Мегаобучалка Главная | О нас | Обратная связь  


Территориальное устройство, территориальное деление и территориальное управление. Критика традиционных подходов




Преамбула – 5-8 строк, о чем статья

Список литературы – в конце статьи

Реферат – 2000 знаков для перевода на англ. язык

Если можно, в ссылках только указывать Фамилию автора, название работы, год и стр. Без подробного описания, т. к. ссылки все равно нужно вносить в текст и такое подробное описание все затруднит. А все подробно в списке в конце статьи

Преамбула

В исследовании ординарного профессора ГУ-ВШЭ административно-территориальное устройство России рассматривается в связи с сословной социальной структурой. Показано, что социальное пространство государства жестко структурировано и обладает инвариантными относительно политических режимов свойствами. Продемонстрировано, что организация социального пространства непосредственно определяет структуру власти и отношения между сословиями.

 

Административно-территориальная структура России

«в реальности» и «на самом деле»[1]

С.Г. КОРДОНСКИЙ

[i]

Введение

 

Конкретное пространство жизни, социальное время и социальная структура представляются обывателю самоочевидными и не нуждающимися в объяснении. Они просто есть, и по факту существования требуют скорее единства уверования в них, нежели рефлексии. Попытки задавать вопросы на эти темы часто кажутся наивными, иногда провокационными, так как нарушают привычное самоотнесение к неким базовым, интуитивно понятным сущностям, т.е. к «фактам», имеющим – как кажется обывателю – «строго научное обоснование».



Эта видимая ясность взрывается в кухонно-застольно-банных разговорах о том, в какое время и в какой стране мы живем, и каково наше собственное положение в социальной системе. В таких спорах сталкиваются само собой разумеющиеся реальности, в которые люди верят. Спорщики – в зависимости от социального статуса с надрывом, матом или ученым видом – настаивают на том, что именно их позиция отражает то, что «есть на самом деле». Разговоры идут вроде бы на одном, русском, языке, но как будто на разных – так, как это когда-то выразил Станислав Ежи Лец: «Все всё понимают, так почему никто ничего понять не может».

С моей точки зрения, именно это само собой разумеющееся, обыденно понятное, привычно нерефлексивное и, в то же время, обывательски взрывоопасное, и есть самое интересное с исследовательской точки зрения. Этот интерес практически невозможно ввести в какую - либо из существующих исследовательских специализаций. Ни в географии, ни в социологии, ни в культурологии или экономике, ни в политологии или антропологии нельзя даже пытаться формулировать более-менее адекватную программу исследований устройства наших социального пространства, времени и социальной структуры.

В каждой из этих исследовательских специализаций давно есть свои понятийные аппараты и методы исследований, которыми высвечиваются отдельные аспекты социальной организации пространства, времени и иерархий межчеловеческих отношений, как правило, в чем-то схожие с теми феноменами, которые где-то и когда-то были описаны зарубежными исследователями на их материале. Это сходство позволяет отечественным ученым без особых рассуждений применять импортированные теории для описания родных реалий. Однако никакая совокупность импортных знаний, как показывает опыт, не позволяет получить у отечественных респондентов более-менее однозначный ответ на вопросы типа «Россия европейская или азиатская страна», или какое социальное время у нас сейчас на дворе – капитализм ли, феодализм, социализм или нечто совсем экзотическое. Разброс мнений в ответах на эти вопросы настолько широк, что нет возможности говорить о единой географической и временной идентификации у граждан страны. Обычны формулировки «от противного»: «Россия не Европа», «Россия не Азия», «Москва не Россия», «мы не рабы», «у нас не капитализм», «у нас не социализм». Возникает естественное исследовательское, как мне кажется, желание понять, «что же у нас», «что такое Азиопа» и «рабы ли мы».

Я считаю современную Россию ресурсным государством, политическая организация[2] которого, вместе с его административно-территориальным делением и сословной социальной структурой, составляют целое, в котором можно, как принято, выделять столицы, регионы, социальные группы и даже – при особом реформаторском настрое – усматривать проявления рыночной экономики и демократических политических институтов. При более -менее пристальном наблюдении, тем не менее, оказывается, что столицы не только и не столько столицы, деление страны на регионы оказывается одним из многих видов деления, социальные группы представлены в основном новыми сословиями служивых людей и еще советскими сословиями бюджетников, пенсионеров и пр., а рынок и политика если и существуют, то в весьма специфичных формах административного торга.

Если обратиться к нашему социальному пространству, то разделение территории страны на элементы (регионы, округа, муниципалитеты и пр.) во многом определяется задачами, которые ставили перед страной еще имперские и советские властные институты. Современное административно-территориальное деление (до уровня регионов) сформировано в основном советской властью при решении задач мобилизации, индустриализации и справедливого распределения ресурсов. Этому — советскому — типу административно-территориального деления был вполне адекватен конкретный механизм разделения страны на части - элементы административно-территориальной структуры, и сборки этих элементов в целостность, известный как политическая машина советской власти. Ведь способ членения территории непосредственно влияет на то, как эти элементы потом интегрируются в целостность страны. И если советский тип деления страны на части сохраняется, то он сам по себе порождает квазисоветские типы сборки в политическую целостность государства.

Я считаю, что порядок обращения с ресурсами, сословная социальная структура и уникальное административно-территориальное деление, как феномены, конституирующее государственность, остаются преимущественно неявными и не поддающимися описанию с помощью традиционных понятийных аппаратов. Более того, привычка описывать Россию как «обычное государство» чревата особой российской болезнью - реформаторством, основанном на стремлении насильственно уподобить страну каким-нибудь идеальным Голландии, Португалии, Китаю или США. Реформаторы не приемлют специфику российского пространства- времени и пытаются – уже лет триста – заместить ее чем-то им более понятным, заимствуя из -за границы принципы устройства политической системы, базовые положения конституции, местное самоуправление, наконец экономические институты, такие как рынок. Более того, реформаторы не считают необходимым изучение отечественных реалий, замещая его «изучением передового опыта развитых стран». Действительно, зачем изучать то, что отомрет в ходе очередного реформирования. В результате уходит в социальное небытие которое уже поколение реформаторов – франкофилов, американистов, германистов, китаистов и пр., а российские реалии в своей основе остаются не описанными и непонятыми, а потому чуждыми даже тем, кто олицетворяет власть.

Мне кажется, что существуют инварианты, связанные с административно-территориальной структурой, которые воспроизводятся в по - видимости антагонистических властных, идеологических и политических формах и в империи, и в СССР, и в Российской федерации. Собственно, в попытке описания этих инвариантов применительно к современному государству и возникла представляемая работа.

Феноменологическая классификация поселений России [3]

 

Сейчас доминирует в значительной мере механическое представление об административно-территориальной организации федерации. Согласно унаследованным от советской эпохи стереотипам , страна представляется состоящей из регионов, а регионы – из городов, сел и поселков. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ ввел иную классификацию единиц деления. Она отличается от советской, так как порождена умозрительно введенным (импортированным) обособлением муниципального пространства от государственного, что было постулировано Конституцией РФ. В муниципальном отношении страна теперь делится на городские округа, муниципальные районы, городские поселения и поселения. В эту классификацию включено 19769 сельских поселений, 1773 городских поселений, 1780 муниципальных районов, 521 городской округ, 236 внутригородских территорий (в Москве и Петербурге).

В настоящее время советская и постсоветская классификации сосуществуют, причем в быту (включая быт официальный) доминирует советская, а в государственной жизни – собственно российская, что не добавляет определенности в пространственной самоидентификации граждан.

Над страной доминируют города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, особый статус которых определен Конституцией РФ. Москва разбита на округа-префектуры, статус которых в некоторых отношениях сравним со статусом субъектов федерации. В городах федерального значения выделяются внутригородские территории, называемые муниципальными образованиями – 125 управ в Москве и 121 округ в Санкт-Петербурге.

Регионы – субъекты федерации определены Конституцией через прямое перечисление в тексте основного закона. Кроме того, регионы, как и города федерального значения, определены в тексте Федеративного договора 1992 года, который до сих пор не отменен. Этот список постепенно сокращается за счет т.н. укрупнения регионов, то есть включения национальных округов в состав краев и областей.

Городской округ (состоит из одного городского поселения) и соответствует привычному советскому городу областного подчинения. Это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района, его органы местного самоуправления обладают полномочиями как поселения, так и муниципального района. Статус городского округа определен ФЗ-131. В состав территории городского округа может входить один город или один поселок, а также, в соответствии с генеральным планом городского поселения, территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры.

По смыслу концепции муниципальной реформы предполагалось, что статусом городского округа будут наделяться крупные и экономически самодостаточные города – промышленные центры. В большинстве регионов так и произошло при проведении муниципальной реформы и наделении муниципальных образований статусом в 2003–2005 годах. Во многих регионах городские округа суть вчерашние города республиканского, краевого, областного, окружного значения.

Вместе с тем, в некоторых регионах (Калининградская, Сахалинская, Свердловская и другие области) статусом городских округов были наделены муниципальные районы, занимающие обширную территорию и не всегда имеющие высокий уровень урбанизации. Так, остров Новая Земля получил статус городского округа Архангельской области. Напротив, в Татарстане, Белгородской и Саратовской областях крупные города не были наделены статусом городского округа и оказались лишь поселениями в муниципальных районах.

Понятие «муниципальный район» появилось после принятия № 131-ФЗ. Как правило, муниципальные районы были созданы в границах «старых» районов, унаследованных от советской системы административно-территориального деления, при чем в ряде случаев бывшие райцентры не вошли в состав муниципального района.

Муниципальный район — это муниципальное образование, объединяющее несколько городских, сельских поселений и межселенных территорий. Административным центром муниципального района может считаться город или поселок, имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района.

Городское поселение – по муниципальному законодательству Российской Федерации – это и город, и посёлок, в отличие от сёл и деревень, относящихся к сельским поселениям.

Сельское поселение – один или, чаще, несколько (до 30 – 40) сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов), объединенных общей территорией. Местное самоуправление в таком варианте местного самоуправления осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы.

Сельское поселение входит в состав муниципального района. Критерии образования сельского поселения, установленные законом – непрерывность территории и пешая доступность административного центра. Численность жителей сельского поселения может варьироваться от нескольких десятков до 15-20 тысяч.

Кроме официальных различений, в быту есть различение трех видов посёлков, существование которых не нашло отражения в 131 ФЗ:

5. рабочие поселки (на их территории имеются промышленные предприятия, стройки, железнодорожные узлы и другие объекты; население не менее 3 тыс. человек);

6. курортные поселки (имеют лечебное значение; население не менее 2 тыс. человек);

7. дачные поселки (места летнего отдыха горожан).

Как бытовые различения, также остались села, деревни, поселки, станицы, хутора, аулы, кордоны, железнодорожные станции, полустанки, разъезды, отсутствующие в официальной классификации. В начале ХХI века деревня остается в России самой многочисленной формой поселений, хотя подавляющее число жителей страны проживает в городах.

В городских округах, муниципальных районах, городских поселениях и поселках власть персонифицирована в муниципальных служащих. Глава муниципального образования – высшее должностное лицо муниципального образования, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на его территории.

В российских регионах применяются разные наименования должности главы муниципальных образований: "глава города (района, поселка, села)", "мэр города (района)", "глава местного самоуправления", "руководитель муниципального образования" и т.п.

Многообразие поселений и отношений между уровнями административно-территориального устройства обычно отображается в схемах такого вида:

Таблица 1 Схема административно-территориального деление (АТД) России на 1.01.2006 г. (http://www.terrus.ru/sources/articles/id835_3.shtml по материалам общероссийского классификатора объектов административно-территориального деления)

 

первый уровень 80 адмистратативно-территориальных образований 80 субъектов федерации 80 регионов 21 республика 7 краев 48 областей  

2 города федерального значения

 одна автономная область - Еврейская 1 автономный округ Чукотский  
промежуточный уровень

9 автономных округов, включая Коми-Пермяцкий

 

 

 
второй уровень АТО 2507   города регионального значения 639

районы 1868

 
промежуточный уровень

Городские районы - 329

 

(в 68 городах)

 

 

 
третий уровень   25128 АТО   Города районного значения - 454

Поселки городского типа - 1359

Сельские администрации - 23315

 
четвертый уровень   154049 сельских населенных пунктов  

 

Сельские населенные пункты (села, поселки, деревни, хутора и др.) - 154049

 
                       

 

Структура данной схемы показывает, что даже по представлениям высокопрофессиональных аналитиков устройство государство весьма аморфно. И в 2006 году в базовое для исследователей представление административно-территориального устройства не включаются муниципальные уровни территориальной организации. Кроме того, в схеме не представлены экономическое и иные формы районирования, такое, например, как военно-административное деление.

Территориальное устройство, территориальное деление и территориальное управление. Критика традиционных подходов

Существует множество претендующих на теоретический статус работ[4], в которых собраны материалы по административно-территориального делению Российской империи, СССР и современной России. В них, как правило, история деления выступает в роли теории, объясняющей почему существуют именно эти элементы деления, а не другие, и почему отношения между ними таковы, какие они есть.

Как правило, вопросы управления элементами административно-территориальной структуры и вопросы членения территории на элементы рассматриваются исследователями как связанные политически, а не структурно. Кроме того, само административно-территориальное деление считается простой иерархией вложенных элементов: федерация якобы состоит из регионов, регионы якобы состоят из городов и поселений. Вложенные элементы деления, такие, например, как автономные округа (субъекты Федерации), рассматриваются как ситуативное искажение стройной, по мнению политиков и их интеллектуальной обслуги, логики простой иерархии. Поэтому чиновники и политики намерены исправить логически неадекватную, с их точки зрения, ситуацию и укрупнить регионы за счет включения округов в состав «полноценных» субъектов федерации.

Среди множества высокопрофессиональных эмпирических исследований[5] есть, с моей точки зрения, две полярные позиции, скорее аксиологические, чем теоретические, персонифицированные В. Глазычевым[6], с одной стороны, и В. Каганским[7] – с другой. В. Глазычев и связанные с ним исследователи рассматривают социальное пространство как некую реальность, становящуюся–возникающую в деятельности людей. Целью исследований и описаний, при такой позиции, становится социальное действие по формированию пространств жизни, называемое пространственным развитием. Структура пространства оказывается в этой логике зависимой от того, какие люди его населяют, а управление пространственным развитием заключается в инициировании деятельности людей, в их обучении пространственным изменениям.

В.Каганский и связанные с ним исследователи рассматривают социальное пространство как форму реализации неких идеальных логик или абстрактных принципов. Они исходят из того, что климат, рельеф земной поверхности и другие особенности, скорее физико-географические, чем социальные, определяют пространство расселения и его структуру. Соответственно, социальная организация пространства, в том числе и административно-территориальное деление - для Каганского и его последователей - выступает некой формой приспособления людей к внечеловеческим или надчеловеческим реалиям.

И В. Глазычев, и В. Каганский рассматривают актуальную структуру социального пространства как абсурдную, фиксируя пространственную слепоту и власти, и подвластных.

Социальное пространство “в реальности” и “на самом деле”

Не претендуя на новизну, хочу подчеркнуть: пространственные интенции отечественной власти заключаются – с моей точки зрения - в преодолении пространства, в его ломке под задачи, ставящиеся властью. Пространство всегда мешает отечественной власти в достижении ее целей, поэтому его приходится преодолевать, модернизировать и минимизировать. В результате действий власти по обустройству пространства «под себя» возникают структуры жестких властных иерархированных связей, имитирующие социальное пространство в системе власти и выступающие для власти единственными пространственными реальностями. Эти государственные имитации пространства, которые называются административно-территориальным делением и его элементами, безжизненны, так как жизнь в них замещается функционированием в системе власти. Назовем эти сформированные усилиями власти пространства тем, что существует «в реальности».

Но, будучи вытесненным из государственной реальности, социальное пространство превращаются в то, что существует «на самом деле», в локальные пространства собственно человеческой жизни. То, что есть «на самом деле» не только не совпадает с «реальностью», но и не совместимо с ней, хотя и не отделимо, сосуществуя с “реальностью” в физическом пространстве-времени. Можно сказать, что «в реальности» все пространство занято властью и ничего кроме территориальных органов власти и подвластного “населения” там не существует. Но такая власть – во многом фикция, так как «на самом деле» ее нет и функции управления осуществляются в иной, негосударственной системе пространственных связей и отношений.

Ощущение абсурдности структуры отечественного социального пространства возникает, с моей точки зрения, если пытаться в одной системе понятий рассматривать и его “реальное” устройство, и то, что есть “ на самом деле”. Вполне рациональное поведение “в реальности” с точки зрения обывателя абсурдно, точно также как для власти нерациональным представляется поведение обывателей, никак не желающих вести себя так, как предписывается им властью.

Пространственная жизнь «на самом деле» - как противоположность функционированию в системе территориальной власти - происходит в других измерениях, в том, что я называю, следуя А. Кривову,[8] поместьями. Поместьем является часть «реального» пространства, отделяемая от него границей любого рода, в том числе и забором, и преобразуемая сообразно «человеческим» представлениями о том, как оно должно быть организовано. Так, национальные республики и многие другие регионы РФ, например, будучи «в реальности» обычными субъектами федерации, «на самом деле» представляют собой поместьями их президентов и глав администраций. Муниципальные районы в них “в реальности” не более чем обычные муниципальные образования, а “на самом деле” это поместья глав муниципальных образований, в которых практически вся могущая приносить доход собственность зарегистрирована на доверенных лиц и где без их ведома и муха не летает.

А. Кривов впервые, насколько мне известно, связал структуру отечественного пространства с социальной структурой через понятие поместного образа жизни, который, не существуя «в реальности» сегодняшнего государственного устройства, «на самом деле» был и остается скрытой (даже в языке) устойчивой формой организации российского пространства.

Социальная пустыня преобразованного «под себя» государством пространства естественным образом сопрягается с поместьями, то есть сформированными людьми - для себя - нишами, скрыто вложенными в формальные административно-территориальные структуры. Поместье и поместный образ жизни – другая сторона “реальности” отечественного административно-территориального устройства. Они друг без друга не существуют.

Пока сохраняется существующая административная организации пространства, оптимальным типом человеческого местообитания в России будут поместья[9]. И не только с точки зрения людей, но и с позиций государства. Ведь «в реальности» и вытекающими из реальности возможностями и методами невозможно обеспечить действенный контроль за огромным физическим пространством государства, утекающим «сквозь пальцы» той имитации управления территориями, которую создает власть. Но тем не менее, «в реальности» пространственной организации страны поместья проявляются только как обозначения социальной несправедливости при управлении ресурсами и как нарушение официальной структуры пространства, то есть тогда, когда возникает необходимость репрессировать помещиков.

Поместному обустройству пространства соответствует и латентная социальная структура, в которой доминируют помещики и те, кто помещиков обеспечивает и обслуживает. Общеизвестны имперские формы поместной организации жизни. При советской власти аналогом имперских поместий, в частности, можно – по мнению В. Ефимова[10] – считать административные районы, во главе которых стояли поставленные на правление-распоряжение ресурсами первые секретари райкомов КПСС. Население советских поместий, рабочие, крестьяне и служащие, было ограничены в своих возможностях смены работы и места жительства административным режимом и его институтами прописки, военного и трудового учета в не меньшей степени, чем крепостные до реформы 1861 года. Колхозники вообще не имели права на смену места жительства и работы до середины 50 годов ХХ в население которых находится в жесткой ресурсной зависимости от главы муниципального образования – современного помещика. И это лишь один уровень поместной иерархии.

В целом – почти как в СССР - страна делится на поместья - регионы, поместья - госкорпорации, поместья – округа разного рода, над которыми стоят смотрящие – полпреды президента. Любой «начальник», поставленный «в реальности» на правление, «на самом деле» разделяет подвластное ему пространство и находящиеся в нем ресурсы на более мелкие поместья, в которые стремится назначить начальниками - своими вассалами близких себе по разным основаниям людей, принадлежащих к служивым постсоветским сословиям. И на самом нижнем уровне этой поместной иерархии живут не - начальники, люди из обслуживающих сословий, как правило стремящиеся создать свое поместье, построить или обустроить усадьбу, дачу, заимку, в которых будут складироваться ресурсы «на всякий случай».

Любые рациональные изменения в этой системе отношений, такие как назначения и отставки, репрессии и награждения, изменение статуса поселений, изменение нормативной базы и пр. возможны только “в реальности”, в то время как в “на самом деле” те же самые люди, которые выступают агентами изменений, действуют так, чтобы смикшировать – как правило - последствия своих “реальных” действий. Действие “в реальности” есть бездействие “на самом деле”. А действие в “на самом деле”, если они совершены “с умом”, отражаются в “реальности” лишь в минимальной степени, в идеале от них не должно оставаться следов в “реальном” информационном поле.

Таким образом, с моей точки зрения, структура российского социального пространства во многом представляет собой реализацию внешних логик, однако не физико-географических, как считает В. Каганский, а «реальных», политических. Люди-члены постсоветских сословий погружены в очень жесткие унифицированные пространственно-внепространственные рамки, заданные политической и сословной системой. Эти рамки есть результат преобразования-ломки пространства, детерминированного государственным стремлением быть независимым от него. Это то пространство, которое существует «в реальности». В этом государственном пространстве нельзя жить, можно только функционировать. Пытаясь очеловечить пространство вокруг себя, «на самом деле» люди стремятся замкнуться в доморощенных поместьях, пусть даже это домик в деревне на пространстве шести соток.

Попытки преодолеть кажущуюся абсурдность организации пространства (его реальную внепространственность) и заняться «пространственным развитием «на самом деле»» - по В. Глазычеву – наталкиваются на точно такое же стремление соседей и «сверху», и «снизу»: помещиков более высоких и более низких уровней административно-территориальной организации. Конфликт между поместными формами контроля за пространством, с одной стороны, и внепространственным (или антипространственными) формами организации официальной государственной жизни порождает то, что когда то В. Вагин назвал распределенным образом жизни, то есть территориальной размазанностью существования: между городской квартирой и дачей-поместьем, между местом регистрации и местом работы (отходничество)[11]. Распределенный образ жизни, с моей точки зрения, это способ существовать одновременно в том пространстве, которое есть «в реальности», и в том, что есть «на самом деле»[12] .

Государство стремится унифицировать пространство, пытаясь уничтожать не уничтожимое, то есть то, что есть «на самом деле». И те помещики, которые попали в поле зрения какого-то «государева ока», вынуждены обороняться. Стремясь сохранить свои поместья – ресурсные базы и по возможности расширить их, академики, мэры, губернаторы, ректоры и пенсионеры «в реальности» умоляют власти «дайте ресурсы и оставьте нас в покое». Они «в реальности» хотят получить от государства «что положено» и сверх положенного, так как считают свое поместное существование (которое «на самом деле») самоценным и единственно возможным. Они не хотят неизбежной унификации своего поместного пространства, прямого следствия государственных модернизационных усилий.

Отношения между внепространственной (или антипространственной) властью, с одной стороны, и поместным расселением, с другой, сформировали структуру отечественного селитебного пространства. Административно-территориальное деление воплощает в себе «реальную» внепространственность власти и, в основном, выступает формой, в которую вынуждено укладывается стремления людей к структурированию пространства вокруг себя, оборачивающемуся поместным мироустройством. Пространственное развитие ограничено сословной социальной структурой, которая, с одной стороны, порождение «реальности» административно-территориального устройства, а с другой — «на самом деле» воспроизводит это устройство независимо от воли и желания социальных акторов, членов сословий.

Такая структура социального пространства делает задачу его описанию чрезвычайно сложной и в концептуальном, и в методологическом отношениях. Официальные источники информации дают только то, что есть «в реальности». То, что происходит «на самом деле» можно узнать только в наблюдении, в «разговорах по душам», в сугубо доверительных отношениях. Или из материалов судебных процессов, в которых отражаются ситуации столкновения между “реальной” властью и поместными интенциями. Публикации о том, что есть «на самом деле» практически невозможны, если они привязаны к месту и времени, так как провоцируют санкции, исходящие «из реальности» и направленные на то, что привести то, что есть «на самом деле» к тому виду, который подобает иметь «в реальности». Поэтому я в основном попытаюсь описать «реальное» состояние административно-территориального деления, по возможности включая в текст свои впечатления о том, что есть «на самом деле».

«Реальное» пространство российского административно-территориального деления

С моей точки зрения, административно-территориальное деление страны гораздо сложнее простой иерархии вложенных элементов. Соответственно, в территориальном управлении есть некая скрытая логика, которая детерминируется внутренней, непроявленной иерархичностью пространства. Внешне она проявляется в особых формах согласования интересов лиц, возглавляющих разноуровневые органы власти элементов членения в ходе административного торга при управлении ресурсами. Эти формы согласования интересов я называю административным рынком[13].

Сначала власть делит страну на административно-территориальные элементы – регионы, районы, округа, разного рода зоны, поселения-муниципалитеты. Такое расчленение осуществляется многими способами, иногда исторически детерминированными, чаще ситуативными. Каждое поселение оказывается одновременно приписано к нескольким элементам деления. При этом возникает неравенство обеспеченности поселений ресурсами,[14] вызванное физико- географическими и политическими условиями. Сам факт разделения на административно-территориальные элементы включен в состав этих условий. К примеру, “депрессивные регионы” и “богом забытые” поселки и города обязаны своим, по-видимости бедственным положением, в основном, тому, что, не обладая значимостью для центров власти при формировании территориальной структуры, они якобы оказались обделены ресурсами, или их руководство оказалось неспособно “выбить из центра” ресурсы, необходимые для процветания.

Высшие органы власти консолидируют элементы расчленения страны в государственное целое, руководствуясь при сборе и распределении ресурсов доминирующими в каждый исторический момент принципами социальной справедливости. Для достижения социальной справедливости (или исходя из текущих задач государства) высшие органы власти отчуждают у одних элементов больше (или меньше) ресурсов, а другим их распределяют – больше или меньше, в зависимости от политической значимости элементов, но таким образом, чтобы дефицит ресурсов (а, следовательно, и зависимость от центров их распределения) был всегда.

В такой социально-экономической системе именно дефицит ресурсов является консолидирующим социальным отношением, а распоряжение дефицитом – реальной властью. Стремление получить из центра больше ресурсов в значительной степени определяет политику властей регионов, городов, районов и поселений. Напротив, стремление дать элементам деления меньше, чем они требуют, определяет политику центральных властей. Именно отношения концентрации и распределения ресурсов связывают элементы административно-территориального деления в целое страны. При этом иногда возникают ситуации, когда возможности центров власти по отчуждению ресурсов уменьшаются, а потребности в ресурсах продолжают увеличиваться. Тогда оказывается, что распределять нечего и возникают масштабные кризисы дефицита ресурсов, которые в XX веке дважды приводили к распаду государства на элементы его административно-территориального устройства.

Феноменология административно-территориального деления описана выше. Однако логика его непрозрачна. Тем не менее, логика есть, и я попытаюсь ее предъявить. Любое деление производится в неких вполне определенных отношениях так, что результат деления – элементы административно-территориальной структуры – специфичен только для конкретного способа деления. В первом приближении территориальная структура России представляет собой результат суперпозиции делений территории страны в следующих отношениях:

собственно административно-территориальном;

окружном (функциональном, отраслевом);

муниципальном;

«В реальности», с административно-территориальной точки зрения, страна состоит из субъектов федерации, интегрируемых в политическое целое вертикалями исполнительной власти и политическими институтами.

В «другой реальности», окружной (отраслевой, функциональной), страна представляет собой систему округов, в рамках которых осуществляется добыча ресурсов, их распределение, управление их потоками и контроль за освоением-списанием. Округа сформированы по разным основаниям.

Окружное (отраслевое) деление имеет весьма богатую историю, как имперскую, так и советскую, в настоящее время труднодоступную и практически не изучаемую. Возможно, поэтому закрытого списка округов не существует. Внутри округа, сформированного по одному принципу, есть многоуровневые иерархии внутренних (вложенных) единиц его собственного деления. Интеграция этих единиц в рамках округов одного рода (таких например, как железная дорога, пароходства, таможня) осуществляется чаще всего жесткой структурой окружной власти. Как правило, округа, сформированные по одним основаниям, не совпадают с округами, сформированными по другим основаниям.

Официальное представление об окружной структуре отражено в Общероссийском классификаторе экономических регионов ОК 024-95 (ОКЭР) (утв. постановлением Госстандарта РФ от 27 декабря 1995 г. N 640.)

Согласно этому документу в стране существуют:                                                           

 1. Федеральные округа                                                 

 2. Экономические районы                                            

 3. Межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия           

 4. Экономические зоны и макрозоны                                     

 5. Межрегиональные территориальные управления по гидрометеорологии и

Поможем в ✍️ написании учебной работы
Поможем с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой



Читайте также:
Как выбрать специалиста по управлению гостиницей: Понятно, что управление гостиницей невозможно без специальных знаний. Соответственно, важна квалификация...
Личность ребенка как объект и субъект в образовательной технологии: В настоящее время в России идет становление новой системы образования, ориентированного на вхождение...



©2015-2020 megaobuchalka.ru Все материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления читателями и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав. (132)

Почему 1285321 студент выбрали МегаОбучалку...

Система поиска информации

Мобильная версия сайта

Удобная навигация

Нет шокирующей рекламы



(0.057 сек.)
Поможем в написании
> Курсовые, контрольные, дипломные и другие работы со скидкой до 25%
3 569 лучших специалисов, готовы оказать помощь 24/7