Лекция 2 « Современная организация делопроизводства»

2.1. Правовое и нормативно-методическое регулированиеделопроизводства.

Законодательные и нормативные правовые акты

Порядок создания документов и работы с ними определяется нормами, которые содержатся в законодательных и подзаконных нормативно-правовых актах. В соответствии с ними действуют нормативно-методические документы, которые устанавливают правила и технологические приемы работы с управленческой до­кументацией.

Высшей правовой значимостью обладают законы Российской Федерации. Их нормы обязательны к применению в тех сферах де­ятельности, на которые они распространяются. По вопросам, пре­дусмотренным Конституцией РФ, принимаются федеральные кон­ституционные законы (ФКЗ). Одним из таких законов является ФКЗ «О Государственном гербе Российской Федерации», в котором устанавливается порядок его официального использования, в том числе на бланках документов и печатях организаций. В Законе ука­зываются организации, имеющие право использовать гербовые бланки и печати[1]. (Федеральный конституционный закон от 25.12.2000 № 2-ФКЗ «О Государственном гер­бе Российской Федерации» (в ред. от 30.06.2003)// СЗ РФ. 2000. № 52 (ч. 1). Ст. 5021; 2003. № 27 (ч. 1).Ст. 2696.)

С ФКЗ «О Государственном гербе Российской Федерации» непо­средственно связано постановление Правительства РФ «Об упоря­дочении изготовления, использования, хранения и уничтожения печатей и бланков с воспроизведением Государственного герба Рос­сийской Федерации»  (Постановление Правительства РФ от 27.12.1995 № 1268 «Об упорядочении изготовле­ния, использования, хранения и уничтожения печатей и бланков с воспроизведением Государственного герба Российской Федерации» (в ред. от 14.12.2006) // СЗ РФ. 1996. № 2. Ст. 123; 2006. № 52 (ч. 3). Ст. 5587.).

Основой гражданского законодательства в нашей стране является Гражданский кодекс РФ (далее — ГК РФ). Он содержит правовые осно­вы деятельности юридических лиц, договорные и иные обязательства. Правовые основы деятельности юридических лиц определяют и пра­вовые основы ее документационного обеспечения. Ряд статей ГК РФ устанавливает требования к некоторым документам. В первой части ГК РФ определены виды учредительных документов юридических лиц (устав, учредительный договор), требования к составу сведений, кото­рые должны содержаться в учредительных документах. В ряде случаев Кодексом установлены нормы документирования. Например, опреде­лено, что коммерческое представительство осуществляется на основа­нии договора, который должен иметь письменную форму, определя­ются также понятия «договор», «существенные условия договора», «предмет договора» и т.п. Во второй части ГК РФ закрепляются су­щественные условия конкретных видов сделок, т. е. то, что составля­ет содержание отдельных разновидностей коммерческих договоров. В ст. 185 и 186 содержатся требования к оформлению такого докумен­та, как доверенность: «Доверенность от имени юридического лица вы­дается за подписью его руководителя или иного лица, уполномоченно­го на это его учредительными документами, с приложением печати этой организации». В ГК РФ содержится одна из важнейших норм до­кументирования, которая устанавливает условия признания электрон­но-цифровой подписи как аналога собственноручной подписи, т. е. условия признания ее юридической силы. Эта норма получила разви­тие в ряде последующих законодательных актов (Гражданский кодекс Российской Федерации (ч. 1) от 30.11.1994 №51-ФЗ (в ред. от 09.02.2009)// СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301; 2009. № 7. Ст. 775; Гражданский кодекс Россий­ской Федерации (ч. 2) от 26.01.1996 № 14-ФЗ (в ред. от 25.12.2008) // СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 410; 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6235.

С 1 января 2008 г. введена в действие четвертая часть ГК РФ, в кото­рой закреплены права на результаты интеллектуальной деятельности и средства индивидуализации юридических лиц, товаров и услуг (Гражданский кодекс Российской Федерации (ч. 4) от 18.12.2006 № 230-ФЗ (в ред. от 08.11.2008)// СЗ РФ. 2006. № 52 (ч. I). Ст. 5496; 2008. № 45, Ст. 5147). . В число средств индивидуализации включены фирменное наименование, товар­ные знаки, знаки обслуживания и коммерческие обозначения, которые указываются в управленческой документации, в том числе в бланках до­кументов. В Кодексе определены требования к фирменному наименова­нию, например, указано, что должно содержать фирменное наименова­ние, какие ограничения нужно учитывать и что категорически запреще­но в него включать. Эти требования следует учитывать в том числе при подготовке и оформлении служебных документов.

Ряд федеральных законов определяет порядок создания, деяте­льности, реорганизации и ликвидации организаций и предприятий различных организационно-правовых форм (акционерных об­ществ, обществ с ограниченной ответственностью, государственных и муниципальных унитарных предприятий). В них уделяется вни­мание организации управленческой деятельности и содержатся тре­бования к составу и порядку оформления целого ряда управленче­ских документов. В июле 2006 г. был принят Федеральный закон «Об информа­ции, информационных технологиях и защите информации». (Федеральный закон от 27.07.2006 «Об информации, информационных технологиях и защите информации»// СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3448.).

 Закон регулирует отношения, которые возникают при осуществлении права на поиск, получение, передачу, производство и распростране­ние информации, применении информационных технологий, обес­печении защиты информации. Закон устанавливает:

• принципы правового регулирования отношений в сфере ин­формации, информационных технологий и защиты информации;

• право собственности на информацию и права обладателя информации;

• категории информации на уровне доступа к ней;

• порядок правовой защиты.

В соответствии со ст. 11 Закона «Об информации, информаци­онных технологиях и защите информации» требования к докумен­тированию информации могут быть установлены законодательст­вом Российской Федерации или соглашением сторон. В Законе содержится определение документированной информации как за­фиксированной на материальном носителе информации с реквизи­тами, позволяющими определить такую информацию или в установленных законодательством Российской Федерации случаях ее материальный носитель (приложение 1).

Отдельная статья Закона посвящена защите информации, а зна­чит, и документов, в которых она содержится.

При решении вопросов охраны информации и документов нужно учитывать еще ряд законодательных и нормативных право­вых актов. В их числе Закон РФ от 21.07.1993 «О государственной тайне» и Указ Президента РФ от 30.11.1995 «Об утверждении пере­чня сведений, отнесенных к государственной тайне»¹; Федеральный закон от 29.07.2004 «О коммерческой тайне» и постановление Пра­вительства РСФСР от 05.12.1991 «О перечне сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну»²; Указ Президента РФ от 06.03.1997 «Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера»³.

В современной управленческой практике широко используются документы в электронной форме. Важнейшей проблемой в настоя­щее время является возможность удостоверения документов на электронных носителях и, значит, придания им юридической силы. Рассмотренный выше ФЗ «Об информации, информационных тех­нологиях и защите информации» в общем виде определяет, при ка­ких условиях может быть признана юридическая сила таких доку­ментов. На решение проблемы направлены и нормы Федерального закона «Об электронной цифровой подписи», принятого Государст­венной Думой РФ в декабре 2001 г.⁴

Закон обеспечивает правовые условия использования электрон­ной цифровой подписи на документах и признания ее равнозначной собственноручной подписи в документе на бумажном носителе. Кроме того, им установлен порядок использования электронной цифровой подписи и дано определение ряда важнейших понятий: электронный документ, электронная цифровая подпись, закрытый и открытый ключи, пользователь электронной цифровой подписи и др. Действие Закона распространяется на отношения, возникаю­щие при совершении гражданско-правовых сделок, что оказывает непосредственное влияние на документирование деятельности лю­бых организаций.

При составлении и оформлении управленческих документов, а также при организации работы с ними следует учитывать нормы еще ряда законодательных и нормативных актов.

Так, должны обязательно учитываться нормы Закона РФ 1991 г. «О языках народов Российской Федерации» и Федерального закона «О государственном языке Российской Федерации», принятого 01.06.2005,которые определяют, что официальное делопроизводст­во на территории Российской Федерации ведется на государствен­ном языке — русском. Тексты документов (бланков, печатей, штам­пов) с наименованием государственных органов, организаций, предприятий, учреждений оформляются на государственном языке РФ. В республиках официальное делопроизводство ведется как на русском, так и на государственных языках данных республик. Офи­циальная переписка и иные формы официальных взаимоотноше­ний между государственными органами, организациями, предприя­тиями, учреждениями в Российской Федерации ведутся на государственном языке Российской Федерации¹, (приложение 2).

Значительная доля документов, поступающих в организации и отправляемые ими, пересылаются с помощью почтовой и телеграф­ной связи. Правовые, организационные основы почтовой связи установлены Федеральным законом «О почтовой связи». В частно­сти, Законом регулируются отношения, возникающие между опера­торами почтовой связи и пользователями их услуг. Например, уста­новлено, что услуги связи предоставляются юридическим лицам на  основании договора о предоставлении услуг.

В соответствии с ФЗ «О почтовой связи» Правительством РФ утверждены Правила оказания услуг почтовой связи, которые опре­деляют права и обязанности операторов и пользователей почтовой связи ¹. Организации должны руководствоваться правилами при оформлении своих почтовых отправлений. При составлении слу­жебных документов следует придерживаться порядка оформления почтовых адресов, который установлен Правилами оказания услуг почтовой связи. Правительством РФ утверждены также Правила оказания услуг телеграфной связи, в которых установлены требова­ния к порядку оформления телеграмм, определены особенности текста таких документов. Большинство поступающих в организа­ции и отправляемых ими служебных документов пересылается поч­той и телеграфом, поэтому работникам делопроизводства необхо­димо знать эти правила.

Особое внимание уделяется вопросам сохранности документов. В 2004 г. в нашей стране принят Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации», который заменил собой действовав­шие ранее «Основы законодательства Российской Федерации об Ар­хивном фонде Российской Федерации и архивах». Федеральный за­кон регулирует организацию хранения, учета и использования ар­хивных документов независимо от того, в деятельности какой организации они были созданы и использовались³. С выходом зако­на определен порядок передачи документов на архивное хранение, как в период деятельности организаций, так и при их реорганизации и ликвидации. Обязанности различных организаций по хранению документов установлены еще рядом законов РФ. Среди них: ФЗ «Об акционерных обществах» (ст. 89), ФЗ «Об обществах с ограничен­ной ответственностью» (ст. 50), ФЗ «О государственных и муници­пальных унитарных предприятиях» (ст. 28) и др. Кодекс об админи­стративных правонарушениях (ст. 13.20) относит к числу правона­рушений несоблюдение правил хранения, комплектования, учета и использования архивных документов, что влечет за собой админи­стративную ответственность.

В последнее время все чаще требования к порядку составления, оформления, обработки документов закрепляются в стандартах ор­ганизаций, которые входят в систему стандартизации Российской Федерации. ФЗ «О техническом регулировании», принятый в 2002 г., определил состав национальной системы стандартизации. В нее входят:

• национальные стандарты;

• общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации;

• стандарты организаций.

ФЗ «О техническом регулировании» установил добровольное применение национальных стандартов. Стандарты организаций разрабатываются как локальные нормативные акты и в отличие от национальных стандартов носят не рекомендательный, а обязатель­ный характер.

В регулировании делопроизводства важная роль принадлежит и подзаконным нормативным актам. К их числу относятся:

• указы Президента РФ;

• постановления Правительства РФ;

• нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.

Подзаконные нормативные акты развивают и конкретизируют нормы соответствующих законов, раскрывают конкретные меха­низмы их реализации. 15 июня 2009 г. было принято постановление Правительства РФ, которым были утверждены «Правила делопро­изводства федеральных органов исполнительной власти»², в соот­ветствии с которыми осуществляется делопроизводство в федераль­ных органах исполнительной власти. Правила устанавливают еди­ный порядок делопроизводства и являются основой для разработки инструкций по делопроизводству с учетом специфики деятельности федерального органа. Правила включают основные понятия (тер­мины и определения) в сфере делопроизводства, определяют общий порядок создания и оформления документов; организации доку­ментооборота; формирования документального фонда федерального органа исполнительной власти. Отдельный раздел Правил посвя­щен особенностям работы с электронными документами, порядку их исполнения, удостоверения и хранения.

Одним их таких актов также является Положение о порядке и сроках хранения документов акционерных обществ¹, которое было утверждено постановлением Федеральной комиссии по рынку цен­ных бумаг в 2003 г.

Положением установлены сроки и порядок хранения докумен­тов акционерных обществ; порядок отбора документов на хранение и уничтожение; порядок уничтожения документов с истекшими сроками хранения. В целом общепринятый порядок хранения доку­ментов соблюдается. При этом есть определенная специфика рабо­ты с документами именно в акционерных обществах. Эта специфи­ка нашла отражение в Положении.

Таким образом, можно сказать, что законодательными и норма­тивными правовыми актами регулируются различные стороны до­кументирования и организации работы с документами: даются определения понятий; определяются виды документов, необходи­мые для тех или иных управленческих действий; излагаются требо­вания к текстам и порядку оформления отдельных видов докумен­тов; устанавливается правовая основа работы с документами, а так­же их хранения и уничтожения.

Нормативно-методические документы по делопроизводству

На основе законов и других правовых актов разрабатываются документы, которые содержат методику выполнения делопроизвод­ственных действий и операций по составлению документов и рабо­те с ними. Они носят название нормативно-методических (методи­ческих) документов. Ряд из них является документами межотрасле­вого действия, т. е. действия, которое распространяется на все учреждения, предприятия и организации в стране. Другие содержат правила по ведению делопроизводства в каких-либо определенных областях деятельности или отдельных видах учреждений и органи­заций.Сфера распространения норм, правил или рекомендаций за­крепляется во вводной части каждого документа.

Основным разработчиком нормативно-методических докумен­тов по делопроизводству в нашей стране является Федеральное ар­хивное агентство (Росархив).

В настоящее время имеется ряд основных нормативно-методи­ческих документов, в которых содержатся нормы и правила по орга­низации и ведению современного делопроизводства.

Государственная система документациониого обеспечения управ­ления. Основные положения. Общие требования к документам и служ­ бам документационного обеспечения (1991 г.)

Государственная система документационного обеспечения управления была разработана в 1988 г. (ее последняя редакция была принята в 1991 г.). Документ был разработан достаточно давно, и в силу этого многие его положения устарели, меняются технологии работы с документной информацией, пересмотрены стандарты на документы. Однако и в настоящее время ГСДОУ сохраняет свое зна­чение и может быть использована в качестве основы для разработки систем делопроизводства конкретных предприятий и организаций.

ГСДОУ содержит правила составления и оформления докумен­тов, рациональной организации документооборота, создания ин­формационно-поисковых систем по документам предприятия, ор­ганизации контроля исполнения документов, составления номенк­латуры дел, хранения документов в делопроизводстве и подготовки их для передачи на дальнейшее хранение в архив. Таким образом, ГСДОУ включает правила организации всего цикла работы с доку­ментами, начиная от их создания и заканчивая отправкой из орга­низации и передачей документов на дальнейшее хранение.

Кроме того, документ закрепляет требования к специальному структурному подразделению — службе делопроизводства, которое создается в организациях специально для руководства работой с до­кументами.

Начиная с 1991 г. комплексные межотраслевые методические документы не разрабатывались. Однако было издано несколько ре­дакций типовых инструкций по делопроизводству для органов ис­полнительной власти. Действующая в настоящее время редакция была утверждена в 2005 г. (Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти, утв. приказом Минкультуры России от 08.11.2005 № 536// РГ. 2006. 7 февр.

 Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах ис­ полнительной власти — это нормативный документ. Как видно из на­звания, инструкция предназначена для федеральных органов исполни­тельной власти (министерств, федеральных служб и агентств). Однако инструкция может быть использована в любой организации в качестве методического документа: на ее основе можно разрабатывать индиви­дуальную инструкцию по делопроизводству.

Типовая инструкция включает все вопросы организации дело­производства от получения документов до передачи их в архив: об­щие требования к составлению и оформлению документов, особен­ности оформления документов, правила регистрации документов, контроля за исполнением документов, работы с номенклатурой дел, формирования дел, их оформления и т.д. Она снабжена приложени­ями. В них даны формы управленческих документов, номенклатуры дел, описей и др.

Таким образом, в настоящее время Типовая инструкция по дело­производству может рассматриваться как комплексный документ, охватывающий все действия по работе с документами. 15 июня 2009 г. утверждены «Правила делопроизводства федеральных орга­нов исполнительной власти», в которых установлены общие требова­ния к организации документооборота, хранению документов и дан несколько измененный набор реквизитов, встречающихся при офор­млении документов в федеральных органах исполнительной власти.

С 1 июля 2007 г. введен в действие Государственный стандарт РФ ГОСТ Р ИСО 15489-1—2007 «Управление документацией»¹. Он со­ответствует международному стандарту ISO 15489-1:2001 Informati­on and documentation — Records management — General (IDT). Необ­ходимость появления такого стандарта продиктована временем. В настоящее время с выходом на зарубежные рынки многие органи­зации разрабатывают и внедряют у себя системы менеджмента каче­ства, особое место в которых занимают корпоративные стандарты по управлению документацией. Национальный стандарт должен стать основой разработки корпоративных стандартов. Он регулиру­ет процессы управления документами всех форматов и на всех но­сителях как в государственных, так и в негосударственных организа­циях; содержит положения об ответственности, процедурах, систе­мах и процессах, связанных с документами. Кроме того, в стандарте содержатся руководящие указания по управлению документами в рамках процессов управления качеством и управления окружающей средой в соответствии с международными стандартами и методиче­ские рекомендации по проектированию и внедрению систем управ­ления документами в организациях.

Методика и технология хранения документации в делопроиз­водстве содержатся в ряде документов, также разработанных архив­ными органами.

В 2002 г. решением Коллегии Росархива одобрена новая редак­ция Основных правил работы архивов организаций — документа, который определяет порядок хранения управленческих документов на предприятиях и в организациях, в том числе и негосударствен­ных форм собственности .

Основные правила работы архивов организаций раскрывают вопросы хранения документов в делопроизводстве и в архивах орга­низаций. В первой части документа установлено следующее:

• требования к номенклатурам дел, их виды, порядок составле­ния, оформления и удостоверения номенклатуры;

• правила формирования дел при оперативном хранении документов;

• правила организации и методика проведения экспертизы ценности документов;

• порядок подготовки дел к передаче в архив организации, который включает оформление дел, составление и оформление описей;

• порядок выделения документов с истекшими сроками хранения к уничтожению и оформление уничтожения;

• порядок передачи дел из структурных подразделений в архив
организации.

Впервые в Основные правила включены положения об экспер­тизе ценности электронных документов. В приложениях содержатся унифицированные формы номенклатуры дел, обложки дела, внут­ренней описи и других документов, которые используются при хра­нении документации в делопроизводстве организаций и при их подготовке для передачи в архив.

Вторая часть документа предназначена для работы с документа­ми в архиве организаций.

При организации хранения документов необходимо определять сроки их хранения. Нормативными документами, на основе кото­рых определяются сроки хранения документов, являются перечни с указанием сроков хранения. Перечни документов могут быть типо­выми или ведомственными. И те и другие устанавливают сроки хра­нения документов, что обеспечивает сохранность ценной докумен­тации. Типовые перечни разрабатываются и утверждаются Росархивом. Они устанавливают сроки хранения документов, которые создаются в большинстве учреждений, организаций и предприятий независимо от того, какой деятельностью они занимаются.

В 2000 г. был утвержден Перечень типовых управленческих доку­ментов, образующихся в деятельности организаций, с указанием сро­ков хранения¹. В настоящее время это основной документ, который нормативно установил сроки хранения документов, которые состав­ляются и используются в процессе управления на предприятиях и в организациях. Впервые в состав перечня включены управленческие документы негосударственных организаций и предприятий.

Сроки хранения типовых документов должны в обязательном порядке учитываться при подготовке номенклатуры дел организа­ции, формировании документов в дела, проведении экспертизы ценности документов и т.д.

Для организации делопроизводства большое значение имеет Общероссийский классификатор управленческой документации (ОКУД). Как уже говорилось, классификаторы входят в националь­ную систему стандартизации.

Федеральный закон «О техническом регулировании» определил следующую область применения классификаторов: общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации являются нормативными документами и обязательны для примене­ния в государственных информационных системах, информацион­ных ресурсах и межведомственном обмене информацией.

Классификатор управленческой документации охватывает уни­фицированные системы документации и унифицированные формы документов, содержит наименования видов документов и кодовые обозначения унифицированных форм документов, входящих в унифицированные системы документации .

Одной из таких систем является унифицированная система ор­ганизационно-распорядительной документации (УСОРД). В ее со­став входит документация, с которой работают в любом аппарате управления. Обработка организационно-распорядительной доку­ментации (ОРД) является основной задачей службы делопроиз­водства.

Требования по оформлению документов, входящих в систему организационно-распорядительной документации: постановлений, распоряжений, приказов, протоколов, актов, писем и др., закрепляет государственный стандарт. В настоящее время действует государст­венный стандарт на организационно-распорядительную документа­цию (ред. 2003 г.)¹. ГОСТ Р 6-30—2003 включает правила оформле­ния реквизитов документов, в том числе реквизитов бланков, требо­вания к текстам организационно-распорядительных документов. Эти требования должны учитываться органами государственной власти и управления, всеми учреждениями, предприятиями и орга­низациями на территории Российской Федерации.

Еще одним государственным стандартом, который применяется в работе с документами, является стандарт на обложки дел постоян­ного и длительных сроков хранения. Положения ГОСТ 17914—72² используются при оформлении документальных комплексов (дел) в делопроизводстве организаций при их подготовке к передаче на ар­хивное хранение.

Важной задачей для любой области профессиональной деятель­ности является установление единообразия применяемых терминов.

ГОСТ Р 51141—98 Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения закрепил определения терминов, применяемых в де­лопроизводстве и архивном деле. Для каждого понятия установлен стандартный термин .

Рассмотренные общегосударственные нормативно-методиче­ские документы должны быть в каждой организации, так как это  очень важный справочный материал. Они используются и для орга­низации делопроизводства, и для разработки внутренних докумен­тов предприятий. Следует помнить, что нормативно-методические документы обновляются, и нужно внимательно следить за происхо­дящими изменениями в правилах делопроизводства.

Контрольные вопросы и задания

1.Какие законодательные акты регулируют организацию делопроизводства в нашей стране?

2.Назовите нормативно-методические документы по организации делопроизводства. Какие вопросы работы с документами в них закреплены?

3.Какие правила содержатся в Государственной системе документационного обеспечения управления и в Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти?

4.Для чего используются перечни документов со сроками хранения?

5.Назовите документ, содержащий правила хранения документов в организации и подготовки документов для передачи их в архив.