Президент Республики Беларусь – Глава государства, гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина

Разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 6 Конституции) вовсе не означает отсутствия необходимости обеспечения их взаимодействия. В этой связи обычно за рубежом учреждается пост главы государства (монарха, президента), который является должностным лицом, занимающим высшее место в системе государственных органов.

Анализ конституций многих зарубежных стран показывает, что глава государства либо выводится над всеми ветвями власти, либо включается в законодательную и исполнительную ветви власти, либо только в исполнительную власть.

При этом следует отметить, что во многих конституциях термин «глава государства» прямо не упоминается. В литературе обычно под ним понимается монарх либо президент страны. Именно глава государства обеспечивает высшее представительство страны, часто он является символом государства, единства нации.

Шарль де Голль так излагал свою доктрину конституционного строительства: «По моему мнению, необходимо, чтобы государство имело голову, т.е. руководителя, в котором нация может видеть стоящего над течениями человека, уполномоченного решать главное, и гаранта ее судеб». Именно эта доктрина была реализована в Конституции Франции, принятой на референдуме 1958 г. Конституция Беларуси в новой редакции весьма схожа с Конституцией Франции.

Президент Республики Беларусь занимает особое место в системе государственных органов. Согласно ст. 79 Конституции он является Главой государства, гарантом Конституции Республики Беларусь, прав и свобод человека и гражданина. Президент олицетворяет единство народа, гарантирует реализацию основных направлений внутренней и внешней политики, представляет Республику Беларусь в отношениях с другими государствами и международными организациями. Президент принимает меры по охране суверенитета Республики Беларусь, ее национальной безопасности и территориальной целостности, обеспечивает политическую и экономическую стабильность, преемственность и взаимодействие органов государственной власти, осуществляет посредничество между органами государственной власти.

Таким образом Конституция Республики Беларусь возлагает на Главу государства важнейшие функции и задачи.

Возложение на Президента Республики Беларусь обязанности быть гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина обусловлено задачей обеспечения стабильности конституционного строя, безусловным гарантированием прав и свобод человека и гражданина. В этих же целях на Президента возлагают функции арбитра между властями.

Как замечает М.А.Крутоголов, доктрина президентского арбитража имеет явно монархические корни, где глава государства обладает весьма важной функцией – обеспечивая взаимодействие органов государственной власти, осуществляя посредничество между ними, Президент тем самым возвышается над всеми иными государственными структурами[166]. Хотя следует отметить, что полномочия главы того или иного государства зависят от формы правления. Иногда они являются чисто номинальными, как, например, монарха в Великобритании, нередко – весьма существенными, как в США, Франции, России, Казахстане. Юридическое и фактическое положение главы государства предопределяется как складывающимися политическими условиями, так и историческими традициями.

Впервые в мире пост президента был создан в США, в которых сама эта идея приписывалась очень и очень трудно. Высказывалось много подозрений в адрес этого института (зародыш монархии, матрица диктатуры и др.), больше доверия было к Парламенту[167]. Безусловно, что со времени создания институт американского президентства эволюционировал и благодаря своей успешности, разумному применению Конституции стали в определенной мере копироваться другими странами. И в этом нет ничего зазорного. Ведь и сами американцы много чего восприняли из европейского опыта. Позитивным в американском опыте государственного строительства является то, что обычным было стремление соизмерить масштабы ответственности президента с объемом его власти и наоборот.

Э.А.Иванян, говоря об истоках института президентства, обращает внимание на то, что обсуждению вопросов, касающихся президентской власти, было посвящено в два раза больше времени, чем всем другим ветвям власти[168]. Однако это не главное: сколько времени потрачено данному институту. Например, в Беларуси вопрос о форме правления – какая республика: президентская, парламентарная, смешанная – был одним из ключевых, и дебаты, посвященные ему, заняли львиную долю времени, при обсуждении проекта Конституции. В то же время можно полностью согласиться с позицией указанного автора, который считает, что «суть, значение и пределы президентской власти в США определяются сегодня в первую очередь следующими основными факторами:

1. конституционными основами президентской власти в их современной интерпретации;

2. внутриполитическими и социально-экономическими условиями, в рамках которых функционирует президент;

3. международной обстановкой и степенью угрозы, которую она представляет для национальной безопасности страны;

4. личными качествами и способностями президента, включая меру доверия к нему со стороны общества»[169].

На наш взгляд, изложенная выше позиция точно отражает влияние совокупности факторов на реальный статус Главы государства.

Что же касается белорусской действительности, впрочем, и близкой нам страны – России, мы видим, как трансформируется президентская власть в зависимости от того, существует ли поддержка Парламента, благополучно ли экономическое развитие и др. Что характерно для белорусского института президентской власти? Можно назвать ряд составляющих характеристики. Ограничимся ссылкой на характеристику Линкольна и двух Рузвельтов, которые «не играли словами по поводу конституционных тонкостей. Они действовали»[170].

Еще на одно очень интересное замечание, высказанное в литературе, хотелось бы обратить внимание. «В принципе, как в конце XVIII в., так и сегодня Конституция США оставляет за президентом в известной степени неписаное право быть активным или пассивным главой государства, хотя общим правилом является то, что слабость или сила того или иного конкретного президента находятся в прямой зависимости от исторических условий, в которых он действует, Слабые президенты ассоциируются чаще всего с периодами национального и международного примирения, тогда как сильные – с периодами кризисов, революционных изменений и международной напряженности. Все без исключения государственные деятели США, относимые американскими исследователями к категории «великих», занимали президентский пост в годы самых серьезных кризисов в истории страны или мира. Отсюда делается ставший довольно распространенным в США в последние десятилетия вывод, что демократические принципы процедуры отправления власти хороши, приемлемы и реальны лишь в беспроблемное время. В условиях же сменяющих друг друга политических, экономических, военных, социальных кризисов демократия должна уступать дорогу жизненно необходимым требованиям оперативности, решительности и эффективности предпринимаемых на высшем государственном уровне шагов»[171].

Обычно действует индивидуальный глава государства, однако есть исключения, например, в Швейцарии функции главы государства осуществляются коллегиальным органом – федеральным советом, состоящим из членов, избираемых парламентом сроком на четыре года. Функции председательствующего в федеральном совете выполняет Президент Швейцарской конфедерации, избираемый парламентом на один год из числа членов федерального совета.

По мнению автора, посредничество Президента имеет скорее политический, чем чисто юридический характер: ведь Конституционный Суд Беларуси в юридическом отношении обладает обширными правами, в том числе в отношении разрешения споров о компетенции посредством проверки конституционности нормативных актов.

До принятия Конституции в новой редакции конфликт между Верховным Советом (Парламентом) и Президентом Республики Беларусь шел по нарастающей. Как мы уже отмечали, в значительной мере это было обусловлено и непониманием самим Верховным Советом уже той новой роли, которая отведена ему Конституцией, принятой 15 марта 1994 года. Осознать это было тем более трудно, что до избрания в 1994 году народом Президента Верховный Совет почти четыре года обладал монополией на власть. С избранием Президента именно Главе государства пришлось приложить много усилий для того, чтобы он смог реально осуществлять принадлежащие ему по Конституции полномочия, преодолевая препятствия со стороны Верховного Совета.

Полезно в этой связи акцентировать внимание на том, как менялось соотношение власти в результате развития конфликта между Конгрессом и Президентом США в области законотворчества. В этих целях обратимся к интересному исследованию, проведенному М.Б. Цаликовой. Она показала, как на протяжении американской истории развивались отношения между этими центрами власти.

Первоначально в законотворческой сфере доминировал Конгресс, но ростки конфликта уже появились в первые же годы. Президенты США А.Гамильтон, Т.Джефферсон, В.Гаррисон, А.Линкольн, Г.Кливленд, Э.Джексон, Г.Рузвельт, В.Вильсон, Ф.Рузвельт, Г.Трумэн, Д.Эйзенхауэр сформировали сложившуюся парадигму власти в сфере законотворчества. Так, Т.Джефферсон, став Президентом, стремился опираться на партийную поддержку для проведения своих законопроектов (до прихода на пост Президента он был сторонником усиления роли Конгресса).

В отличие от своих предшественников, лично выступавших в Парламенте, Т.Джефферсон направил письменное послание Конгрессу. Ну, а в том, что после прихода к власти не стремился изменить статус Президента, он не одинок. Например, во Франции социалисты и коммунисты серьезно критиковали систему власти Франции, но когда социалисты с помощью коммунистов оказались у власти, то они даже не вспоминали о каких-либо реформах[172].

А.Линкольн, президентство которого пришлось на период Гражданской войны, исходил не из «красот конституционного права, а необходимости защищать Союз». Со времени Президента Г.Кливленда послание о состоянии Союза стало регулярно использоваться для изложения законодательной программы Президента. Т.Рузвельт, полагая, что в силу имеющегося у него мандата от народа, именно он несет первичную ответственность за создание законов. Самым активным в области законотворчества был Президент США Ф.Рузвельт. Пришедший ему на смену Г.Трумен продолжил роль лидера в указанной области. И в настоящее время большинство законопроектов получает свою жизнь в виде законов, если они поддержаны Президентом США[173].

Еще один важный момент во взаимоотношениях Президента и Парламента следует отметить. В первые два года работы Глава государства, когда особенно ему нужны были доброжелательность и поддержка со стороны Парламента, а не злопыхательство, Верховный Совет чуть ли не делом своей чести считал преодоление каждого случая наложения вето Президентом в отношении принятого закона. В тех же США за всю историю вето Президентов было преодолено Конгрессом в 4% случаев. Это говорит как о силе Главы США, так и уважении к нему со стороны Конгресса, который стремился к компромиссу и только в редчайших случаях шел на конфликт.

Над Президентом есть единственный высший арбитр – народ. Именно он является источником государственной власти и носителем суверенитета. В случае, когда разногласия между ветвями власти не могут быть сняты, то вполне уместно его обращение к народу с тем, чтобы на референдуме был решен вопрос в ту или иную пользу.

Особенность статуса Президента Республики Беларусь состоит в том, что он выступает, с одной стороны, в качестве арбитра, с другой – сам может активно руководить правительством, подчиненными ему органами.

У Президента есть исключительно единоличные полномочия, когда не требуется контрассигнирование и не нужно иное какое-либо участие другого государственного органа (например, внесение предложения, согласование и т.д.). О таких полномочиях Президента Республики Беларусь будет рассказано ниже.