Основные направления антимонопольной политики и их эволюция в период реформирования экономики.

Институциональная среда, определяющая условия конкуренции на российских товарных рынках и рынках финансовых услуг и обеспечива­ющая реализацию основных направлений антимонопольной политики, состоит из набора законодательных актов, определяющих правила взаи­модействия субъектов рынка, а также из механизмов, обеспечивающих соблюдение установленных в законодательных актах правил.[15]

То, в какой мере государству удается обеспечить соблюдение установленных правил, определяет процесс становления конкурентных отноше­ний и качественные характеристики конкуренции на товарных и финан­совых рынках. Антимонопольное законодательство действует на всей территории России для большей части рынков товаров и услуг и имеет структуру, показанную в Приложении 3, табл. 3.

Становление антимонопольной политики происходило одновременно с либерализацией экономики, приватизацией, формированием рыночных отношений. История антимонопольного регулирования началась 22 мар­та 1991 г., после принятия Закона РСФСР № 948-I «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», в котором в наиболее концентрированном виде были определены основные задачи государственной конкурентной политики: содействие формирова­нию рыночных отношений на основе развития конкуренции и предпринимательства; предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства.

При разработке данного Закона учитывались особая форма высокомонополизированной экономики России и основополагающая концепция запрета не самого монопольного положения, а злоупотребления доминирующим положе­нием на рынке.

Применение Закона на практике показало его неполную приспособленность к реальным процессам, происходящим в экономике России переходного периода и составляющим основной предмет антимонополь­ного регулирования. Именно поэтому за период действия Закон подвер­гался редактированию восемь раз, при этом прежняя концепция остава­лась неизменной.

Принятие Конституции РФ, гарантирующей единство экономиче­ского пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности, а также нового Гражданского кодекса РФ и Кодекса РФ об администра­тивных правонарушениях обусловило необходимость внесения изменений и дополнений в Закон «О защите конкуренции».

Одним из инструментов проведения государственной антимонопольной политики, направленной на регулирование процессов экономиче­ской концентрации на товарных рынках и деятельности крупных предприятий, владеющих влиятельными сегментами рынка, служит ведение Реестра хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного то­вара долю более 35% (далее - Реестр).

Целевое назначение Реестра - подготовка информационной базы о крупнейших субъектах отдельного товарного рынка для осуществле­ния государственного контроля за соблюдением ими антимонопольного законодательства при осуществлении институциональных преобразова­ний в экономике.[16]

За период проведения антимонопольной политики в России существовали две разные концепции формирования и ведения Реестра, менявшие свое экономическое и правовое предназначение в зависимости от эко­номических условий.

Государственный Реестр РФ объединений и предприятий-монополистов (далее - Реестр-М), как инструмент предупреждения и пресечения монополистической деятельности с 1992 до 1995 гг., носил жестко при­нудительный характер, формировался на основе приказа ГКАП России и основывался на одновременном наличии двух признаков - доминиру­ющего положения хозяйствующего субъекта на товарном рынке и факта злоупотребления этим положением. Под государственным регулированием в 1993 г. находилось около 5-6% выпускаемой продукции на федеральном уровне и около 15-­20% - на региональном.

По мере либерализации внешней торговли Реестр превратился из инструмента, предназначенного для выполнения функции административного, ценового и количественного регулирования в перечень крупных хозяйственных субъектов, имеющих значительную долю рынка. Методология функционирования Реестра претерпела кардинальные изменения: функция административного контроля сменилась наблюдением за деятельностью субъектов, имеющих существенную долю рынка.

Новая редакция Закона «О конкуренции ...» (1995) предложила иной подход к формированию Реестра. Изменилось название этого докумен­та на «Реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара более 35 процентов», а правовые последствия для включенных в Реестр предприятий определены только при государственном контро­ле за созданием и реорганизацией коммерческих предприятий и приоб­ретением акций в уставном капитале. Соответственно изменилось не толь­ко название, но и форма легитимности Реестра.

Практическая работа по формированию Реестра показала, что с 1997 г. количество включенных в него предприятий увеличилось почти в 1,5 раза, при этом в федеральном разделе наблюдалось как временное увеличение количества субъектов, так и его снижение. По состоянию на 1 ноября 2007 г. в Реестр включено около 7 тыс. хозяйствующих субъектов и около 300 - в федеральный раздел.

Включенные в реестр предприятия имеют следующее распределение по принципу отраслевой принадлежности: 22% - услуги жилищно-коммунального хозяйства, 13% - продукция производственно-технического назначения, 28% - продукты питания, 5% - товары народного потребления, 21% - отдельные виды работ и услуг, 11% - хозяйствующие субъекты, относящиеся к сфере деятельности естественных монополий (для естественных монополистов в области транспортных перевозок, в области связи и энергетическом комплексе составляются свои реестры).

В конце 2002 г. была предложена новая редакция Закона «О конкуренции ...», включающая изменения и дополнения действующих положений антимонопольного законодательства.

К 2005 г. стало очевидно, что положения действующего Закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» не в должной мере стали отвечать экономическим и правовым реалиям России и современным международным правовым нормам конкурентного законодательства. В июле 2006 г. был принят Закон «О защите конкуренции».[17]

Он был разработан в целях совершенствования законодательства о конкуренции, в том числе путем создания единых правовых основ для развития и защиты конкуренции на товар­ных и финансовых рынках.

Одной из основных задач при формировании данного Закона стало закрепление в нем комплекса норм, направленных на эффективную реализацию права физических и юридических лиц на получение товаров и услуг по справедливой рыночной цене и права хозяйствующих субъектов на ведение своей деятельности в условиях, стремящихся к справедливой конкуренции.

В законе существенно модифицировано понятие доминирующего положения хозяйствующего субъекта.

• Снижено пороговое значение доли хозяйствующего субъекта на товарном рынке с 65 до 50%, начиная с которого положение та­кого хозяйствующего субъекта на товарном рынке признается до­минирующим (если такой хозяйствующий субъект не докажет об­ратное).

• Введено понятие коллективного (множественного) доминирования.

• Презюмируется доминирование субъекта естественной монополии.

• Предусмотрена возможность установления федеральными зако­нами доминирования компании с долей менее 35%.

• Введен особый порядок установления антимонопольным органом доминирующего положения финансовой организации (ст. 5).

Избирательное предоставление льгот и преимуществ отдельным хозяйствующим субъектам органами государственной власти и местного самоуправления является одной из основных угроз конкуренции. Запре­ты на ограничивающие конкуренцию акты и действия органов власти и органов местного самоуправления распространены также на акты и дей­ствия государственных внебюджетных фондов. Закон содержит принци­пиально новый подход к контролю предоставления органами государствен­ной власти и местного самоуправления льгот и преимуществ отдельным хозяйствующим субъектам. В него включено понятие государственной помощи, которое устраняет существовавшую ранее неопределенность в подходе к определению понятий ограничивающей конкуренцию государ­ственной помощи и мер государственной поддержки.

Серьезной проблемой является эффективность государственного контроля экономической концентрации на товарных и финансовых рынках. В качестве критериев контроля экономической концентрации закон вво­дит новые пороговые значения оборотных показателей хозяйствующих субъектов - участников сделки, подлежащей контролю. В целях повы­шения действенности антимонопольного контроля в законе конкрети­зированы нормы, определяющие обязанность хозяйствующего субъекта раскрывать (декларировать) определенную законом информацию, в том числе о реальных выгодоприобретателях (бенефициариях) и об участву­ющих в сделках оффшорных компаниях.[18]

Вообще, политика антимонопольного регулирования России осуществлялась не только за счет совершенствования базового Закона, применяемого для товарных рынков, но и других законодательных актов, достаточно самостоятельных по своей сущности.

Важное место в антимонопольной практике занимает контроль за деятельностью субъектов естественных монополий. Федеральный закон от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях» распространялся только на деятельность субъектов естественных монополий, регулиру­емых федеральным законодательством. Круг естественных монополий со­ставляли исключительно отдельные базовые сферы инфраструктурных отраслей.

По мере развития конкуренции на отдельных рынках все большую роль начинала играть реклама. Специфика рекламной деятельности, выражающаяся в обслуживании коммерческого оборота с целью стимулирования сбыта товаров, уже в начале 1990-х гг. показала чрезмерную обобщенность и явную недостаточность норм, направленных против недобросовестной конкуренции в области рекламы, предотвращения и пресечения ненад­лежащей рекламы, способной ввести потребителей в заблуждение или нанести им вред. В 1995 г. был принят Федеральный закон от 18.03.1995 № 108-ФЗ «О рекламе», входящий в состав антимонопольного законода­тельства и устанавливающий правила поведения фирм на рынке реклам­ной продукции.

Одиннадцатилетняя практика действия данного закона продемонстрировала как сильные, так и слабые стороны его применения при ста­новлении и функционировании цивилизованного рынка рекламы в России. Однако маркетинговые стратегии компаний, направленные на активизацию продаж и продвижение товаров на рынках, все активнее включают в свою практику новые технологии и инструменты, не подпадающие под действие регулятивных механизмов существующего рекламного законодательства. Общественное мнение стало настойчиво выступать за ужесточение государственного регулирования рекламной деятельности, что оказало существенное влияние на разработку и при­нятие нового Федерального закона от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе».

Федеральный закон «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг», разработанный Министерством РФ по антимонопольной политике России (МАП), вступил в силу только 1 января 2000г.  Просуществовав на рынке почти шесть лет, Закон существенно повлиял на деятельность финансовых организаций наравне с Центральным бан­ком России, ФКЦБ России, Минфином России. Вместе с тем ряд поло­жений этого Закона практически полностью дублировали действующий Закон «О конкуренции и ограничении монополистической деятельнос­ти на товарных рынках», не совершенствуя, а наоборот, усложняя прак­тику его правоприменения. В связи с этим было принято концептуаль­ное решение о создании единых правовых основ для развития и защиты конкуренции как на товарных, так и финансовых рынках. С 26 октября 2006г. Федеральный закон «О защите конкуренции на рынке финансо­вых услуг» признается утратившим свою силу.

В заключение необходимо отметить, что за последние годы в основном сформированы направления конкурентной политики и система антимонопольного законодательства, охватывающего практически все сферы экономической деятельности, создан профессиональный антимонопольный орган (Федеральная антимонопольная служба России и ее территориаль­ные управления), который может осуществлять новый комплексный под­ход к реализации антимонопольной и конкурентной политики. Эволю­ция системы антимонопольного законодательства в России доказывает, что антимонопольная политика представляет собой не разовые мероприятия, а постоянно действующие и гибко меняющиеся в зависимости от экономической обстановки меры, осуществляемые государством в области ре­гулирования экономики. Речь идет не о непосредственном вмешательстве государственных органов в экономику предприятий, а о корректировке государством отклонений в саморегулирующихся процессах развития с помощью экономических методов и юридических норм.