Тема 6. Основы экологического права и международное сотрудничество в области охраны окружающей среды

Деятельность по охране окружающей среды контролируется, регулируется и направляется государством через систему природоохранного законодательства. Только тогда когда экологические законы и требования, осознанные наукой, находят соответствующее юридическое оформление, в виде законов, указов, постановлений обязательных для исполнения, они получают реальные шансы на претворение в жизнь.

Решить проблемы сохранения окружающей среды только на уровне отдельных стран в принципе невозможно. Причина в том, что природный комплекс каждой страны, особенно небольшой по площади занимаемой территории, какими являются большинство стран мира, неразрывно связан с природным комплексом соседних стран, или даже является их составной частью, не говоря уже о том, что вся биосфера едина. Поэтому мало совершенствовать собственное законодательство, необходимо всячески способствовать развитию международного законодательства в деле охраны окружающей среды.

Правовая экология представляет собой совокупность правовых норм направленных на решение экологических задач.

Экологическая функция государства реализуется через экономические, организационные и правовые механизмы и является новой, ранее неизвестной правовой функцией. Если прежде право традиционно выполняло только политические, экономические и культурно-воспитательные функции, то в условиях углубления экологического кризиса, когда состояние окружающей природной среды признано критическим и реально угрожающим существованию человека, право наделяется еще и экологическими функциями, имеющими свои особенности. Эти особенности обусловлены спецификой предмета правового регулирования общественных отношений, возникающих при взаимодействии общества с окружающей природной средой. Данная особенность приводит к тому, что экологическая функция права по своему содержанию относится к системе экологии, а по своей форме – к системе права.

Цель экологической функции права состоит в том, что государство с помощью законодательных норм обязано обеспечить надлежащее качество окружающей природной среды в условиях осуществления хозяйственной деятельности, придав экологии ведущую роль в решении экономических задач.

Нормы права, служащие средством реализации экологического законодательства, называются эколого-правовыми. Как правило, базовыми эколого-правовыми нормами принято считать нормы природоохранного, ресурсосберегающего законодательства.

Источниками экологического права являются нормативные акты, регулирующие экологические отношения: Конституция Российской Федерации, конституционные и федеральные законы, кодексы, указы. Большое место отводится подзаконным актам, с помощью которых законы претворяются в жизнь: постановлениям, распоряжениям, нормативно-правовым актам министерств, ведомств, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Природоохранное законодательство большинства стран мира включает нормативы качества окружающей природной среды по предельно допустимым концентрациям вредных веществ, предельно допустимым выбросам, сбросам, лимитам на размещение отходов. Значительное место среди источников экологического права занимают международно-правовые акты, регулирующие внутренние экологические отношения на основе примата международного права.

Следует отметить, что в большинстве стран мира экологическое законодательство развивалось в рамках природоохранного законодательства и земельного права.

К объектам экологического права относятся: окружающая природная среда, природные объекты, природные ресурсы, природные комплексы, экологические права человека. Закон Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды» в ст.4 предусматривает, что все охраняемые данным законом объекты земной природы подразделяются на три категории: интегрированные, дифференцированные, особо охраняемые.

К интегрированным экологическим объектам относится окружающая природная среда, которая складывается из понятий природы и окружающей человека среды.

К дифференцированным экологическим объектам относятся: земля, недра, воды, леса, нелесная растительность, атмосферный воздух, животный мир, генетический фонд, природные ландшафты, природные ресурсы и природные комплексы.

В природных комплексах на одной территории функционируют несколько природных объектов и ресурсов. И хотя вся природная среда это не что иное, как один сплошной природный комплекс, тем не менее закон выделяет его в самостоятельный объект экологической защиты, имея в виду не любое соединение природных объектов, а лишь особо охраняемые территории: природные заповедники, заказники, национальные природные парки, памятники живой и неживой природы, лесопарки, типичные или редкие ландшафты. Все основные объекты природы относятся к особо охраняемым.

Концепция экологической ответственности, закрепленная в Законе «Об охране окружающей природной среды», раскрывает сущность и нормы проявления этой категории эколого-правовых отношений. Ответственность в юриспруденции всегда рассматривается как обязанность выполнения правовой нормы, а при ее неисполнении или ненадлежащем исполнении - обязанность отвечать за неблагоприятные последствия.

Экологическая ответственность имеет две формы: экологическую и правовую. В области экологии это проявляется ответственностью государства, общества, человека за все те негативные последствия, которые в результате антропогенной деятельности и низкой экологической культуры причиняются окружающей природной среде, здоровью граждан, будущему людей.

При экологических правонарушениях вред здоровью человека выступает не в изолированном виде, как, например, в преступлениях против жизни и здоровья человека, а как следствие вреда, нанесенного природной среде. Количественные и качественные изменения в окружающей природной среде в худшую сторону негативно влияют на жизнь людей, генетическую программу человека, на состояние материальной базы хозяйствующих субъектов. Таким образом, в экологических правонарушениях и преступлениях вред может быть и экономическим, и экологическим. Экономический вред причиняется природопользователю, его имуществу и доходам, экологический выражается в загрязнении, истощении и разрушении природной среды, ее отдельных объектов, природных экологических систем в целом.

Последствия причинения вреда природной среде от хозяйственной деятельности выражаются в нарушении экономических и экологических интересов.

Вред природной среде включает:

- реальный ущерб, т.е. потери в природной среде, природных объектах и ресурсах, расходы по восстановлению нарушенного состояния (прямой действительный ущерб);

- убытки в виде неиспользованных затрат, дополнительных расходов;

- убытки в виде недополученных доходов (упущенная выгода).

Экологическая ответственность – многоплановый социально-экономический и правовой институт, в основе которого лежит экологическое правонарушение, состоящее в несоблюдении, невыполнении или ненадлежащем исполнении экологических норм. Сущность экологической ответственности заключается в четырех функциях: стимулирующей, карательной, компенсационной и превентивной. Стимулирующая функция проявляется в наличии экономических и правовых стимулов, понуждающих к охране экологических интересов, а карательная - в применении наказания к виновному лицу, совершившему экологическое преступление. Компенсационная функция направлена на восстановление потерь природной среды в форме натуральной или денежной компенсации, а превентивная -предварительно предупреждает контрагента о возможном применении мер наказания и взысканий, если такие предупреждения будут им проигнорированы.

Экологическое нарушение всегда представляет собой несогласованное с интересами охраны экологической среды поведение человека, вызванное удовлетворением его экономических потребностей во вред окружающей среде. В зависимости от тяжести наступивших от антропологического воздействия последствий экологические нарушения могут представлять собой либо экологические проступки, либо экологические преступления.

Эколого-экономическая ответственность базируется на правомерной деятельности хозяйствующих субъектов и регулируется экономическими методами, прежде всего, материальной заинтересованностью загрязнителя в сокращении отходов. Эта ответственность вытекает из общего принципа взаимоотношения общества и природы: загрязнитель платит. Правовая ответственность порождается неправомерными действиями или бездействием хозяйствующего субъекта и поэтому регулируется административно-правовыми методами применения дисциплинарной, административной, уголовной или гражданско-правовой ответственности. Таким образом, данный правовой институт представляет собой сочетание экономических и юридических отношений. Но единство цели и общность интересов позволяют рассматривать этот экономико-правовой комплекс как единый блок ответственности человека перед природой.

Грань между экономической и юридической ответственностью определена предельно точно - экологическое правонарушение. Единственно тяжким экологическим преступлением, предусмотренным ч. 2 ст. 261, Уголовный кодекс считает уничтожение или повреждение лесов, а также насаждений, не входящих в лесной фонд, путем поджога, иным общественно опасным способом либо в результате загрязнения вредными веществами, отходами, выбросами или сбросами.

Применение подобной классификации преступлений ставит экологические составы преступлений в крайне невыгодное положение. Мягкость санкций, используемых в экологических составах преступлений, свидетельствует о том, что и в новом уголовном законодательстве господствует потребительская психология в отношении к природе.

Те, кто разрабатывал, принимал и применяет экологические законы, должны понимать, что подобные меры наказания стирают разницу между уголовными и административными санкциями. И хотя экологическим преступлениям в действующем Уголовном кодексе посвящена отдельная глава, но они, к сожалению, так и не вышли из категории «не представляющих большой общественной опасности». А это означает, что превентивная функция экологической ответственности в уголовном праве, если и реализуется, то очень слабо и не эффективно.

В своей политике в области охраны окружающей природной среды Российская Федерация исходит из необходимости обеспечения всеобщей экологической безопасности и развития международного природоохранного сотрудничества в интересах настоящего и будущего поколений и руководствуется следующими принципами:

- каждый человек имеет право на жизнь в наиболее благоприятных экологических условиях;

- экологическое благополучие одного государства не может обеспечиваться за счет других государств или без учета их интересов;

- недопустимы любые виды хозяйственной и иной деятельности, экологические последствия которых непредсказуемы;

- должен быть установлен контроль на глобальном, национальном и региональном уровнях за состоянием и изменениями окружающей природной среды и природных ресурсов на основе международных признанных критериев и параметров;

- должен быть обеспечен свободный и беспрепятственный международный обмен научно-технической информацией о проблемах окружающей природной среды и передовых природосберегающих технологиях;

- государства должны оказывать друг другу помощь в чрезвычайных экологических ситуациях.

Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности направлено на выполнение международных обязательств России, имеющих международный правовой статус, включая многосторонние международные документы в области охраны окружающей среды (Конвенцию о биологическом разнообразии; Конвенцию об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте и т.д.)

Основными объектами международного сотрудничества являются те, по поводу которых разные страны вступают в экологические отношения. Среди них выделяется две категории объектов:

не входящие и входящие в юрисдикцию государств. Первые - это воздушный бассейн, космос, Мировой океан, Антарктида, мигрирующие виды животных. Эти объекты охраняются и используются в соответствии с нормами международного экологического права. Вторые - это объекты, входящие в юрисдикцию государств: международные реки, моря, озера; объекты мирового природного наследия, занесенные в международную Красную книгу исчезающих животных и растений.

Первостепенное значение имеют договоры о запрещении испытаний и применении оружия массового уничтожения: ядерного, биологического, химического и прочих. Большую опасность представляют трансграничные загрязнения атмосферы (кислотные дожди, озоноразрушающие вещества и др.).

Мировой океан, сосредоточивший 96% воды земного шара, оказывает решающее влияние на климат планеты, служит источником биологических, минеральных, энергетических ресурсов. Поэтому охране Мирового океана посвящено около 25% правовых и нормативных международных документов, а также ряд решений, соглашений, резолюций и договоров. Среди них большое значение имеют запрещение загрязнения океана нефтью, химическими и радиоактивными веществами, другими вредными отходами.

Разделяемые международные природные ресурсы – это те, которые находятся в пользовании двух или более суверенных государств, например Балтийское море, река Дунай, Великие озера (США и Канада) и др. Регулирование охраны и использования таких объектов основано на договорах, заключаемых заинтересованными сторонами.

Для управления международным объектом создаются на приоритетных началах постоянно действующие органы – комиссии, комитеты. Так, органом управления по Дунаю является Дунайская комиссия, по Балтийскому морю –Балтийский совет, и др.

С точки зрения промышленной экологии из общего перечня международных соглашений наиболее значимы:

Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния Положения Конвенции конкретизируются отдельными протоколами: о сокращении выбросов серы, об ограничении выбросов окислов азота; Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов. В первую очередь это относится к хлорорганическим соединениям, ртути и ее соединениям, кадмию и его соединениям, сырой и топливной нефти, тяжелому дизельному топливу и смазочным маслам, гидравлическим жидкостям, а также смесям, содержащим любые из этих веществ.

Для обеспечения выполнения требований Венской конвенции об охране озонового слоя Правительство России приняло постановление, согласно которому запрещен ввоз в Россию и вывоз из нее озоноразрушающих веществ. В рамках международного сотрудничества в деле охраны окружающей среды Европейской комиссией в 1997 г. опубликован документ «Сближение природоохранного законодательства Европейского Союза». Он разработан для того, чтобы помочь высшему политическому руководству и правительственным чиновникам стран, готовящихся к вхождению в Европейский Союз, углубить понимание природоохранного законодательства ЕС в целом и наметить пути вхождения в этот союз. В документе указывается, что сближение законодательства является обязательным требованием для членства в Европейском Союзе. Это означает, что страны, которые стремятся войти в его состав, должны пересмотреть свои национальные законы, правила и процедуры, чтобы ввести у себя в действие законодательство ЕС. Процесс установления аналогичности природоохранных законодательств состоит из следующих стадий:

- сопоставление текстов законов, установление различий и пробелов в текстах законов, административных структурах, программах и политике;

- оценка значительности этих различий;

- принятие решений о том, что необходимо сделать, чтобы привести законодательство страны, проводимую политику и процедуры в соответствие с требованиями ЕС;

- практическое осуществление решений, принятых на предыдущей стадии.

Из 300 законодательных актов обязательными для стран-кандидатов в ЕС являются 70 директив и 21 постановление. В них оговорены правовые вопросы, касающиеся качества атмосферного воздуха и воды, способов удаления промышленных и бытовых отходов, охраны растительного и животного мира, системы контроля за промышленными загрязнениями, производством химических веществ и генетически модифицированными организмами, уровнем шума машин и механизмов, ядерной безопасностью и радиационной защитой.

Процесс приведения законов в соответствие в большей степени политический. Некоторые стандарты ЕС более либеральны, чем существующие стандарты стран СНГ, поэтому необходим переходный период для приведения в действие стандартов и рыночных механизмов ЕС.