Беларусь – президентская республика

Государства отличаются друг от друга не только особенностями исторического, национального и иного развития, но и формой государства, внутренней организацией, порядком образования и структурой органов государственной власти, организацией территории, методами управления и другими.

Составными частями формы государства являются: 1) форма правления; 2) государственное устройство; 3) государственно-правовой режим. С учетом задач, поставленных автором в данной книге, мы ограничимся рассмотрением лишь формы правления.

Форма правления – это порядок образования и организации высших органов государственной власти, отношения этих органов между собой, а также с гражданами.

Форма правления находит проявление в том, кто и как правит. С учетом этого государства можно классифицировать на монархии и республики.

Республики – наиболее распространенная форма правления в современном мире.

Для любой республики (парламентарной или парламентской, президентской, смешанной) характерны выборность и сменяемость представительной власти, подконтрольность власти народу, коллегиальность правления.

В зависимости от соотношения властных полномочий президента, парламента, правительства республики классифицируют на парламентские (иногда в литературе используют другое название – парламентарные), президентские и смешанные (полупрезидентские или президентско-премьерские).

В парламентских, президентских, полупрезидентских (смешанных) республиках имеется глава государства. Однако в отличие от парламентской в президентской республике он еще и глава исполнительной власти, что существенно усиливает властные полномочия Президента. В парламентской республике наряду с парламентом наиболее значительными полномочиями обладает не президент, а правительство, которое обычно в таких республиках явно доминирует на политической сцене. Для смешанной республики характерно сочетание признаков парламентской и президентской республики.

В парламентарной республике президент, юридически и фактически являясь только главой государства, представляет государство внутри страны и во внешних отношениях, подписывает международные договоры, назначает дипломатических представителей и принимает верительные грамоты от дипломатических представителей зарубежных стран, принимает в гражданство, осуществляет помилование, предоставляет убежище, осуществляет награждение.

Президент в парламентской республике обычно избирается парламентом, однако несмотря на это часто обладает правом роспуска парламента по основаниям, предусмотренным Конституцией.

Парламент вправе выразить вотум недоверия правительству, что в конечном итоге влечет либо роспуск парламента и назначение новых выборов либо принятие президентом отставки правительства и формирование его нового состава. Такая модель отношений «парламент – правительство – президент» позволяет преодолевать парламентский или правительственный кризис, избегать длительного противостояния между высшими органами власти, прибегая в случае необходимости к такому арбитру как народ (избиратели).

В президентской республике президент обладает полномочиями как главы государства, так и главы исполнительной власти. Он самостоятелен в формировании правительства, которое не может быть отправлено парламентом в отставку (ни в полном составе, ни отдельный министр). Он получает власть не от парламента, а от народа, избирается прямым голосованием (в США – коллегией выборщиков), что обеспечивает его независимость от коллегиального представительного органа. В такой республике президент обычно не обладает правом роспуска парламента, здесь обеспечивается классическое разделение властей. Если в парламентской республике возможно сочетание парламентского мандата и должности в правительстве, то в президентской проводится более строгое разделение властей. Вместе с тем, здесь явно доминирует президент. Нельзя считать, что в президентской республике президент и правительство вообще находятся вне парламентского контроля. Нет. Существует множество механизмов такого контроля, в том числе контроль за исполнением законов, парламентские слушания, утверждение бюджета и отчета о его исполнении и др.

В смешанных республиках, т.е. сочетающих в себе важнейшие элементы президентских и парламентских республик, власть президента, парламента и правительства по отношению друг к другу часто проявляется в зависимости от фактической расстановки политических сил в обществе, т.е. не всегда зависит только от юридических полномочий, закрепленных в Конституции. Когда есть в парламенте большинство, поддерживающее президента или правительство, тогда усиливается их статус и воздействие на политическую жизнь страны, если наблюдается противостояние между президентом и парламентом, то это ослабляет позиции главы государства, который вынужден искать больше вариантов для политического маневра.

Республика Беларусь по форме правления является президентской республикой.

Президент Республики Беларусь является не только Главой государства, но юридически и фактически и главой исполнительной власти. Хотя прямо в Конституции не записано, что он возглавляет исполнительную власть, однако такой вывод мы можем сделать из ее анализа.

Как Глава государства он представляет государство внутри страны и вовне, ведет переговоры, заключает (подписывает) международные договоры Республики Беларусь, назначает дипломатических представителей, принимает верительные грамоты от назначенных зарубежных дипломатов, принимает в гражданство, решает иные вопросы, связанные с гражданством, предоставляет убежище, награждает, принимает решения о помиловании осужденных.

В качестве главы исполнительной власти определяет структуру правительства, формирует его, согласовывая с парламентом лишь кандидатуру премьер-министра, отправляет в отставку министров, председательствует на заседаниях Правительства, вправе отменять акты Правительства, причем не обязательно только противоречащие законодательству, но и по мотивам нецелесообразности их принятия, формирует местную исполнительную власть.

Особенностью классической президентской республики является недопустимость роспуска парламента, отсутствие у последнего права на вотум недоверия Правительству. Последнее обстоятельство также является аргументом в пользу вывода о смешанной форме правления, о том, что Республика Беларусь не может рассматриваться в классическом виде президентской республикой.

По своему статусу Правительство Республики Беларусь подотчетно Президенту и ответственно перед Парламентом. Интересно, что в президентских республиках обычно не допускается совмещение обязанностей члена Правительства и парламентария. Согласно ст. 92 Конституции депутат Палаты представителей может быть одновременно членом Правительства.

Смешанные формы правления существуют не только в Беларуси, но и в России, Франции, Польше. Однако в Конституции Республики Беларусь правовой статус Президента подкрепляется его правом досрочно прекращать полномочия Парламента либо отправить в отставку все Правительство. В свою очередь Правительство обладает правом оказать воздействие на Парламент, например путем увязки принятия определенного решения с выражением ему тем самым доверия.

Для Республики Беларусь характерно в рамках действующей системы сдержек и противовесов наделение и Парламента правом отстранения Президента от должности (т.н. процедура импичмента).

Надо признать, что после конституционной реформы 1996 года автор придерживался взгляда, что по форме правления Беларусь – президентская республика. Однако в определенной мере позиции других авторов, которые приводили вроде бы веские аргументы, привели к тому, что в некоторых публикациях было высказано мнение о смешанной форме правления. Однако более основательный анализ статуса Главы государства, Парламента, Правительства, судебной власти убеждает в однозначном выводе: Беларусь президентская республика.

В юридической и политологической литературе даются различные характеристики и определения президентских систем. Так, М.Шугарт и Дж.Кэри в качестве отличительных черт таких систем указывают на всенародное избрание Президента, являющегося носителем верховной исполнительной власти; срок его полномочий и Парламента зафиксированы в законодательстве и эти два властвующих субъекта не могут прекратить полномочия друг друга; выборная исполнительная власть назначает правительство и его состав[174].

Что касается полупрезидентских республик или премьер-президентских систем, то по М.Шугарту и Дж.Кэри, основными характеристиками являются: избрание Президента всенародно; наделение его существенными полномочиями (право вынести законопроект на референдум, право роспуска парламента и др.); наличие премьер-министра и кабинета, которые ответственны перед законодательным собранием[175].

М.Шугарт и Дж.Кэри полагают, что разделительной линией между президентской и президентско-премьерской системами является право президента единолично решать вопрос о смещении министров.

Солидную классификацию систем с институтом президентства приводит А.В.Кынев. Он обращает внимание на следующие критерии классификации: 1) избирательный корпус: всенародное избрание явно усиливает позиции Президента, нежели избрание парламентом; 2) мажоритарная система, характерная для выборов Президента, создает благоприятные условия для политического центризма и стремления к политическому согласию; 3) совмещение или разделение постов главы государства и главы правительства; при этом подчеркивается, что от способа формирования правительства зависит организация власти; 4) механизм формирования правительства; с точки зрения полномочий по назначению и смещению с должности членов правительства можно определить иерархию власти; чем важнее роль президента, тем больше он контролирует правительство; самостоятелен ли он в выборе кандидата на пост премьер-министра, может ли он по своей воле отправить правительство в отставку; 5) наличие (отсутствие) у президента права распустить парламент; значение данного критерия заключается в том, что здесь можно оценить, насколько уравновешивается право парламента на вотум недоверия правительству; 6) наличие (отсутствие) ограничений на переизбрание; право баллотироваться на новый срок усиливает властные полномочия президента (не зря в американском политическом лексиконе в ходу выражение «хромая утка» – речь идет о президентах, избранных на второй срок и который уже близится к завершению; 7) порядок замещения поста президента (существует ли институт досрочных выборов); режимы с досрочными выборами менее стабильны (речь идет о том, что полномочия в случае открытия вакансии не переходят к другому лицу (например, вице-президенту) на оставшийся срок)[176]. На наш взгляд, изложенные А.В.Кыневым критерии в целом дают достаточно полную картину. С их учетом можно определить форму правления в нашей республике. Она – президентская, мы не имеем веских оснований относить к президентско-премьерской (полупрезидентской, смешанной). В пользу этого вывода можно высказать такие аргументы: 1) Президент – Глава государства и фактический глава исполнительной власти; самостоятельно формирует Правительство, есть необходимость лишь получить согласие на назначение премьер-министра; при этом не оговорены сроки внесения кандидатуры и предельные сроки исполнениня обязанностей до направления представления о даче согласия; Президент самостоятелен в формировании всей системы исполнительной власти; 2) избирается всенародно, недопустима постановка вопроса об ответственности Президента перед Парламентом (за исключением импичмента); в свою очередь возможен роспуск палат в случае систематического или грубого нарушения Конституции; 3) Президент вправе «корректировать» законы путем издания декретов, которые сохраняют свою силу, если не отменены квалифицированным большинством; право законодательной инициативы, возможности ограничения других субъектов этого права, если речь идет о проектах, влекущих расходы или уменьшение доходов; 4) после референдума 17 октября 2004 г. Президент получил право участвовать в выборах на третий и последующий сроки; 5) при возникновении конфликта между Парламентом и Правительством, проявившемся, например, в выражении вотума недоверия либо отказа в доверии Правительству Президент вправе не отправлять в отставку Правительство, а распустить Парламент; 6) контрольные полномочия Парламента по отношению к Правительству существуют (запрос, заседания для вопросов и ответов Правительству, утверждение бюджета и отчета о его исполнении), однако окончательное решение по разрешению спорной ситуации принадлежит Президенту; 7) Президент – Глава государства, гарант Конституции, прав и свобод граждан. Он олицетворяет единство народа, осуществляет посредничество между органами государственной власти, что свидетельствует о наличии у него функции арбитра.