, предусмотренными в ст. 21 ФЗ об ОРД. В соответствии со ст. 29 ФЗ о прокуратуре предметом надзора за исполнением законов OPO является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения OPM и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых ОРО. Согласно приказу Генерального прокурора РФ от 25 апреля 2000 г. № 56 «Об организации надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности"» предметом прокурорского надзора за ОРД является обеспечение: гарантий соблюдения прав человека и гражданина на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну; неприкосновенности жилища и тайны корреспонденции; установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях; законности выполнения ОРМ, а также соответствия закону решений, принимаемых ОРО. Работа прокурора по надзору за соблюдением установленного порядка разрешения OPO заявлений и сообщений о совершенных преступлениях не входит в предмет прокурорского надзора заОРД, поскольку порядок регистрации заявлений, сообщений о преступлениях, основания и порядок принятия по ним решения регламентированы не ФЗ об ОРД, а УПК. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина как важнейший элемент предмета прокурорского надзора за исполнением законов OPO характеризуется обеспечением права на получение информации указанными в законе заинтересованными лицами опроводившихся в отношении их ОРМ, сопряженных с возможностью нарушения их прав и свобод. В этой связи основанием для надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина являются заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина (см. ст. 27 ФЗ о прокуратуре). Это же вытекает из ч. 3 ст. 5 ФЗ обОРД, где прямо отмечается, что лицо, полагающее, что действия OPO привели к нарушению его прав и свобод, вправе обжаловать эти действия в вышестоящий орган, осуществляющий ОРД, прокурору или в суд. Предметом надзора за исполнением законов OPO и их должностными лицами являются соблюдение ими Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия прокурором мер (ст. 21 ФЗ о прокуратуре). В соответствии с ч. 2 ФЗ о прокуратуре при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Соответственно этому предмет прокурорского надзора не может быть всеобъемлющим и, по сути, подменять ведомственный контроль за ОРД. Исходя из прямого предписания ФЗ о прокуратуре предметом надзора являются соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, а также соответствие им издаваемых правовых актов. Соответственно, прокурор может проявлять свои надзорные полномочия только в правовом пространстве, определенном законами, но не ведомственными нормативными правовыми актами. Поэтому надзор за исполнением предписаний подзаконных актов (приказов, распоряжений, указаний, инструкций) на прокурора не возложен. Это сфера ведомственного контроля. Вместе с тем обращение прокуроров к нормативным актам субъектов ОРД необходимо в тех случаях, когда ими определяется соответствие ведомственных нормативных правовых актов ФЗ, и оправданно в ситуации, когда без этого не представляется возможным дать оценку законности ОРМ. Это обусловлено и тем, что в статьях ФЗ обОРДсодерхсатся отсылочные нормы, которые предписывают конкретизировать положения закона в ведомственных нормативных правовых актах, определять механизмы его реализации. В частности это закреплено в ст. 8, 9 и 11 ФЗ об ОРД. Поскольку содержание ОРМ, условия их проведения, компетенция должностных лиц, имеющих право санкционировать проведение отдельных ОРМ, основания принятия решений по их результатам регламентированы ведомственными нормативными правовыми актами, прокурор вправе проверить надлежащее исполнение положений этих актов. Закрепленное в ст. 21 ФЗ об ОРД право прокурора требовать наряду с другими документами представления ведомственных нормативных актов, регламентирующих порядок проведения ОРМ, не определяет их в качестве предмета надзора, а рассматривает как средство, при помощи которого осуществляется познание и толкование отсылочных норм ФЗ об ОРД. Соответствие ведомственным нормативным актам решений о производстве и прекращении оперативной проверки, заведении и прекращении ДОУ, соблюдения и порядка продления сроков их ведения входит в предмет надзора только в том случае, если нарушение требований ведомственного нормативного правового акта влечет нарушение прав и свобод граждан, затрагивает интересы личности, общества и государства.

Одним из элементов предмета прокурорского надзора заОРД является законность решений, принимаемых ОРО. Решения вОРД представляют собой правовые акты, влекущие наступление определенных правовых последствий, законность которых предопределяет законность ОРД в целом. В числе решений OPO предметом внимания прокурора могут являться постановления о проведении ОРМ, решения об использовании результатов ОРД. При установлении фактов нарушения закона прокурором принимаются меры по их устранению. При оценке законности принимаемых OPO решений об использовании результатов ОРД устанавливаются соответствие целям ОРД применения полученных в ее процессе данных, полнота и своевременность использования собранной информации. Особое внимание обращается на законность и обоснованность постановлений ОРО, на основе которых результаты ОРД представляются в органы дознания, следователю или в суд. Поскольку практика принятия решений, равно как и проведение ОРМ, в значительной мере формируется под влиянием ведомственных нормативных актов, оценка их соответствия закону также является прямой обязанностью прокурора. По смыслу ФЗ о прокуратуре и прямому предписанию приказа Генпрокурора JVq 56 (п. 4) прокурорский надзор не вытекает из прав прокурора и не может быть безосновательным. Проверки законности проведения OPM и принимаемых при этом решений прокурор вправе осуществлять: по жалобам граждан и обращениям должностных лиц; по результатам изучения материалов уголовных дел о нераскрытых преступлениях или при поступлении информации о ненадлежащем реагировании на поручение органа дознания, следователя и суда по уголовным делам, находящимся в их производстве, а также в связи с ненадлежащим исполнением указаний уполномоченного прокурора; в плановом порядке, в том числе по указанию вышестоящего уполномоченного прокурора;в других случаях с учетом состояния законности в этой сфере деятельности и отсутствия положительных результатов по выявлению подготавливаемых, совершаемых или совершенных преступлений, при раскрытии преступлений, розыске обвиняемых или подозреваемых по уголовным делам и лиц, без вести пропавших. Генпрокуратура РФ обращает внимание уполномоченных прокуроров при проведении проверок: на законность и обоснованность решений о производстве или прекращении ОРМ, а также использования результатов ОРД; обязательность регистрации и заведения ДОУ, законность постановки и снятия с оперативного учета лиц, в отношении которых проводятся ОРМ; соответствие OPM целям и задачам ОРД, а также недопустимость применения информационных систем и технических средств, наносящих ущерб жизни и здоровью людей и причиняющих вред окружающей среде; наличие полномочий у лиц, осуществляющих ОРД; возможность осуществления только тех ОРМ, перечень которых определен ФЗ об ОРД; наличие оснований для проведения ОРМ, в том числе на проведение которых разрешение дано судом; соблюдение условий и порядка проведения ОРМ; своевременность уведомления судей органами, осуществляющими ОРД, о проведении без разрешения судьи в случаях, не терпящих отлагательства и могущих привести к совершению тяжкого преступления, а также при наличии данных о событиях и действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности государства, ОРМ, ограничивающих конституционные права граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, а также права на неприкосновенность жилища; законность привлечения граждан к сотрудничеству на конфиденциальной основе и соблюдение принципа добровольного согласия с органами, осуществляющими ОРД. В предмет прокурорского надзора за ОРД не входит проверка законности решения судьи по результатам рассмотрения материалов об ограничении конституционных прав граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, на неприкосновенность жилища при проведении ОРМ, а также законности и обоснованности возбуждения OPO ходатайства о проведении ОРМ, связанных с ограничением конституционных прав граждан. Это связано с тем, что суд является не субъектом ОРД, а органом, принимающим окончательное решение (санкционирующим) проведение отдельных ОРМ. Прокурор не вправе ограничивать обращения OPO в суд с ходатайством о разрешении на проведение ОРМ, поскольку только судья по результатам рассмотрения материалов разрешает проведение соответствующего ОРМ, которое ограничивает конституционные права граждан, либо отказывает в его проведении, о чем и выносит мотивированное постановление. Прокурор не вправе принимать решения, ограничивающие (запрещающие) проведение OPM в случаях проведения ОРМ, требующих судебного решения до его получения или без такового, которые осуществляются в порядке, предусмотренном ст. 8 ФЗ об ОРД. Сведения о конфидентах составляют государственную тайну и могут предоставляться соответствующим прокурорам только с письменного согласия указанных лиц. Возможность надзора за законностью привлечения граждан к конфиденциальному сотрудничеству возникает при подаче ими заявлений о принуждении их к такой деятельности. Сведения об организации, тактике, методах и средствах осуществления ОРД в предмет прокурорского надзора не входят (Указание Генеральной прокуратуры РФ от 29 июля 1996 г. № 44/15 и МВД России от 25 июля 1996 г. № 1/12812 «О порядке представления органами внутренних дел материалов для осуществления прокурорского надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности"»). Вместе с тем под грифом секретности могут скрываться не только сведения, составляющие гостайну, но и ошибки, просчеты, а то и беззаконие в решении тех или иных задач ОРД. Соответственно, действия, выходящие за границы законности организационных мероприятий, допустимости тех или иных тактических действий, например провокационные действия, не образуют признаков ОРД. Поэтому и ограничений в выявлении таких фактов быть не может, и это уже не проверка прокурора организации и тактики ОРД, а определение законности действий субъектов этой деятельности.

Из содержания ст. 21 ФЗ об ОРД следует, что правом надзора за ОРД наделены не все прокуроры, а только Генеральный прокурор РФ и прокуроры, на которых его приказом персонально возлагаются полномочия по осуществлению надзора за исполнением ФЗ об ОРД. Вместе с тем согласно приказу Генпрокурора от 25 апреля 2000 г. № 56 определить уполномоченных прокуроров, на которых возлагается непосредственное осуществление надзорных функций за ОРД, предлагается в аппарате Генеральной прокуратуры - заместителю Генерального прокурора, а в аппарате Главной военной прокуратуры РФ — заместителю Генерального прокурора РФ — Главному военному прокурору.В Генеральной прокуратуре РФ правом прокурорского надзора за ОРД наделены заместители Генерального прокурора РФ, Главный военный прокурор и его заместители, начальники управлений и отделов и их заместители (старшие помощники и помощники), старшие прокуроры и прокуроры управлений (отделов) в соответствии с их функциональными обязанностями (п. 2 Указания Генерального прокурора РФ от 29 июля 1996 г. № 44/15 и министра внутренних делРФ от 25 июля 1996 г. № 1/12812). Прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним транспортные, военные прокуроры и прокуроры иных специализированных прокуратур несут персональную ответственность за организацию надзора. Указанные прокуроры своими приказами назначают уполномоченных для осуществления надзора заОРД прокуроров из числа сотрудников аппарата соответствующей прокуратуры и нижестоящих прокуратур. Копия приказа с перечнем уполномоченных прокуроров и лиц, ответственных за ведение делопроизводства по документам ОРД, или выписка из него направляется для сведения руководителям ОРО. По требованию уполномоченных прокуроров руководители OPO представляют им оперативно-служебные документы, включающие ДОУ, материалы о проведении OPM с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения ОРМ. Уполномоченный прокурор в ходе проведения проверок, а также при восстановлении нарушенных прав и свобод граждан и устранении иных нарушений закона, допущенных должностными лицами ОРО, вправе знакомиться с подлинными оперативно-служебными документами. В свою очередь, руководители OPO обязаны предоставлять уполномоченным прокурорам по их требованию подлинные оперативно-служебные документы, послужившие основанием для заведения ДОУ, а также проведения OPM и их учета . ФЗ об ОРД не содержит различий в порядке представления документации уполномоченному прокурору применительно к различным субъектам ОРД. Вместе с тем такие различия определены приказом Генпрокурора № 56, который закрепляет, что оперативно-служебные документы об осуществлении КРД органами ФСБ и СВР России прокурор вправе истребовать только в случаях проведения проверок в порядке надзора по поступившим в прокуратуру материалам, информации и обращениям граждан, свидетельствующим о нарушениях этими органами законодательства РФ. В ходе надзорных мероприятий в органах внешней разведки Минобороны РФ прокурор вправе изучать только те оперативно-служебные документы, которые заведены в связи с обеспечением собственной безопасности указанных органов. Незаконный отказ в представлении прокурору документов в зависимости от обстоятельств может рассматриваться как невыполнение требований прокурора или воспрепятствование его законной деятельности. Прокурор в этих случаях при наличии оснований вправе принимать меры для привлечения виновных должностных лиц в установленном законом порядке к ответственности, в том числе и уголовной. Защиту от разглашения сведений, содержащихся в представленных документах и материалах обОРД поднадзорных органов, обязаны обеспечить руководители прокуратуры.

Персональная ответственность за несоблюдение установленных ограничений по ознакомлению со сведениями, составляющими государственную тайну, возлагается на уполномоченных прокуроров. В целях обеспечения защиты сведений, содержащихся в представленных прокурорам документах и материалах, в каждой прокуратуре определяются лица, на которых возлагается обязанность ведения делопроизводства по документам ОРД. Единая система делопроизводства в Генеральной прокуратуре РФ, прокуратурах субъектов РФ, городов и районов, военных, транспортных и иных специализированных прокуратурах по документам ОРД, содержащим секретные сведения, устанавливается Инструкцией об организации делопроизводства в органах прокуратуры по документам оперативно-розыскной деятельности (Приложение 3 к приказу Генерального прокурора РФ от 25 апреля 2000 г. № 56). Делопроизводство ведется работниками, на которых приказом соответствующего прокурора возложен надзор за исполнением ФЗ об ОРД. Уполномоченным прокурорам, а также лицам, на которых возложено ведение делопроизводства по документам ОРД, оформляется допуск для работы с документами, составляющими гостайну. В соответствии с ФЗ обОРД сведения о лицах, внедренных в ОПГ, о ШНС ОРО, а также о конфидентах предоставляются соответствующим прокурорам только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности. Прокурор в соответствии с ФЗ о прокуратуре имеет самые широкие полномочия по надзору за исполнением законов в ОРД. Например, прокурор наделен правом требовать от руководителей и других должностных лиц OPO проведения проверок либо ревизий деятельности соответствующих ОРО. Причем в соответствии со ст. 22 ФЗ о прокуратуре должностные лица OPO обязаны приступить к выполнению такого требования незамедлительно. Прокурор вправе требовать привлечения лиц, осуществляющих ОРД, к материальной или дисциплинарной ответственности. В этих целях прокурор вносит представление ОРО. Прокурор вправе предостеречь соответствующее должностное лицо OPO о недопустимости нарушения закона. Прокурор вправе возбудить уголовное дело при наличии предусмотренных законом оснований о совершении лицами, осуществляющими ОРД, преступления. Однако при использовании общих полномочий должна учитываться специфика надзора в сфере ОРД. Например, к числу таких общих полномочий относится право прокурора беспрепятственно входить на территории и в помещения государственных органов, за исполнением законов в деятельности которых он осуществляет надзор. Однако при этом следует учитывать сущность понятий «территория» и «помещение», используемых в такой специфической сфере, какой является ОРД. Например, нестандартная ситуация возникает в связи с тем, что ФЗ об ОРД предоставлено право ОРО: использовать в ходе проведения OPM по договору или устному соглашению служебные помещения, имущество предприятий, учреждений, организаций, воинских частей, а также жилые и нежилые помещения, транспортные средства и иное имущество частных лиц (ст. 4, ч. I ст. 5 ФЗ об ОРД); создавать в установленном законодательством РФ порядке предприятия (легендированные объекты), необходимые для решения предусмотренных ФЗ об ОРД задач (п. 5 ч. I ст. 15 ФЗ об ОРД). В указанных помещениях могут располагаться специальная техника и информационные системы, с которыми могут работать штатные сотрудники ОРО, LUHC и конфиденты. В этой связи вхождение на такие объекты может происходить лишь в ситуации совершения в них преступления.