Вопрос 1.3. Финансовый (бюджетный) контроль: определение, принципы и основные задачи

Финансовый контроль - одна из форм управления финансами, методологически самостоятельная сфера контроля, обусловленная формированием и использованием финансовых ресурсов во всех видах экономической деятельности. Финансовым контролем предусмотрена проверка соответствия финансовых фактов действующему законодательству РФ, нормам международного права, экономической целесообразности использования и достижения фактических конечных результатов деятельности.

Сферой финансового контроля являются хозяйственные факты и процессы, осуществляемые на платной основе, т.е. с использованием денежных средств, а в отдельных случаях - их эквивалентов.

Выделяют следующие принципы, т.е. условия функционирования финансового контроля:

законность;

объективность;

независимость;

гласность;

конфиденциальность;

ответственность;

эффективность;

обязательность;

системность.

Законность финансового контроля. Все участники процесса финансового контроля обязуются следовать нормам законодательных актов, регулирующих общественные отношения, связанные с формированием, распределением и использованием денежных средств. Любые контрольные действия должны быть компетентны и не выходить из правового поля.

Нарушение законодательства может иметь негативные финансовые последствия для проверяемой организации, в том числе прекращение деятельности, санкции, ущерб, судебные разбирательства.

Объективность финансового контроля. Основное требование правового и этического характера - отсутствие корысти, предвзятости, зависимости и других подобных отношений по поводу исполнения контроля и его достоверности.

Ни один неисследованный факт не может быть предметом разбирательства, а результаты проверок, даже если они не установили нарушений законодательства, должны быть подтверждены и обоснованы. Гарантией объективности является соблюдение участниками процесса финансового контроля нормативных правовых актов, методических указаний, инструкций, планов проведения контроля, регулирующих процесс контроля.

Независимость финансового контроля. Это означает, что должностные лица, выполняющие контрольные действия, не должны организационно, материально или по каким-либо другим причинам зависеть от проверяемых. На этих должностных лиц никто не должен оказывать давление в целях изменения выводов проверяющих.

Деятельность органов финансового контроля осуществляется строго в пределах, предоставленных им законом или договором прав и обязанностей.

Гласность финансового контроля. Реальное финансовое положение проверяемых субъектов хозяйствования - центральный элемент экономических отношений. Результаты финансового контроля должны быть доступны широкому кругу пользователей, а не только ограниченному числу участников процесса финансового контроля. Материалы проверки должны публиковаться в средствах массовой информации. Сокрытие результатов финансового контроля обесценивает финансовую проверку, теряет значение для предотвращения, искоренения негативных фактов финансово-хозяйственной деятельности организаций и учреждений.

Конфиденциальность финансового контроля. Информация, полученная контролером в ходе проверки, может быть использована или передана третьим лицам лишь в соответствии с законодательством РФ. Контролеры обязаны обеспечивать сохранность документов, получаемых или составляемых ими в ходе ревизий и проверок, и не вправе передавать эти документы или их копии (как полностью, так и частично) третьим лицам. Контролеры не вправе без согласия собственника (руководителя) экономического субъекта устно разглашать содержащиеся в них сведения, за исключением случаев, предусмотренных законодательством РФ.

Принцип конфиденциальности должен соблюдаться неукоснительно, невзирая на то, что разглашение или распространение информации об экономическом субъекте не наносит ему, по мнению проверяющих, материального или иного ущерба. Соблюдение этого принципа обязательно вне зависимости от продолжения или прекращения отношений с организацией и без ограничения по времени. Проверяющий не вправе использовать для своей выгоды или в интересах третьих лиц конфиденциальную информацию о делах проверяемой организации, ставшую ему известной при решении профессиональных задач.

Ответственность участников процесса финансового контроля. Все участники процесса финансового контроля несут ответственность за некомпетентность, проявленную при его проведении. Например, при осуществлении финансового контроля должностные лица в случае неквалифицированного выполнения проверки, впоследствии приведшей к убыткам для проверяемого, несут дисциплинарную, гражданскую, административную и уголовную ответственность.

Эффективность (экономичность) финансового контроля. Контроль способен приносить финансовый результат, который может быть исчислен сопоставлением расходов на контроль с расчетными доходами, определяемыми по результатам контроля.

Обязательность финансового контроля. Финансовый контроль должен быть обязательным в течение определенного времени, на определенной территории и в отношении конкретных должностных лиц, структурных подразделений организаций.

Системность финансового контроля. В Российской Федерации существуют бюджетный, налоговый, таможенный, банковский, страховой, аудиторский, внутренний и другие системы контроля, действующие на разных уровнях управления экономикой. В целом они осуществляют финансовый контроль, представляя разные ветви и уровни государственной власти, предпринимательскую деятельность, но при этом системообразующий элемент - соблюдение законодательства.

На сегодняшний день основной нормативный документ, определяющий вопросы контроля и его значение в управлении социально-экономическим развитием общества, представляет собой Бюджетный кодекс РФ (далее - БК РФ).

В настоящий лекциях речь идет только о контроле за использованием бюджетных средств публично-правовыми образованиями на всех стадиях бюджетного процесса, поэтому далее мы будем использовать термин «бюджетный контроль» вместо термина «финансовый контроль».

Бюджетный контроль. Государственные органы проводят совокупность мероприятий по проверке законности, целесообразности, экономичности и эффективности формирования, распределения и использования денежных средств РФ, субъектов Федерации и органов местного самоуправления в целях выявления резервов увеличения поступлений в бюджеты и укрепления бюджетной дисциплины.

Бюджетный контроль заключается в содействии и обеспечении реализации бюджетной политики государства, эффективном и целевом использовании выделенных бюджетных ассигнований.

Основными задачами бюджетного контроля являются:

обеспечение правильности составления и исполнения бюджета;

соблюдение бюджетного и налогового законодательства;

проверка правильности ведения бюджетного бухгалтерского учета и составления отчетности;

проверка эффективности и целевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов;

укрепление бюджетной и налоговой дисциплины;

совершенствование системы межбюджетных отношений;

проверка обращения бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов в банках и других кредитных учреждениях;

профилактика по предупреждению незаконных решений по предоставлению налоговых льгот, трансфертов и другой помощи;

проведение профилактической, информационно-разъяснительной работы в целях повышения бюджетной и финансовой дисциплины и др.

Бюджетный контроль, как видно из перечня задач, распространяется: на государственные и территориальные органы власти, их структурные подразделения; организации с государственным участием; организации всех форм собственности, финансируемые из бюджетов соответствующих уровней или получающие государственную помощь в виде субвенций, субсидий и прочих трансфертов; общественные неправительственные организации; внебюджетные фонды (Пенсионный фонд РФ, фонды обязательного медицинского страхования и Фонд социального страхования РФ).

Объект бюджетного контроля - денежные отношения, возникающие между государством и юридическими и физическими лицами в части мобилизации и перераспределения валового внутреннего продукта в целях выполнения государством своих функций.

Бюджетный контроль по времени проведения подразделяют на предварительный, текущий и последующий (таблица 2).

Таблица 2 - Классификация бюджетного контроля по времени проведения

В зависимости от субъекта контроля бюджетный контроль подразделяется на государственный, ведомственный, общественный, независимый, внутрихозяйственный, правовой и гражданский.

Государственный контроль осуществляют органы государственной власти различного уровня. Такой контроль обеспечивает интересы государства и общества, выполнение налогоплательщиками обязательств перед бюджетом, государственными внебюджетными фондами и целевое использование бюджетных ассигнований.

Государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и др.

Ведомственный контроль проводят федеральные агентства и службы министерств. Данный контроль ограничен кругом юридических лиц, находящихся в административной подчиненности контролирующему министерству. Проверке подлежит использование бюджетных ассигнований по ведомственному признаку бюджетной классификации РФ, а также использование субсидий, субвенций и другой помощи из бюджета.

Основные задачи ведомственного контроля заключаются в проверке законности хозяйственных фактов, происходящих в учреждениях, соблюдения бюджетной и налоговой дисциплины, а также в выявлении хищений, злоупотреблений и незаконного расходования бюджетных средств.

Общественный контроль осуществляют неправительственные организации и учреждения, например профсоюзы.

Профсоюз - добровольное общественное объединение граждан, связанных общими производственными, профессиональными интересами по роду деятельности, создаваемое в целях представительства и защиты их социально-трудовых прав и интересов.

Профсоюзы, их объединения, первичные профсоюзные организации представляют и защищают права и интересы членов профсоюзов по вопросам индивидуальных трудовых и связанных с трудом отношений, а в области коллективных прав и интересов - указанные права и интересы работников независимо от членства в профсоюзах в случае наделения их полномочиями на представительство в установленном порядке.

Системы оплаты труда, формы материального поощрения, размеры тарифных ставок (окладов), а также нормы труда устанавливаются работодателями, их объединениями (союзами, ассоциациями) по согласованию с соответствующими профсоюзными органами и закрепляются в коллективных договорах, соглашениях.

Профсоюзы вправе принимать участие в разработке государственных программ занятости, предлагать меры по социальной защите членов профсоюзов, высвобождаемых в результате реорганизации или ликвидации организаций, осуществлять профсоюзный контроль за занятостью и соблюдением законодательства в области занятости.

Ликвидация организации, ее подразделений, изменение формы собственности или организационно-правовой формы организации, полное или частичное приостановление производства (работы), влекущие за собой сокращение количества рабочих мест или ухудшение условий труда, возможны только после предварительного уведомления (не менее чем за три месяца) соответствующих профсоюзов и проведения с ними переговоров о соблюдении прав и интересов членов профсоюза.

Под контролем профсоюзов находятся процессы расторжения трудового договора (контракта) с работником - членом профсоюза по инициативе работодателя в случаях, предусмотренных законодательством, коллективными договорами, соглашениями и др.

Независимый контроль проводится специализированными аудиторскими организациями и аудиторами (данный вопрос изучается студентами в курсе «Аудит» и подробно здесь не рассматривается).

Аудиторская деятельность - предпринимательская деятельность по независимой проверке бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности организаций и индивидуальных предпринимателей.

Аудит не подменяет государственного контроля достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности, осуществляемого в соответствии с законодательством РФ уполномоченными органами государственной власти.

Аудиторские организации могут оказывать сопутствующие аудиту услуги, а именно:

постановку, восстановление и ведение бухгалтерского учета, составление финансовой (бухгалтерской) отчетности, бухгалтерское консультирование;

налоговое консультирование;

анализ финансово-хозяйственной деятельности организаций и индивидуальных предпринимателей, экономическое и финансовое консультирование;

управленческое консультирование, в том числе связанное с реструктуризацией организаций;

правовое консультирование, а также представительство в судебных и налоговых органах по налоговым и таможенным спорам;

автоматизацию бухгалтерского учета и внедрение информационных технологий;

оценку стоимости имущества, оценку предприятий как имущественных комплексов, а также оценку предпринимательских рисков;

разработку и анализ инвестиционных проектов, составление бизнес-планов;

проведение маркетинговых исследований;

проведение научно-исследовательских и экспериментальных работ в области, связанной с аудиторской деятельностью, и распространение их результатов, в том числе на бумажных и электронных носителях;

обучение в установленном законодательством РФ порядке специалистов в областях, связанных с аудиторской деятельностью, и др.

Аудитор вправе вести аудиторскую деятельность в качестве работника аудиторской организации или лица, привлекаемого аудиторской организацией к работе на основании гражданско-правового договора, либо в качестве индивидуального предпринимателя, занимающегося деятельностью без образования юридического лица.

Аудиторская организация осуществляет деятельность по проведению аудита на условиях и в порядке, предусмотренных федеральным законодательством.

Органы исполнительной власти (местной администрации) вправе создавать подразделения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля), разрабатывающие и контролирующие внутренние стандарты и процедуры составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также проводящие подготовку и организацию принятия мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств.

Внутрихозяйственный контроль - обязанность финансово-экономических служб учреждений и организаций. Он отличается наибольшей глубиной и точностью.

В системе внутрихозяйственного контроля ведущая роль принадлежит бухгалтерии. Бухгалтерия выполняет предварительный, текущий и последующий контроль.

Предварительный контроль предшествует хозяйственному факту, тем самым предотвращая незаконные решения и действия, неэффективное использование средств. Он применяется преимущественно на стадии согласования и утверждения смет, договоров, при подписании распорядительных и исполнительных документов на совершение хозяйственных операций. Например, перед тем как выписать расходный кассовый ордер на выдачу подотчетной суммы, бухгалтерия учреждения проверяет наличие денег на эти цели, целесообразность расходов, их соответствие приказу о командировке, составляет расчет подотчетной суммы и т.п.

Текущий контроль бухгалтерия осуществляет в ходе учетной регистрации хозяйственных фактов и инвентаризаций финансовых и нефинансовых активов учреждений и организаций. Такой контроль способствует рациональности расходования денежных средств, материальных ценностей и предотвращению бесхозяйственности и злоупотреблений.

Последующий контроль происходит на стадии обобщения всей учетной информации в разных формах отчетности и анализа учетной и отчетной информации. Такой контроль проводится совместно с другими функциональными службами ревизии и тематических проверок в отдельных внутрихозяйственных подразделениях.

Последующий контроль заключается в установлении правильности, законности и экономической целесообразности хозяйственных фактов, выявлении недостатков в работе учреждения и организации, фактов бесхозяйственности. По результатам последующего контроля разрабатываются мероприятия, направленные на ликвидацию выявленных недостатков и устранение причин и условий их возникновения.

Следовательно, внутрихозяйственный контроль является непрерывным, универсальным (сплошным), системным и строго документальным.

Правовой контроль ведут правоохранительные органы. Результат - форма контроля, применяемая судебно-следственными органами для установления точной суммы причиненного вреда и виновных лиц. Итоги следствия оформляются протоколами и постановлениями. Правовой контроль применяется, в частности, в случае хозяйственных споров.

Хозяйственный спор - способ выявления соблюдения законности и обеспечения законных прав в хозяйственных взаимоотношениях учреждений и организаций. Такие споры решаются арбитражным судом. Правильность решения хозяйственных споров играет важную роль в обеспечении государственной дисциплины и выполнении договорных обязательств.

Результаты рассмотрения хозяйственных споров оформляются протоколами и постановлениями.

Гражданский контроль осуществляется физическими лицами при подаче налоговых деклараций, а также при получении денежных средств из бюджета: заработной платы, стипендий, пособий, пенсий и т.д.