Конституционная реформа в БССР в 1989 году

 

Общая характеристика Конституции БССР 1978 года. Четвертая белорусская Конституция принята Верховным Советом БССР 13 апреля 1978 г. К этому времени в 1977 году была принята Конституция СССР, в которой было провозглашено построение развитого социализма и общенародного государства. Эти положения нашли отражение и в Конституции БССР. К сожалению, она имела такие недостатки, как излишняя декларативность, отсутствие конкретных механизмов ее исполнения. В качестве главной силы в обществе и государстве сохранялась компартия, что было прямо закреплено в соответствующих статьях Конституции. Органы государственной власти, по существу, были придатком единственной партии, действовавшей в обществе.

Учитывая, что без Конституции СССР невозможно представить текст Конституции БССР или другой союзной республики, тексты которых были практически идентичны, отметим некоторые черты конституций СССР и БССР в сравнении с прежними конституциями.

Решение Верховного Совета СССР об образовании комиссии для подготовки проекта новой Конституции было принято 25 апреля 1962 г. Руководил работой данной комиссии Н.С.Хрущев. После прихода в 1964 году к власти эту комиссию возглавил Л.И.Брежнев. Как указывается в юридической литературе¹, проект Конституции дорабатывался уже в период завершения строительства «зрелого социализма». Именно так советские ученые и партийные органы стали определять период 1970-х годов.

В отличие от экономической основы по Конституции 1936 года, которая утверждалась в результате ликвидации капитализма, в условиях «зрелого социализма» экономическая система развивается уже на собственном экономическом фундаменте – социалистической форме собственности на средства производства.

По Конституции СССР 1936 года и Конституции БССР 1937 года советское государство является социалистическим государством рабочих и крестьян. Согласно этим конституциям социальную основу СССР и БССР составляет нерушимый союз рабочих, крестьян и интеллигенции, что свидетельствовало о решении всеми слоями населения единой задачи строительства коммунизма.

В конституциях СССР и БССР 1977 и 1978 годов появилась самостоятельная глава, посвященная политической системе. При этом государство уже рассматривалось как общенародное, выражающее волю трудящихся всех наций и народностей.

В Конституции БССР 1978 года фиксировалась принадлежность всей власти народу, который осуществляет ее через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу СССР. Все иные государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов. Однако при этом в другой статье указывалось, что руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза. Все партийные организации действуют в рамках Конституции СССР.

Организация и деятельность советского государства строятся в соответствии с принципом демократического централизма: выборностью всех органов государственной власти снизу доверху, подотчетностью их народу, обязательностью решений вышестоящих органов для нижестоящих. Демократический централизм сочетает единое руководство с инициативой и творческой активностью на местах, с ответственностью каждого государственного органа и должностного лица за порученное дело.

В качестве основного направления развития политической системы советского общества предусматривалось дальнейшее развертывание социалистической демократии: все более широкое участие граждан в управлении делами государства и общества, совершенствование государственного аппарата, повышение активности общественных организаций, усиление народного контроля, укрепление правовой основы государственной и общественной жизни, расширение гласности, постоянный учет общественного мнения.

Имелись и другие принципиальные различия между конституциями СССР и БССР 1936 и 1937 годов и конституциями СССР и БССР 1977 и 1978 годов.

Тексты конституций СССР 1977 года и БССР 1978 года публиковались для народного обсуждения. Конституция СССР была принята 7 октября 1977 г. Верховным Советом СССР единогласно. В этот же день была принята Декларация Верховного Совета СССР о принятии и объявлении Конституции (Основного Закона) СССР². Аналогичная Декларация в связи с принятием Конституции БССР 14 октября 1978 г. была принята и Верховным Советом БССР³.

Подводя итог, можно кратко отметить следующие особенности Конституции БССР 1978 года:

1) вся общественная и государственная жизнь была подчинена интересам коммунистического строительства. Так, согласно статье 44 Конституции БССР гарантировалась даже свобода научного, технического и художественного творчества, если это отвечало целям коммунистического строительства;

2) единственной идеологией была коммунистическая, как и КПСС – единственной законной партией; закреплялась юридически и была фактической руководящая роль КПСС. Решения съездов КПСС, пленумов ЦК КПСС, Политбюро определяли курс страны, направление и содержание законодательного регулирования общественных отношений;

3) исключалась частная собственность, лишь в ограниченных пределах допускалась личная; социалистическая собственность существовала в форме государственной (общенародной) и колхозно-кооперативной;

4) отсутствовало разделение властей;

5) отношения между государством и человеком носили патерналистический характер;

6) нормы международных договоров, в частности составляющие Билль о правах, несмотря на их юридическую обязательность, как правило, не применялись;

7) конституционные нормы имели лишь опосредованный характер действия; исключительными были случаи, когда суд, разрешая спор, обращался непосредственно к статье Конституции;

8) преобладала административная форма защиты своих прав и свобод, чаще всего «управу» на зарвавшегося чиновника люди находили в партийных органах.

Можно называть и другие особенности Конституции БССР 1978 года. Основной Закон был документом, который содержал много прогрессивных, гуманных по содержанию статей, но, к сожалению, являлся больше «парадным», чем работающим.

Изменения и дополнения Конституции БССР 1978 года, внесенные в 1989 году

27 октября 1989 г. Верховный Совет БССР принял Закон «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Белорусской ССР». Идея и цель этого Закона были благородными – для развития демократии (социалистической), самоуправления народа, совершенствования избирательной системы, структуры и деятельности Советов народных депутатов и органов правосудия.

Важные изменения, касающиеся системы и принципов деятельности Советов народных депутатов, были внесены в главу 9.

В статье 78 Конституции закреплялось, что Советы народных депутатов – Верховный Совет Белорусской ССР, местные Советы народных депутатов – областные, районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские – составляют единую систему представительных органов государственной власти Белорусской ССР.

В статье 79 устанавливался срок полномочий Советов народных депутатов – пять лет.

Выборы депутатов назначались не позднее чем за три месяца до истечения срока полномочий соответствующих органов государственной власти (ранее это касалось только Верховного Совета), срок полномочий остальных Советов был два с половиной года.

В статье 80 закреплялось, что важнейшие вопросы республиканского и местного значения решаются соответственно на сессиях Верховного Совета Белорусской ССР и местных Советов депутатов или ставятся ими на референдумы.

Верховный Совет Белорусской ССР избирает Председателя Верховного Совета Белорусской ССР. Местные Советы народных депутатов избирают председателей Советов, Верховный Совет Белорусской ССР и местные Советы народных депутатов, за исключением городских (городов районного подчинения), поселковых и сельских, имеют свои президиумы.

Советы народных депутатов образуют свои комиссии, создают исполнительные и распорядительные, а также другие подотчетные им органы. В Конституцию была включена норма о том, что должностные лица, избираемые или назначаемые Советами народных депутатов, не могут занимать свои должности более двух сроков подряд. Такая норма была необычной для советской системы, для которой характерно наличие «политических долгожителей».

Любое должностное лицо может быть досрочно освобождено от занимаемой должности в случае ненадлежащего выполнения им своих служебных обязанностей.

Значительные новеллы появились в главе 10 «Избирательная система».

Согласно статье 84 выборы депутатов проводятся по одномандатным избирательным округам на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом с целью обеспечения представительства ветеранов войны и труда и инвалидов по нормам, установленным Законом Белорусской ССР о выборах народных депутатов Белорусской ССР, часть народных депутатов Белорусской ССР избирается от общественных организаций: Белорусской республиканской организации ветеранов войны и труда, Белорусского общества инвалидов, Белорусского общества слепых, Белорусского общества глухих.

Необходимо отметить, что вокруг представительства общественных объединений в Верховном Совете было сломано много копий. Изначально в опубликованном для обсуждения проекте Закона речь шла о представительстве КПСС, профсоюзов и других общественных объединений. Это предложение подвергалось широкой критике, и следует отдать должное руководству республики, которое, принимая решение по редакции проекта, прислушалось к общественному мнению. Из других союзных республик лишь Казахстан закрепил в Конституции представительство (90 человек) в Верховном Совете общественных объединений.

В конституционном тексте уже «просматривались» элементы разделения властей. Так, согласно статье 85 лица, входящие в состав Совета Министров Белорусской ССР, исполнительных комитетов местных Советов народных депутатов, за исключением председателей этих органов, руководители ведомств, отделов и управлений исполнительных комитетов местных Советов, судьи и государственные арбитры не могут быть депутатами в Совете, которым они назначаются или избираются.

Революционной, отвечающей духу времени, была норма статьи 88, в соответствии с которой число кандидатов в народные депутаты не ограничивается. Каждый участник предвыборного собрания может предлагать для обсуждения любые кандидатуры, в том числе и свою. В избирательные бюллетени могло быть включено любое число кандидатов.

Принципиально изменился статус Верховного Совета БССР: он стал высшим постоянно действующим органом государственной власти Белорусской ССР, закреплены его новые полномочия.

Верховный Совет Белорусской ССР правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, находящийся в ведении Белорусской ССР.

К исключительному ведению Верховного Совета Белорусской ССР относятся:

1) принятие Конституции Белорусской ССР, внесение в нее изменений;

2) назначение выборов народных депутатов Белорусской ССР, народных депутатов местных Советов народных депутатов Белорусской ССР и утверждение состава Центральной комиссии по выборам народных депутатов;

3) принятие решений по вопросам национально-государственного устройства, отнесенным к ведению Белорусской ССР;

4) решение вопросов, связанных с изменением границ Белорусской ССР с другими союзными республиками; участие в определении государственной границы СССР, если это ведет к изменению территории Белорусской ССР;

5) определение основных направлений внутриполитической и внешнеполитической деятельности Белорусской ССР в соответствии с основными направлениями внутренней и внешней политики СССР;

6) утверждение государственного плана и важнейших республиканских программ экономического и социального развития Белорусской ССР, государственного бюджета Белорусской ССР; контроль за ходом выполнения плана и бюджета, утверждение отчетов об их выполнении; внесение в случае необходимости изменений в план и бюджет;

7) избрание Председателя Верховного Совета Белорусской ССР;

8) избрание Первого заместителя Председателя Верховного Совета Белорусской ССР и заместителя Председателя Верховного Совета Белорусской ССР;

9) избрание Комитета конституционного надзора Белорусской ССР;

10) назначение Председателя Совета Министров Белорусской ССР, утверждение по его представлению состава Совета Министров Белорусской ССР, внесение в него изменений; образование и упразднение по предложению Совета Министров Белорусской ССР министерств Белорусской ССР и государственных комитетов Белорусской ССР;

11) избрание Комитета народного контроля Белорусской ССР, Верховного Суда Белорусской ССР, назначение Главного государственного арбитра Белорусской ССР; утверждение коллегии Государственного арбитража Белорусской ССР; избрание судей областных и Минского городского судов;

12) осуществление права законодательной инициативы на Съезде народных депутатов СССР и в Верховном Совете СССР;

13) заслушивание отчетов образуемых или избираемых им органов, а также назначаемых или избираемых им должностных лиц;

14) осуществление в пределах компетенции Белорусской ССР законодательного регулирования отношений собственности, организации управления народным хозяйством и социально-культурным строительством, бюджетно-финансовой системы, оплаты труда и ценообразования, налогообложения, охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, порядка реализации конституционных прав, свобод и обязанностей граждан, а также отношений в области государственного строительства и других отношений, регулирование которых относится к ведению Белорусской ССР;

15) толкование законов Белорусской ССР;

16) установление порядка организации и деятельности местных органов государственной власти, а также республиканских и местных органов государственного управления; определение правового статуса общественных организаций Белорусской ССР;

17) определение порядка решения вопросов административно-территориального устройства Белорусской ССР; образование и упразднение областей;

18) направление деятельности местных Советов народных депутатов;

19) ратификация и денонсация международных договоров Белорусской ССР;

20) учреждение государственных наград Белорусской ССР; установление почетных званий Белорусской ССР;

21) принятие решения о проведении народного голосования (референдума);

22) издание республиканских актов об амнистии;

23) право отмены указов и постановлений Президиума Верховного Совета Белорусской ССР, распоряжений Председателя Верховного Совета Белорусской ССР, постановлений и распоряжений Совета Министров Белорусской ССР;

24) отмена решений областных и Минского городского Советов народных депутатов в случае несоответствия их Конституции СССР, Конституции Белорусской ССР, законам СССР и Белорусской ССР;

25) приостановление действия актов союзных и союзно-республиканских министерств и ведомств СССР в случае их противоречия законам СССР и Белорусской ССР.

Верховный Совет Белорусской ССР вправе принимать законы Белорусской ССР и постановления.

В Конституции определено, что Верховный Совет Белорусской ССР вместо ранее установленных в Конституции 485 депутатов состоит из 360 депутатов, которые избираются в следующем порядке: 310 депутатов – от территориальных избирательных округов с примерно равной численностью избирателей; 50 депутатов – от Белорусской республиканской организации ветеранов войны и труда, Белорусского общества инвалидов, Белорусского общества слепых, Белорусского общества глухих по нормам, установленным Законом Белорусской ССР о выборах народных депутатов Белорусской ССР.

Устанавливалось, что Верховный Совет Белорусской ССР созывается на первую сессию не позже чем через два месяца после выборов.

Верховный Совет Белорусской ССР созывается Президиумом Верховного Совета Белорусской ССР.

Первое после выборов заседание Верховного Совета Белорусской ССР ведет Председатель Центральной комиссии по выборам народных депутатов Белорусской ССР, а затем – после избрания Председателя Верховного Совета Белорусской ССР и его заместителей – Председатель Верховного Совета Белорусской ССР или его заместитель.

Ежегодно проводятся очередные сессии.

Внеочередные сессии созываются Президиумом Верховного Совета Белорусской ССР по его инициативе либо по предложению Председателя Верховного Совета Белорусской ССР или не менее трети народных депутатов Белорусской СCP.

С учетом новых реалий был пересмотрен круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы в Верховном Совете Белорусской ССР. Оно принадлежало народным депутатам Белорусской ССР, Президиуму Верховного Совета Белорусской ССР, Председателю Верховного Совета Белорусской ССР, Комитету конституционного надзора Белорусской ССР, Совету Министров Белорусской ССР, постоянным комиссиям Верховного Совета Белорусской ССР, областным, Минскому городскому Советам народных депутатов, Комитету народного контроля Белорусской ССР, Верховному Суду Белорусской ССР, Прокурору Белорусской ССР, Главному государственному арбитру Белорусской ССР.

Правом законодательной инициативы обладали также общественные организации в лице их республиканских органов и Академия наук Белорусской ССР.

Полномочия Президиума Верховного Совета Белорусской ССР существенно ограничены. Это – подотчетный Верховному Совету Белорусской ССР орган, который обеспечивает организацию работы Верховного Совета Белорусской ССР и осуществляет другие полномочия в пределах, предусмотренных Конституцией Белорусской ССР и законами Белорусской ССР.

Президиум Верховного Совета Белорусской CCР согласно Конституции:

1) созывает сессии Верховного Совета Белорусской ССР;

2) организует подготовку сессий Верховного Совета Белорусской ССР;

3) координирует деятельность постоянных комиссий Верховного Совета Белорусской ССР;

4) оказывает содействие народным депутатам Белорусской ССР в осуществлении ими своих полномочий и обеспечивает их необходимой информацией;

5) осуществляет контроль за соблюдением Конституции Белорусской ССР;

6) организует подготовку и проведение народных голосований (референдумов), а также народных обсуждений проектов законов Белорусской ССР и других наиболее важных вопросов государственной жизни;

7) устанавливает и изменяет границы и районное деление областей; образует районы, города, районы в городах, поселки городского типа; устанавливает подчиненность городов; производит переименование районов, городов, районов в городах, поселков городского типа и других населенных пунктов;

8) назначает выборы народных заседателей районных (городских) народных судов, областных и Минского городского судов;

9) награждает государственными наградами Белорусской ССР, присваивает почетные звания Белорусской ССР;

10) принимает в гражданство Белорусской ССР; решает вопросы о предоставлении убежища;

11) осуществляет помилование граждан, осужденных судами Белорусской ССР;

12) назначает и отзывает дипломатических представителей Белорусской ССР в иностранных государствах и при международных организациях;

13) принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей иностранных государств;

14) рассматривает с Президиумом Верховного Совета СССР вопрос об объявлении введения на территории республики или в отдельных ее местностях военного или чрезвычайного положения в интересах защиты страны и безопасности советских граждан;

15) публикует на белорусском и русском языках законы Белорусской ССР и другие акты, принятые Верховным Советом Белорусской ССР, Президиумом Верховного Совета Белорусской ССР, Председателем Верховного Совета Белорусской ССР.

Устанавливалось, что Президиум Верховного Совета Белорусской ССР издает указы и принимает постановления.

Высшим должностным лицом Белорусской ССР становится Председатель Верховного Совета Белорусской ССР.

Председатель Верховного Совета Белорусской ССР избирается Верховным Советом Белорусской ССР из числа народных депутатов Белорусской ССР тайным голосованием сроком на пять лет и не более чем на два срока подряд. Он представляет ее в СССР, во взаимоотношениях с другими союзными республиками и в международных отношениях. (Ранее Председатель Верховного Совета лишь вел сессии Верховного Совета и проводил на них решения.)

В то же время Председатель Верховного Совета Белорусской ССР подотчетен Верховному Совету Белорусской ССР. Он мог быть в любое время путем тайного голосования отозван Верховным Советом Белорусской ССР.

Отвечающей духу нового времени была появившаяся в статье 111 Конституции норма о том, что народные депутаты Белорусской ССР освобождаются от выполнения служебных или производственных обязанностей для осуществления депутатской деятельности в Верховном Совете Белорусской ССР, его комиссиях, а также среди населения. Народные депутаты Белорусской ССР освобождаются от выполнения служебных или производственных обязанностей на весь период своих полномочий в Верховном Совете Белорусской ССР или на определенный срок.

Непосредственно в Конституции, а не в законе (как ранее), закреплено, что народный депутат Белорусской ССР не может быть привлечен к уголовной ответственности, арестован или подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия Верховного Совета Белорусской ССР, а в период между его сессиями – без согласия Президиума Верховного Совета Белорусской ССР.

Новым органом государственной власти становится Комитет конституционного надзора Белорусской CCР, который избирается Верховным Советом Белорусской ССР сроком на десять лет из числа специалистов в области политики и права в составе Председателя, заместителя Председателя и девяти членов Комитета.

Норма о том, что лица, избранные в Комитет конституционного надзора Белорусской ССР, не могут одновременно входить в состав органов, акты которых поднадзорны Комитету, свидетельствовала о возможном совмещении обязанностей члена Комитета с другими обязанностями.

Комитет конституционного надзора Белорусской ССР:

1) по собственной инициативе, по предложению Верховного Совета Белорусской ССР представляет Верховному Совету Белорусской ССР заключения о соответствии проектов актов Верховного Совета Белорусской ССР Конституции Белорусской ССР;

2) осуществляет наблюдение за соответствием Конституции Белорусской ССР и законам Белорусской ССР постановлений и распоряжений Совета Министров Белорусской ССР, решений областных и Минского городского Советов народных депутатов;

3) по собственной инициативе или по предложению Верховного Совета Белорусской ССР, Президиума Верховного Совета Белорусской ССР, Председателя Верховного Совета Белорусской ССР, постоянных комиссий Верховного Совета Белорусской ССР дает заключения о соответствии Конституции Белорусской ССР и законам Белорусской ССР актов других государственных органов и общественных организаций республики.

При выявлении противоречия акта или его отдельных положений Конституции Белорусской ССР или законам Белорусской ССР Комитет конституционного надзора Белорусской ССР направляет органу, издавшему акт, свое заключение для устранения допущенного нарушения. Принятие Комитетом такого заключения приостанавливает исполнение противоречащего Конституции Белорусской ССР или закону Белорусской ССР акта либо его отдельных положений.

Комитет конституционного надзора Белорусской ССР вправе входить с представлением в Верховный Совет Белорусской ССР или Совет Министров Белорусской ССР об отмене противоречащих Конституции Белорусской ССР или закону Белорусской ССР актов подотчетных им органов или должностных лиц.

Предусматривалось, что Совет Министров Белорусской ССР ответствен перед Верховным Советом Белорусской ССР и ему подотчетен.

Вновь образованный Совет Министров Белорусской ССР представляет на рассмотрение Верховного Совета Белорусской ССР программу предстоящей деятельности на срок своих полномочий.

Совет Министров Белорусской ССР не реже одного раза в год отчитывается о своей работе перед Верховным Советом Белорусской ССР.

Совет Министров Белорусской ССР правомочен решать все вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Белорусской ССР, поскольку они не входят, согласно Конституции Белорусской ССР, в компетенцию Верховного Совета Белорусской ССР и его Президиума, Председателя Верховного Совета Белорусской ССР.

Были внесены и некоторые другие, достаточно революционные для того времени, изменения в Конституцию БССР.

В целом назревшие изменения в Конституцию БССР явились правовой основой для развития конституционной демократии. Важно было правильно воспользоваться новыми нормами. Насколько это удалось – судить каждому из нас.