Механизм управления свободными экономическими зонами

Одной из функций управления является планирование. Планирование СЭЗ осуществляется на всех уровнях иерархии. На федеральном уровне оно выражается в формировании Федеральной программы создания и развития СЭЗ и имеет характер долгосрочного планирования в макроаспекте. На региональном уровне план развития СЭЗ является составной частью социально-экономической программы развития области. На уровне непосредственно СЭЗ планирование предполагает анализ предпосылок создания СЭЗ на той или иной территории и, исходя из этого, выбор типа СЭЗ, обоснование целей СЭЗ, разработку мер и мероприятий по их достижению, обеспечение основы для принятия последующих долгосрочных решений. На этом уровне иерархии осуществляется также текущее планирование СЭЗ, которое заключается в определение промежуточных целей на пути достижения стратегических целей и задач.

Планирование начинается с постановки целей на каждом уровне иерархии и определения приоритетов развития СЭЗ. Первоначальным шагом является всесторонний и глубокий анализ предпосылок и возможностей организации и эффективного функционирования СЭЗ. Основные условия, определяющие целесообразность и перспективы формирования свободных зон перечислены в п.4.1.

Следующий этап предполагает обоснование стратегической цели создания СЭЗ. Разные страны, обладая какими-либо географическими, экономическими или другими преимуществами, ставят различные цели при организации СЭЗ. К целям Федерального уровня следует отнести активизацию внешнеэкономической деятельности, развитие экспортного и импортозамещающего производства, формирование "очагов" экономического роста, развитие отсталых регионов. Региональные цели включают оживление экономики региона, привлечение инвестиций, обеспечение занятости населения, использование местных ресурсов и др. Целями собственно СЭЗ являются модернизация и освоение новых технологий, получение новых знаний и трудовых навыков, развитие инфраструктуры, получение прибыли от реализации конкретных инвестиционных проектов. При этом важно, чтобы количество конкретных целей создания той или иной СЭЗ, предопределяющих выбор системы льгот, было ограниченно и четко определено. Множественность и неясность целей ведут к необоснованному распространению льгот практически на все виды деятельности.

Проект Федерального закона о СЭЗ провозглашает, что целями создания особых экономических зон являются активизация выпуска товаров глубокой промышленной переработки и технологий, в том числе промышленного назначения, посредством использования интеллектуальной собственности и осуществления инноваций, конкурентоспособных на внутреннем рынке Российской Федерации и на мировых рынках. Безусловно, эти цели вполне отвечают потребностям государства, так как главная задача российской экономики сегодня – это реанимировать промышленность, и, прежде всего, в отраслях военно-промышленного комплекса, машиностроения, обрабатывающей, электронной, легкой промышленности и др. Для этого необходима продуманная политика привлечения инвестиций, в том числе и иностранных, в названные отрасли и отдельные регионы России, одним из инструментов которой и является свободная экономическая зона.

Планирование учредительных мероприятий по СЭЗ должно отражать интересы страны и регионов. Поэтому должен выверяться примерный баланс приходов и расходов по учреждению зоны и от ее функционирования. Особая позиция в этом ряду принадлежит подсчету размеров "упущенной выгоды" для государственного и регионального бюджетов за счет вводимых налоговых и иных льгот. Планирование финансово-экономического режима охватывает и некоторые расходные статьи прямого действия уже на предварительном этапе формирования свободной экономической зоны.

В соответствии с определенными целями осуществляется формирование адекватных органов управления СЭЗ, способных вырабатывать и реализовывать эффективную стратегию развития СЭЗ на разных этапах и уровнях иерархии.

Важнейшими функциями Федерального уровня иерархии организационной структуры управления СЭЗ будут:

· разработка и реализация стратегии развития СЭЗ;

· формирование внешнеэкономической среды и правовой базы деятельности СЭЗ, в частности:

· установление правовых норм в области гражданского, налогового и таможенного законодательства;

· валютное регулирование;

· предоставление государственных субсидий и займов.

К основным функциям регионального уровня управления СЭЗ следует отнести:

· разработка в пределах своей компетенции детальных положений и правил, регламентирующих хозяйственную деятельность в СЭЗ;

· установление правил, норм функционирования СЭЗ, не регламентированных федеральным законодательством в рамках полномочий, делегированных местным органам власти в области социальной сферы, управления трудовыми ресурсами, экологии и др.;

· регулирование вопросов земельной собственности, установление ставок арендной платы за земельные участки, коммунальные услуги и объекты инфраструктуры, контроль за соблюдением договорных обязательств сторон;

· выдача лицензий коммерческим организациям на инвестирование и ведение хозяйственной деятельности на территории СЭЗ;

· регистрация участников СЭЗ;

· организация конкурсного отбора инвестиционных проектов;

· организация бюджетного финансирования и строительства объектов инфраструктуры зоны, координация деятельности различных организаций и служб по осуществлению работ, связанных с реализацией проектов развития СЭЗ;

· контроль за деятельностью хозяйствующих субъектов в СЭЗ:

· обеспечение соблюдения законности (таможенных правил, налоговой политики, правового и экологического режима и т.д.);

· организация и контроль за проектированием, строительством и эксплуатацией объектов инфраструктуры зоны;

· установление происхождения товара (правила и контроль за их соблюдением);

· оценка эффективности решений (инвестиционных проектов, функционирования свободной экономической зоны в целом и т.д.) в части, затрагивающей интересы региона.

Основными функциями управления на уровне СЭЗ являются:

· организация функционирования и деятельности СЭЗ;

· разработка и реализация стратегии развития СЭЗ;

· оперативное управление СЭЗ;

· содействие коммерческим организациям, функционирующим в СЭЗ:

· помощь в комплектовании персоналом;

· содействие в материально-техническом обеспечении;

· оказание различного рода услуг.

· представительство интересов СЭЗ в стране и за рубежом, проведение информационно-рекламных мероприятий по привлечению инвесторов;

· управление финансами, учет и отчетность СЭЗ;

· организация системы учета, адекватной требованиям информационного обеспечения системы управления СЭЗ;

· своевременная и достоверная отчетность о функционировании СЭЗ;

· организация денежных потоков в СЭЗ (создание фонда развития зоны, выпуск облигаций и т.д.).

В соответствии с определенными целями и функциями каждого уровня иерархии, формируется организационная структура управления СЭЗ. Возможны два типа организации управления СЭЗ – федеральный и региональный, – каждому из которых присущи свои специфические формы организации, механизм реализации и т.п.

Выбор формы организации управления СЭЗ зависит от целей и вида СЭЗ, специфических условий и особенностей экономического и социального развития региона, его географического положения.

Форма организации управления СЭЗ находится в прямой зависимости от уровня властных структур, принявших решение об учреждении зоны, что в конечном итоге определяет особенность механизма управления СЭЗ, систему преференций и гарантий.

Федеральная форма управления предусматривает:

· создание специального федерального органа исполнительной власти, координирующего, направляющего и контролирующего работу всех других органов по управлению СЭЗ. Он принимает решения об организации конкретной СЭЗ, определяет ее границы, круг вопросов, входящих в компетенцию местных органов управления по вопросам функционирования СЭЗ;

· организацию структурных подразделений в местных органах исполнительной власти, выполняющих функции управления регионального уровня иерархии;

· формирование акционерного общества "Компания развития СЭЗ", занимающегося вопросами функционирования зоны;

Региональная форма управления СЭЗ характеризуется следующими параметрами:

· правительственный координирующий орган отсутствует, а его функции частично выполняет местный орган управления территории расположения зоны;

· местные органы решают конкретные административно-хозяйственные вопросы в пределах своей компетенции с передачей части своих функций созданной Компании развития СЭЗ;

· компания развития СЭЗ (государственная или акционерная) решает не только вопросы оперативного управления СЭЗ и капитального строительства, но и выполняет часть делегированных ей функций местных органов власти внутри зоны.

Обе формы организации управления СЭЗ предусматривают несколько вариантов оперативного управления, встречающихся в мировой практике создания СЭЗ. Один из возможных вариантов предполагает формирование Администрации СЭЗ, подотчетной Правительству страны, глава которой утверждается уполномоченным федеральным органом.

Создание государственной трехуровневой структуры управления СЭЗ имеет ряд недостатков: во-первых, формируется еще одна бюрократическая организация, слабо адаптируемая к быстроменяющимся рыночным условиям и требующая бюджетного финансирования; во-вторых, возникает противоречия в вопросах управления территорией, так как в соответствии с российским законодательством его могут осуществлять только муниципальные органы исполнительной власти. В случаях, когда границы зоны совпадают с границами муниципальных образований, функции Администрации СЭЗ выполняют местные органы исполнительной власти.

Другой вариант предусматривает совместное управление СЭЗ Администрацией СЭЗ (государственным учреждением подотчетным Правительству страны) и Компанией Развития СЭЗ (акционерным обществом с участием государства, банков, местных и иностранных юридических лиц) при разделении функций и полномочий. К названным недостаткам государственного варианта управления СЭЗ здесь можно добавить еще дублирование функций Администрации и Компании развития СЭЗ.

Оптимальным вариантом оперативного управления СЭЗ, возможно, является формирование акционерного общества "Компания развития СЭЗ", в которую могли бы войти государственные организации, имеющие контрольный или блокирующий пакет акций, юридические и физические лица, промышленные предприятия, учреждения сферы услуг, финансовые институты, страховые общества, судоходные, авиакомпании, торгово-промышленные палаты и др. (см. схему 5.1 приложения).

Этот вариант имеет ряд преимуществ, таких как:

· интересы государства сочетаются с интересами частных инвесторов (в том числе и иностранных);

· не требуется создания новой административной бюрократической структуры, действующей параллельно с уже существующими государственными исполнительными органами власти;

· акционерная компания, управляющая СЭЗ, функционирует на принципах самоокупаемости и, соответственно, не требует бюджетного финансирования;

· эта форма управления позволяет строить отношения акционерной компании как органа управления СЭЗ с инвесторами на контрактной основе с ответственностью обеих сторон по своим обязательствам. Тем самым ответственность за выполнение программы развития зоны лежит на самих субъектах рынка, экономически и обоюдно заинтересованных в успехе дела. При этом деятельность компании финансово, экономически и юридически контролируется учредителями зоны через систему долевого участия (в том числе органами государственной власти, если они входят в состав учредителей).

Китайский опыт свидетельствует, что по мере становления СЭЗ роль Компании развития возрастает. Она является организационным центром хозяйственной деятельности, на который возложено общее руководство капитальным строительством, координация переговоров между китайскими и иностранными партнерами. Данные компании, как правило, имеют зарубежные представительства, главным образом, в Гонконге и Макао, которые проводят работу по привлечению инвесторов. Руководство зон самостоятельно в вопросах заимствования средств на мировом и внутреннем кредитных рынках, размещения за рубежом облигаций в рамках лимитов Центра при условии, что сами отвечают за свои обязательства.