Сущность, виды и формы контроля

На всем протяжении многовековой истории возникновения и становления Российского государства важное значение придавалось вопросам совершенствования государственного управления и его контрольных функций.

Понятие контроля в науке формулируется неоднозначно. Не определено оно и в законодательстве.

Существование различных формулировок понятия контроля объясняется тем, что контроль как специфическая функция управления проявляется в различных направлениях и имеет достаточно сложную структуру.

Специалисты теории научного управления исходят из того, что контроль как функция управления объективно необходим. Например, учитывается то, что контроль – это система наблюдения и проверки процесса функционирования соответствующего объекта с целью устранения его отклонений от заданных параметров, направления процесса управления по установленным идеальным моделям, корректировки поведения подконтрольного объекта.

Как и в других областях общественной деятельности, в сфере экономики осуществляется контроль реализации решений, плана намеченных действий, утвержденных целевых программ.

Контроль необходим для получения информации о ходе и качестве выполнения принятого решения в области экономики, подготовки предложений об осуществлении своевременного управляющего воздействия в тех случаях, когда выявлялись нежелательные отклонения в сроках и качестве выполнения плана действий по реализации утвержденного решения.

Следовательно, целью контроля, его конечным результатом являются разработка и осуществление эффективного управленческого воздействия, призванного устранить вскрытое отклонение от запланированных действий, способствующих максимальному снижению и ликвидации возможных отрицательных экономических, финансовых и других последствий выявленных недостатков и нарушений.

Сущностью контроля является выработка и осуществление эффективного и своевременного управляющего воздействия для обеспечения заданной эффективности достижения цели экономической деятельности.

Задачи контроля отражают содержание деятельности по его осуществлению. В процессе контроля решаются следующие задачи: определяются контролируемые параметры: направления развития экономики, утвержденные показатели и сроки; выбираются объекты контроля; применяется наиболее эффективная методика контроля; выявляются и документально оформляются отклонения; подготавливаются предложения о принятии неотложного управляющего воздействия; утверждается соответствующим руководителем предложенное управляющее воздействие и организуется его осуществление.

Необходимо отметить, что собранная и проанализированная информация позволяет определить, какие направления в развитии экономики (в целом отдельной отрасли, региона, предприятия) подлежат контролю. Конкретизируются подвергаемые проверке экономические программы, показатели и сроки их достижения.

Определяются объекты контроля: отрасли, территории, хозяйствующие субъекты. Намечается с привлечением специалистов и экспертов установить подлинные причины отклонений от принятых решений и возможные отрицательные последствия этих нарушений.

Характерным для осуществления контроля является то, что непосредственно на объекте с использованием методов документального и фактического контроля вскрываются недостатки в выполнении утвержденных решений и запланированных действий. Выявляются виновные лица, размер отклонений, достаточно ли эффективно принимаются меры для устранения нарушений. Подготавливаются предложения о необходимости осуществления управляющего воздействия. Затем оно утверждается соответствующим руководителем органа управления и принимаются меры по проведению их в жизнь.

С позиции науки контроль рассматривается как форма обратной связи, посредством которой управляющая система получает необходимую информацию о действительном состоянии управляемого объекта и степени реализации управленческих решений – законов, постановлений, планов, целевых программ, норм, стандартов, правил, приказов и т.п.

На практике не существует контроля вообще, а есть контроль конкретного содержания и вида, в том числе административный, технический, экологический, экономический, финансовый и другие специализированные виды контроля.

Административный контроль направлен на обеспечение проведения различных операций в строгом соответствии с принятыми и закрепленными в законодательных и нормативных актах правилами. По выявленным в процессе контроля нарушениям принимаются меры, определенные в Кодексе РФ об административных нарушениях.

Технический контроль нацелен на обеспечение соблюдения технологии производства, работ и услуг, внутрипроизводственных операций в соответствии с требованиями стандартов, технических условий, нормативов, лимитов и др.

Экологический контроль направлен на проверку состояния окружающей среды и использования природных ресурсов, рационального применения и охраны недр, водных объектов, лесного фонда, охраны атмосферного воздуха, земель, объектов животного мира и среды обитания.

Экономический контроль анализирует и изучает комплексное использование материальных, трудовых и других видов ресурсов, факты потерь и незаконного расходования средств. Условия, способствующие этим явлениям, содействует обоснованному, мотивированному прогнозированию социально-экономического развития.

Финансовый контроль – это проверка специально уполномоченными органами фактически полученных финансовых показателей деятельности, мобилизации и расходования финансовых ресурсов, соблюдения участниками денежных, кредитных, валютных операций требований законодательства, норм и правил, установленных государством и собственниками средств.

В зависимости от субъектов, осуществляющих финансовый контроль, различают государственный и негосударственный финансовый контроль.

Государственный финансовый контроль проводится органами законодательной и исполнительной власти.

Парламентский финансовый контроль осуществляется в процессе законотворчества по вопросам государственного бюджета, налогов и других поступлений в централизованные государственные фонды денежных ресурсов, установления целевого направления расходования государственных средств.

Органы исполнительной власти проводят финансовый контроль: общефункциональный – находящиеся в ведении Министерства финансов России федеральные службы по финансово-бюджетному надзору, финансовому мониторингу, страховому надзору, Федеральная налоговая служба; специализированный – Федеральная антимонопольная служба – по надзору и контролю за соблюдением законодательства о естественных монополиях, рекламе, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору; ведомственный – подчиненные отраслевым министерствам федеральные службы надзора и агентства. Руководители предприятий и учреждений организуют внутрихозяйственный финансовый контроль за деятельностью филиалов и своих структурных подразделений.

Негосударственный финансовый контроль осуществляется в идее независимого аудиторского и общественного контроля.

Понятие аудиторской деятельности и сопутствующих аудиту услуг закреплено в Федеральном законе «Об аудиторской деятельности» от 7 августа 2001 г. № 119-ФЗ. Целью аудита является выражение мнения о достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности аудируемых лиц и соответствии порядка ведения бухгалтерского учета законодательству Российской Федерации. При этом под достоверностью понимается степень точности финансовой (бухгалтерской) отчетности, которая позволяет пользователю этой отчетности на основании ее данных делать правильные выводы о результатах хозяйственной деятельности, финансовом и имущественном положении аудируемых лиц и принимать базирующиеся на этих выводах решения.

Общественный финансовый контроль осуществляется неправительственными организациями – обществами, союзами, фондами, партиями и т.п. в соответствии с их уставами лишь косвенно, путем наблюдения, анализа за соблюдением законодательства, например профсоюзными организациями – за условиями труда и его оплатой на предприятиях различных форм собственности.

По регламенту осуществления контроль подразделяется на внешний и внутренний, на обязательный и инициативный.

В соответствии с действующим законодательством внешний контроль проводят государственные органы – центральные, региональные, местного самоуправления и органы негосударственного контроля; внутренний контроль организуют руководители хозяйствующих субъектов; обязательный контроль проводится специализированными контролирующими органами в установленные сроки и в пределах своей компетенции (административными комиссиями, органами стандартизации и метрологии, экологического, атомного надзора и др.); инициативный контроль осуществляется добровольно, по договоренности и в соответствии с уставными правами контролирующей и подконтрольной организаций.

По времени проведения и проверяемому периоду контролирующие органы осуществляют следующие формы контроля:

- предварительный контроль – в ходе обсуждения, подготовки принятия управленческого решения. Например, при определении направления социально-экономического развития, установлении стандартов, лимитов, квот, нормативов, заданий, при разработке законодательства, нормативных правовых актов, приказов, международных договоров;

- текущий контроль – в ходе реализации управленческих решений, путем проверки выполнения намеченных действий и сроков;

- последующий контроль – по окончании срока действия управленческого решения путем анализа и проверки достижения намеченных целей, эффективности использования для этого материальных, трудовых и финансовых ресурсов, выявление размеров и причин отклонений от заданных параметров, допущенных потерь и убытков, установления возможных негативных последствий.

Предварительный контроль позволяет на стадии подготовки и принятия управленческих решений установить оптимальность предусматриваемых целей и обоснованность намечаемых показателей и сроков, предупредить возможное нарушение действующего законодательства нормативных актов, выявить дополнительные резервы и источники ресурсов и предотвратить нерациональное их использование.

Текущий контроль способствует своевременному установлению фактического хода выполнения управленческих решений, выявлению отклонений, вовремя принять управленческое воздействие для устранения причин отклонений и эффективного достижения целей и заданных параметров.

Последующий контроль на основании анализа и проверки официальных данных за завершенный отчетный период позволяет в полном объеме сделать оценку результатов выполнения управленческих решений и выработать стратегию и тактику на последующий период.

Финансовый контроль проводят специальные уполномоченные органы. Так, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль за исполнением средств федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, проверяют соблюдение требований проведения валютных операций.

Федеральная налоговая служба контролирует соблюдение налогового законодательства.

Федеральная служба по финансовому мониторингу осуществляет контроль за выполнением юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Федеральная служба страхового надзора контролирует соблюдение субъектами страхового дела страхового законодательства.

Федеральная служба по финансовым рынкам осуществляет контроль в отношении профессиональных участников рынка ценных бумаг, акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний акционерных инвестиционных и негосударственных пенсионных фондов, их саморегулируемых организаций, специализированных депозитариев ипотечного покрытия.

Внутренний контроль – это внутрипроизводственный, внутриорганизационный, внутрифирменный контроль. Он организуется руководством предприятия или учреждения для контроля своих структурных подразделений и служит обеспечению функционирования и управления хозяйствующим субъектом. Внутренний контроль в зависимости от конкретного содержания может осуществляться в виде административного, технического, экологического, финансового и других специализированных видов контроля.

Необходимо отметить взаимосвязь и взаимодействие внешнего и внутреннего контроля.

Прежде всего следует подчеркнуть, что внешний и внутренний контроль объединяются общей целью – проведением проверки соблюдения установленных законами и иными нормативными правовыми актами правил осуществления того или иного вида деятельности, включая лицензии, сертификаты, нормы, тарифы, ставки, квоты, планы, задания, заказы, договоры, обязательства по платежам в бюджет и государственные внебюджетные фонды социального назначения и т.п.

Общим для внешнего и внутреннего контроля является обязательность их проведения.

Внешний и внутренний контроль имеет определенную взаимосвязь:

- они являются неотъемлемой частью единой системы контроля в стране;

- руководствуются в своей деятельности законами и нормативными актами Российской Федерации;

- объектами их изучения является основная (профессиональная), вспомогательная и финансовая деятельность;

- они совместно обеспечивают непрерывность контроля и полный охват проверками всех видов деятельности хозяйствующих субъектов и структурных подразделений;

- при осуществлении внешнего контроля используются данные внутреннего контроля за проверяемый период;

- подразделения внутреннего контроля привлекаются к участию в проверке, организуемой органом внешнего контроля.

Являясь взаимообусловленными компонентами единой системы контроля, внешний и внутренний контроль имеет существенные отличия.

Потребителями информации внешнего контроля являются внешние пользователи, и прежде всего органы государственной власти (законодательной и исполнительной). Информация внутреннего контроля предназначена в первую очередь для руководителей предприятия и учреждения.

Внешний контроль до определенной степени централизован и регламентирован. Он независим в выборе контролируемого объекта, в определении направления и методов проверки. Внутренний контроль организуется руководителем предприятия (или учреждения), которое самостоятельно определяет контролируемые структурные подразделения, вопросы проверки участвующих в них лиц. Проверяющие подчинены руководителю предприятия (или учреждения), выполняют его задание по контролю и представляют на его рассмотрение материалы проверки (мониторинга, анализа).

Проведение внешнего контроля предусмотрено законами, нормативными правовыми актами, подконтрольный объект воспринимается им как единое целое, проверки проводятся для защиты интересов государства и общества в целом. Внутренний контроль предусмотрен уставом предприятия или учреждения, организуется он исходя из задач управления хозяйствующим субъектом с целью осуществления упорядоченной и эффективной деятельности предприятия, обеспечения соблюдения политики администрации каждым работником.

Внешний контроль осуществляется путем периодического проведения проверок, как это определено в законах и нормативных правовых актах. Внутренний контроль осуществляется непрерывно.

Осуществление внешнего контроля – это последовательный процесс, который начинается с подготовки проведения контрольного мероприятия и завершается проверкой фактического устранения выявленных недостатков, нарушений, злоупотреблений, выполнения решений, принятых по результатам контрольного мероприятия.

Орган внешнего контроля использует три метода организации контрольных мероприятий:

- камеральная проверка – по месту своего нахождения на основании документов и материалов, имеющихся у него и представленных ему подконтрольным объектом по его официальному запросу;

- выездная проверка – непосредственно по месту нахождения подконтрольного объекта, осуществление контрольных действий там, где составляются и хранятся документы и материалы, подлежащие проверке;

- комбинированная проверка – с применением принципов проведения камеральной и выездной проверки.

Данные методы внешнего контроля применяются при организации всех видов контроля – административного, технического, экологического, экономического, финансового и других специализированных видов контроля.

Отдельное контрольное действие принято называть методом. Наибольший эффект достигается проверяющими, которые применяют следующие виды проверок:

- документальная и фактическая;

- выборочная и сплошная;

- комплексная;

- сквозная;

- встречная.

Документальная проверка включает в себя: анализ работы контролируемого объекта в целом и на проверяемом направлении деятельности; проведение технико-экономических расчетов; проверка соблюдения действующих законов и нормативных правовых актов, установленных норм, нормативов и стандартов; проверка правильности оформления документов и материалов; логическая (реальность взаимосвязей между отдельными операциями), арифметическая (арифметические подсчеты по разным показателям).

Для метода фактического контроля характерны:

- инвентаризация;

- проверка на месте контролируемых операций в натуре;

- проверка фактов по конечной (заключительной) операции;

- контрольный обмер;

- контрольный запуск сырья и материалов в производство;

- лабораторные анализы;

- экспертная оценка специалистами действительного объема и качества выполненных работ (оказанных услуг), обоснованности применения на подконтрольном объекте разного рода норм и нормативов, соблюдения технологических режимов.

По степени охвата контролируемых операций различаются сплошные и выборочные проверки. Сплошные проверки – более трудоемкие, длительные по времени их проведения, но эффективные. При выборочных проверках проверяется только часть документов и операций, велик риск невыявления имеющихся отклонений и нарушений.

Комплексную проверку характеризуют: взаимосвязанное изучение юридической, производственной, технологической, экономической и финансовой сторон деятельности контрольного объекта; участие в ее проведении специалистов и экспертов, способных квалифицированно разобраться в специфических вопросах деятельности предприятия, учреждения или организации; применение методов документального и фактического контроля, технико-экономических расчетов; получение экспертных оценок и заключений по вопросам, предусмотренным программой проверки. Комплексную проверку финансово-хозяйственной деятельности принято называть комплексной ревизией.  

Сквозные проверки применяются с целью установления качества управления, для чего, например, проверяется по конкретным вопросам орган управления и на выборку ряд подчиненных ему хозяйствующих субъектов, а также предприятие или учреждение и одновременно его филиалы, структурные подразделения.

Эффективным методом контроля является встречная проверка, когда проверяющие сличают данные об отраженной в документах информации (операциях) с имеющимися другими экземплярами этих же документов, находящимися в других организациях или в разных подразделениях подконтрольного объекта.

Завершается контрольное мероприятие подведением его итогов, которые отражаются в соответствующем документе. Форма итогового документа зависит от вида контрольного мероприятия и утверждается законом или другим нормативным правовым актом, определяющим цели, задачи, функции, права и ответственность контролирующего органа.

По итогам контрольных мероприятий контролирующие органы составляют протоколы, справки, акты и заключения.

Составленный по итогам контрольного мероприятия документ должен содержать: цели, масштабы и методики контроля; случаи несоответствия и нарушений, выявленных в ходе проверки, их существа, размер, период возникновения, виновные лица; ссылки на законы, нормативные правовые акты, нормы и правила, проверенные операции, документы и материалы, объяснения должностных лиц.

Документ по итогам контрольного мероприятия должен быть объективным, достоверным, беспристрастным и убедительным. Недопустимы некорректность, предположения, усиление, подчеркивание недостатков. Следует избегать формулировок, которые могут вызвать противостояние контролирующих лиц и руководства проверяемого объекта. Главное внимание уделяется установленным фактам, документам, доказательствам. Излагать их надо просто, понятно и логично.

Подготавливаемые предложения по материалам контрольного мероприятия, выводы и предложения должны быть разумными и аргументированными, направленными на устранение недостатков, дальнейшее улучшение деятельности подконтрольного объекта.

Контроль – неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования ресурсов на ранней стадии, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб и осуществить мероприятия по предотвращению в будущем.