Особенности разработки и реализации долгосрочной целевой программы

Проблемы регионального деления, устойчивого и согласованного социально-экономического развития страны в целом и отдельных регионов являются как никогда актуальными на современном этапе становления России как равноправного и стабильного члена мирового сообщества.

Федерализм в России во многом уникален. Ему трудно подобрать аналоги в истории и современном мире. Он не сводится ни к национально-государственному устройству (что отличало советскую модель), ни к территориальному (свойственному многим странам). Поэтому попытки применить опыт США, Германии и других государств расходились с российскими реалиями и противоречили интересам развития страны.

Асимметрия, присутствующая в конституционных положениях о федеративной организации России, отразила ее сложный состав и прошлое страны. Почти три четверти субъектов Федерации не обладают статусом государства в составе РФ, а 32 субъекта образованы по этническому признаку, Парадоксальность федерального устройства РФ состоит также в том, что российские субъекты федерации в ряде случаев территориально пересекаются или один находится на территории другого. Например, в Тюменскую область входят два автономных округа. Эти округа являются субъектами Российской Федерации. Одновременно Тюменская область - тоже субъект федерации. Такое странное положение сбивает всю иерархию регионального управления.

До недавних пор приоритет в развитии регионов отдавался экономической составляющей. Это соответствовало до поры общемировым тенденциям регионального развития эпохи индустриализации, в которую региональная политика государств была нацелена в первую очередь на транспортно-инфраструктурное развитие, технологические и инженерно-строительные проекты.

В развитых странах Запада эпоха индустриализации закончилась еще в 70-ые годы 20 века (в России аналогичные процессы стали происходить позднее - политика регионального развития до конца 1990-х гг. была политикой выравнивания уровня индустриализации регионов) и проявились черты нового социально-экономического и технологического уклада, это привело к тому, что традиционная государственная региональная политика в виде ускоренной индустриализации фактически исчерпала себя и стала неэффективной.

Это проявилось в первую очередь в понимании того, что региональные ресурсы для индустриального развития исчерпаемы и зачастую невосстановимы, это касается как трудовых, так и природных ресурсов; что фундаментальной ценностью является предоставление всем гражданам государства определенной совокупности социальных благ - повышение «качества жизни».

Социально-экономическое развитие регионов существенно зависит от государственного регионального управления. Оно предполагает регулирование экономического и социального развития регионов с помощью активной региональной политики. Основными его целями являются: укрепление единства и целостности государства; преодоление существенных различий между регионами по факторам развития, уровню жизни, пресечение регионального сепаратизма, максимальное использование потенциала межрегионального обмена, создание предпосылок для саморазвития регионов, функционирования без дотаций.

Формами непосредственного участия государства в регулировании развития регионов являются федеральные региональные программы, финансируемые на долевых началах из Федерального бюджета.

Как показал постсоветский опыт самостоятельной жизни регионов, привлекаемые от случая к случаю инвестиции и федеральные целевые программы могут служить лишь заплатками для латания бюджетных дыр, но никак не повышают уровень развитости территории в целом. Старые принципы формирования и реализации программ развития регионов превращают их по сути в нереализуемые и не целесообразные «прожекты». В настоящее время формируются новые подходы к разработке и реализации федеральных целевых программ.

В Федеральном Бюджете ФЦП до недавнего времени занимали от 2 до 5% федеральных расходов. К 2000 году их насчитывалось - 172. В настоящее время Правительство идет по пути существенного сокращения таких программ, с тем, чтобы через федеральные целевые программы не проводились те нужды ведомств и регионов, которые, по идее, они должны были бы обеспечивать сами. В результате количество программ на будущее сократилось уже до 45 - 50.

Однако, это не отменяет программно-целевой метод, как основу социально-экономического развития регионов. В условиях рыночной экономики программно-целевой метод управления становится наряду с прогнозированием социально-экономического развития страны и ее регионов одним из основных инструментов осуществления государственной региональной экономической и социальной политики. Основной принцип обновленных программ развития состоит в том, что программы формируются «изнутри» регионов и базируются на ресурсном потенциале и «инвестиционном портфеле», обеспечивающем их реализацию.

В Новосибирской области разработка и реализация долгосрочных целевых программ осуществляется на основе Порядка принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ Новосибирской области, их формирования и реализации, утвержденного постановлением администрации Новосибирской области от 13.10.2008 № 289-па[8]

Муниципальная долгосрочная целевая программа – комплекс взаимосвязанных мероприятий на ряд лет (не менее трех), согласованных по ресурсам, исполнителям, срокам осуществления и обеспечивающих эффективное решение приоритетных межведомственных стратегических задач социально-экономического, научно-технического, инвестиционного, экологического развития муниципального образования, а также развития внешнеэкономической деятельности. Муниципальная долгосрочная целевая программа может быть разделена на подпрограммы, которые разрабатываются, формируются, утверждаются и реализуются в соответствии с требованиями, предъявляемыми к программам.

Предложения по постановке проблем для решения программно-целевыми методами формируются исходя из прогнозов социально-экономического развития и приоритетов, сформированных в концепции социально-экономического развития муниципального образования, с учетом возможностей финансового и ресурсного обеспечения.

Отбор проблем для их программной разработки определяется следующими факторами:

- значимостью проблемы;

- невозможностью комплексно решить проблему в приемлемые сроки за счет использования действующего механизма правового регулирования и необходимостью муниципальной поддержки для её решения;

- принципиальной новизной и высокой эффективностью технических, организационных и иных мероприятий, необходимых для широкомасштабного распространения прогрессивных научно-технических достижений и повышения на этой основе эффективности общественного производства.

Разработка проекта программы и утверждение программы включают в себя следующие основные этапы:

1. Разработка концепции программы инициатором (отраслевым, функциональным, территориальным органом администрации муниципального образования, полагающим в пределах своей компетенции необходимым решение стоящих перед ним задач программно-целевыми методами в рамках предлагаемой им программы), и вынесение её на рассмотрение органу, ответственному принимать решения по муниципальным целевым программам при главе муниципального образования;

2. Предварительное рассмотрение концепции программы

3. Принятие решения о разработке проекта программы, которым назначается ее разработчик на основании представленной концепции и устанавливаются сроки разработки программы либо решения об отказе в разработке программы;

4. Разработка проекта программы;

5. Подготовка и согласование в установленном порядке проекта постановления главы муниципального образования об утверждении программы.

Концепция программы должна включать следующие основные разделы:

- обоснование соответствия решаемой проблемы и целей программы приоритетным задачам социально-экономического развития муниципального образования;

- обоснование целесообразности решения проблемы программно-целевым методом;

- характеристика и прогноз развития сложившейся проблемной ситуации в рассматриваемой сфере без использования программно-целевого метода;

- возможные варианты решения проблемы, оценка преимуществ и рисков, возникающих при различных вариантах решения проблемы;

- сроки и этапы решения проблемы программно-целевым методом;

- предложения по целям и задачам программы, целевым показателям, позволяющим оценивать ход реализации программы по годам (кварталам);

- предложения по объемам, источникам, способам финансирования программы по всем её направлениям и обоснование потребности в финансовых ресурсах, необходимых для реализации программы, а также показатели, на основании которых произведен расчет объема финансирования программы (на основании проектно-сметной документации, удельных капитальных вложений на строительство единицы мощности, смет расходов или смет расходов аналогичных видов работ с учетом индексов-дефляторов), уровня обеспеченности объектами, оборудованием, услугами и другие показатели в соответствии со спецификой программы)[9]. Также приводится обоснование возможности привлечения средств федерального и краевого бюджетов для софинансирования мероприятий программы;

- механизм оценки и анализа эффективности реализации программы;

- предварительная оценка ожидаемой эффективности и результативности предлагаемого варианта решения проблемы;

- предложения по участию органов администрации муниципального образования в реализации программы;

- предложения по разработчикам, координаторам, муниципальным заказчикам и исполнителям мероприятий программы;

- предложения по основным направлениям финансирования, срокам и этапам реализации программы;

- предложения по механизмам формирования мероприятий программы.

Далее следует предварительное рассмотрение концепции программы оп следующим аспектам:

- в части соответствия стратегическим целям и приоритетам развития на среднесрочную перспективу, соотношения объемов ресурсов и ожидаемых результатов реализации программы, качества проработки проблемной области, экономической и общественной эффективности программы, отсутствия дублирования мероприятий в рамках иных программ

- в части согласования объемов финансирования мероприятий программы;

- в части предложений по решению вопросов обеспечения мероприятий безопасности населения, пожарной безопасности и защиты от чрезвычайных ситуаций;

- в части соответствия законодательству;

- в части оценки возможности выполнения мероприятий программы.

Сводным заключением о результатах предварительного рассмотрения концепции программы заканчивается рассмотрение программы. Заключение может содержать два решения:

- о разработке проекта программы, об определении разработчика, координатора и исполнителя мероприятий программы, о сроке реализации, объемах и источниках финансирования программы;

- об отказе от разработки программы.

Заказчиком программы является администрация муниципального образования. Основанием для разработки программы является решение законодательного органа муниципального образования.

Разработчик программы организует разработку программы; организует (при необходимости) проведение специализированной экспертизы проекта программы и в соответствии с её результатами осуществляет его доработку; подготавливает в установленном порядке проекты правовых актов для внесения проекта программы для утверждения.

Исполнителем мероприятий программы является отраслевой, функциональный или территориальный орган администрации муниципального образования или муниципальное учреждение, в компетенцию которых входит решение проблем, поставленных в программе.

Разработка проекта программы осуществляется разработчиком программы самостоятельно или с привлечением специализированных организаций.

Программа должна содержать следующие разделы:

1. Раздел «Паспорт программы» должен содержать краткие сведения о программе и её основные параметры: наименование, основание для разработки, заказчик программы, разработчик программы, координатор программы, исполнитель мероприятий программы, цели и задачи, срок реализации программы, объем и источники финансирования, контроль за выполнением программы.

2. Раздел «Содержание проблемы и обоснование необходимости её решения программными методами» должен содержать развернутую постановку проблемы (проблем), включая анализ причин её (их) возникновения, обоснование связи с приоритетами социально-экономического развития муниципального образования, оценку последствий её (их) развития для муниципального образования, обоснование необходимости её (их) решения в приоритетном порядке в данное время, меры по устранению выявленных проблем, предпринятые ранее органами местного самоуправления муниципального образования.

Раздел также должен содержать обоснование необходимости решения проблемы (проблем) программно-целевым методом и анализ различных вариантов этого решения, а также описание основных рисков, связанных с программно-целевым методом решения проблемы.

При анализе причин возникновения проблем приводятся показатели статистической и иной отчетности за предшествующие три года. Для объективной оценки необходимо сравнить среднедушевые (удельные) значения по муниципальному образованию с соответствующими показателями по Сибирскому федеральному округу и Российской Федерации в целом. Для количественной оценки целесообразно применять показатели обеспеченности важнейшими ресурсами (финансовыми, трудовыми, топливно-энергетическими и др.).

3. Раздел «Цели, задачи, сроки и этапы реализации программы» должен содержать развернутые формулировки целей и задач программы, сроки её реализации.

Цели программы должны соответствовать следующим требованиям

специфичность (цели должны соответствовать компетенции исполнителей мероприятий программы);

достижимость (цели должны быть потенциально достижимы);

измеряемость (должна существовать возможность проверки достижения целей);

сроки реализации программы (должен быть установлен срок достижения цели и определены этапы реализации программы с определением соответствующих целей).

Для достижения сформулированных целей программы в разделе приводятся обоснования необходимости решения соответствующих задач для достижения поставленных целей. При необходимости также устанавливаются этапы решения задач, и дается их описание.

4. Раздел «Перечень мероприятий программы» приводится в табличной форме, которая может быть оформлена в виде приложения к программе.

5. Раздел «Обоснование ресурсного обеспечения программы» должен содержать сведения об общем объеме финансирования программы по всем её направлениям и обоснование потребности в финансовых средствах, необходимых для реализации программы, об источниках финансирования. В этом разделе приводятся показатели, на основании которых произведен расчет объема финансирования программы (на основании проектно-сметной документации, удельных капитальных вложений на строительство единицы мощности, смет расходов или смет расходов аналогичных видов работ с учетом индексов-дефляторов, уровня обеспеченности объектами, оборудованием, услугами и других показателей в соответствии со спецификой программы).

В этом разделе приводится также описание механизмов привлечения средств федерального и краевого бюджетов, иных средств для софинансирования мероприятий программы в рамках действующего законодательства, описание механизмов привлечения этих средств.

6. Раздел «Оценка социально-экономической эффективности программы» должен содержать прогноз социальных и экономических результатов, которые возникнут при выполнении программы, с указанием их динамики по годам, совокупного бюджетного эффекта от реализации программы и вклада программы в развитие муниципального образования город, технико-экономическое обоснование программы.

В разделе приводятся конкретные показатели, источники их получения или методики расчета (сбора) показателей, применяемых для оценки социально-экономической эффективности программы.

Используемые показатели должны очевидным образом характеризовать прогресс в достижении поставленных целей или решении задач, в максимальной степени основываться на уже существующих программах сбора информации, планах статистических работ и других источниках.

Способы сбора и обработки информации по показателям должны допускать возможность проверки точности полученных данных в процессе независимого мониторинга и оценки.

7. В разделе «Критерии выполнения программы» приводятся конкретные измеримые результаты реализации программы по годам (кварталам), используемые для контроля за ходом её выполнения.

В данном разделе в соответствии с поставленными целями и задачами приводятся качественные, а также количественные результаты её выполнения в целом за весь период реализации, а также по окончании каждого из этапов, а при необходимости и после её реализации. С учетом специфики программы показатели эффективности реализации программы могут быть изложены в виде таблицы в тексте программы или таблицы, оформленной приложением к программе.

8. Раздел «Механизм реализации программы» должен включать описание механизмов управления программой, взаимодействия исполнителей мероприятий программы, условия и порядок предоставления денежных средств из местного бюджета (бюджета муниципального образования город Краснодар) и контроля за ходом её выполнения. В разделе определяются должностные лица, органы администрации муниципального образования город, ответственные за текущий мониторинг исполнения программы, устанавливается порядок обобщения информации о выполнении программы.

Программа реализуется выполнением программных мероприятий в составе, объемах и сроках, предусмотренных ею. Ответственность за выполнение мероприятий лежит на исполнителях мероприятий программы.

Исполнитель мероприятий программы в процессе ее реализации:

выполняет программные мероприятия;

с учетом выделяемых на реализацию программы финансовых средств ежегодно рассматривает вопросы по уточнению показателей, применяемых для оценки социально-экономической эффективности программы;

осуществляет подготовку предложений по изменению программы;

разрабатывает в пределах своих полномочий проекты муниципальных правовых актов, необходимых для выполнения программы;

обеспечивает размещение муниципального заказа на закупку товаров, работ и услуг для муниципальных нужд в соответствии с законодательством;

несет персональную ответственность за реализацию соответствующего мероприятия программы.

Общее управление программой осуществляет координатор программы. Требования координатора являются обязательными для исполнителей мероприятий программы.

Координатор программы в процессе её реализации:

осуществляет координацию деятельности исполнителей мероприятий программы и других получателей бюджетных средств в части обеспечения целевого и эффективного использования бюджетных средств, выделенных на реализацию программы;

с учетом выделяемых на реализацию программы финансовых средств по мере необходимости в установленном порядке принимает меры по уточнению затрат по программным мероприятиям, механизму реализации программы, составу исполнителей мероприятий программы;

осуществляет подготовку предложений по изменению программы;

разрабатывает в пределах своих полномочий проекты муниципальных правовых актов, необходимых для выполнения программы;

организует представление требуемой отчетности по исполнению программы;

согласовывает с исполнителями мероприятий программы конкретные сроки выполнения мероприятий, объемы и источники финансирования;

участвует (если предусмотрено в программе) в привлечении средств федерального, краевого бюджетов, иных средств для выполнения мероприятий программы;

организует размещение на официальном сайте администрациимуниципального образования город Краснодар и городской Думы Краснодара программы, утвержденной главой муниципального образования город Краснодар, а также информации о ходе и результатах реализации программы;

ежегодно публикует в средствах массовой информации муниципального образования основные сведения о результатах реализации программы, о выполнении показателей, применяемых для оценки социально-экономической эффективности программы.

Контроль за ходом выполнения программы осуществляется администрацией муниципального образования город Краснодар в соответствии с механизмом, определенным программой, а также иными законными методами и способами.

Действие программы прекращается по выполнении в установленные ею сроки мероприятий программы, а также при досрочном их выполнении.

По программе, реализация которой завершается в отчетном году достижением поставленных целей или истечением срока её реализации, координатор подготавливает и представляет на имя председателя Совета доклад о результатах выполнения программы за истекший год и весь период выполнения программы, включая обоснование достижения утвержденных показателей, применяемых для оценки социально-экономической эффективности программы.