Полномочия прокурора при осуществлении надзора за законностью и обоснованностью решений следователя.

Вступивший в действие с 1 июля 2002 года УПК РФ существенно изменил роль прокурора, его полномочия в уголовном судопроизводстве прежде всего за счет расширения полномочий суда и ограничения

48

полномочий прокурора в досудебных стадиях. Такое положение объясняется не столько введением судебного контроля, который является положительным фактором и в целом оправдывает себя, поскольку создает дополнительную и весьма эффективную гарантию законности расследования, сколько передачей суду права принимать решения, по существу санкционировать¹ наиболее важные процессуальные решения следователя, ограничивающие конституционные права участников процесса. Кстати, термин «санкционирование» следственных действий, связанных с возможностью ограничения конституционных прав и свобод граждан, используется самими авторами концепции судебной реформы в Российской Федерации².

Разработка положений, определяющих полномочия прокурора, формулирование научно обоснованных рекомендаций прокурору, осуществляющему надзор за процессуальными решениями следователя, с необходимостью предполагает предварительное рассмотрение исходных положений, определяющих и характеризующих этот аспект надзора, прежде всего его предмет, задачи и методы.

В начале необходимо определиться с понятием надзора. В ст.29 Закона «О прокуратуре РФ» предмет прокурорского надзора за исполнением закона при расследовании преступлений указан в общем виде. Им является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Естественно, что отнесение законности решений органов расследования к предмету прокурорского надзора,

¹ Такой подход предусматривался : Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М.,
1992. С.4, и нашел свое отражение в ст.ст.22, 23 и 25 Конституции РФ.

² См.: Соловьев А., Токарева М. К вопросу о статусе прокурора в досудебных стадиях уголовного
процесса по УПК РФ // Уголовное право.. 2002. № 3, С.86.

49

несмотря на важность этого обстоятельства, требует конкретизации и разработки методических рекомендаций в целях эффективного осуществления такого рода надзорной деятельности.

Для правильного понимания предмета прокурорского надзора необходимо определить сущность надзорной деятельности. Здесь уместно сослаться на мнение М.С.Строговича, который писал: «Надзор прокурора за расследованием преступлений выражается как в том, что прокурор следит за соблюдением при расследовании уголовных дел всех требований уголовно-процессуального и иных законов, так и в том, что прокурор обеспечивает правильность расследования дела по существу»¹. Понятно, что при таком взгляде предметом прокурорского надзора является законность не всей деятельности органов расследования, а лишь той ее части, которая непосредственно относится к расследования уголовного дела, что несомненно более точно определяет объект надзора.

Вместе с тем, и М.С.Строгович не объяснял того, деятельность каких должностных лиц подпадает под этот вид надзора. Здесь возможны, по крайней мере, два варианта деятельность самого следователя и деятельность вообще всех должностных лиц правоохранительных органов, так или иначе участвующих в расследовании уголовных дел. Последнее, на наш взгляд, является правильным, поскольку прокурор осуществляет надзор за исполнением законов при расследовании преступлений и, следовательно, за законностью деятельности органов дознания и предварительного следствия в лице соответствующих должностных лиц этих органов.

Таким образом, предметом прокурорского надзора в общем виде является законность деятельности по расследованию преступления. Эта деятельность сложна, многообразна и включает в себя различные компоненты. Такое утверждение подтверждается в частности тем, что Уголовно процессуальный кодекс посвятил около ста пятидесяти статей

¹ Строгович М.С. Курс советского уголовного процесса. Том 1. М., 1968. С.216.

50

правовой регламентации этой деятельности. Ясно также, что и производная от расследования преступлений деятельность прокурора, осуществляющего надзор за исполнением законов при производстве дознания и предварительного следствия, также сложна и многообразна. В силу этого законодатель подробно регламентировал надзорную деятельность прокурора, перечислив не только его обязанности, но также и права (ст. 37 УПК РФ). При этом последние выражены в законе в форме действий, которые надлежит выполнять прокурору; давать указания, требовать для проверки уголовные дела, участвовать в производстве дознания и предварительного следствия, возвращать уголовные дела для дополнительного расследования, отстранять лицо, производящее дознание или следователя от ведения дела, передавать дело от одного следователя другому, давать поручения органу дознания, прекращать уголовные дела и т.д.¹

Тот факт, что законодатель выделил в качестве самостоятельного аспекта предмета надзора законность принимаемых решений подчеркивает важность этой части надзорной деятельности прокурора. И это не случайно, поскольку процессуальные решения являются наиболее важным компонентом расследования, а итоговое решение завершает эту деятельность. Отсюда повышенное внимание прокурорского надзора к законности и обоснованности процессуальных решений по уголовному делу как промежуточных, так и итоговых. Причем для уголовно процессуальной деятельности такое деление не имеет принципиального значения. И дело не только в том, что законность и обоснованность промежуточных решений обуславливает законность и обоснованность итогового решения по делу. Чрезвычайно важны сами по себе промежуточные процессуальные решения о возбуждении уголовного дела, задержании и привлечении к уголовной ответственности в качестве обвиняемого, об избрании меры пресечения и т.д., поскольку они, как правило, существенно ограничивают права

¹ См.: Уголовный процесс. Учебник / Под ред. проф. В.П.Божьева. М., 2002. С.120-121.

51

участников процесса, прежде всего, подозреваемых и обвиняемых. Совокупность указанных процессуальных решений определяет предмет прокурорского надзора за законностью и обоснованностью процессуальных решений следователя, находящих отражение в соответствующих процессуальных актах.

Как известно, в каждом сложном виде деятельности результат зависит от разделения и кооперации труда, поскольку каждый участник наиболее эффективно выполняет возложенные на него функции, а согласованные усилия приводят к достижению поставленной цели. Основной принцип распределения обязанностей должностного лица сводится к тому, что определенное лицо целиком отвечает за проведение и результаты определенной работы. Сказанное находит свое полное подтверждение в процессе взаимоотношений прокурора и следователя при расследовании преступлений, каждый из которых выполняет присущие ему функции¹, наделен соответствующими полномочиями, выполняет свои специфические задачи. Их согласованная деятельность направлена на решение задач уголовного судопроизводства.

Существует суждение, будто бы смысл функции надзора определен более высоким уровнем профессиональной подготовки прокурора в сравнении с соответствующим уровнем следователя. Поэтому, мол, прокурор в состоянии верно оценить деятельность следователя, выявить и исправить допущенные им ошибки. Исходя из такой точки зрения, надо прийти к выводу, что прокурор лучше, более грамотно составит процессуальный документ постановление или обвинительное заключение.

Вместе с тем, должность не определяет ни квалификацию, ни профессиональную подготовку, ни опыт, ни знания и умения. Конечно, как правило, на должность прокурора назначают опытных специалистов,

¹ Об уголовно-процессуальных функциях см. подробнее: Халиулин А.Г. Осуществление функции уголовного преследования прокуратурой России. Кемерово. 1997.

52

имеющих стаж следственной работы. Но немало и следователей специалистов самого высокого уровня. Смысл функции прокурорского надзора в другом: в осуществлении контроля за законностью деятельности следователя. Прокурор не подменяет следователя и е расследует параллельно с ним уголовное дело. Эти должностные лица выполняют, хотя и взаимосвязанные, но различные функции. Следователь расследует преступления, а прокурор осуществляет надзор за законностью этой деятельности и без необходимости не вмешивается в работу следователя, который по закону наделен процессуальной самостоятельностью.

Смысл функции прокурорского надзора в том, что она позволяет с позиций закона оценить то или иное процессуальное решение, вынесенное по делу. Если следователь в ходе производства следственных действий, общаясь со свидетелями, потерпевшими, обвиняемыми и подозреваемыми, как и любой иной человек, не может полностью отрешиться от эмоций, от симпатий и антипатий, и это обстоятельство, так или иначе, может повлиять на суть принимаемых решений, то прокурор в силу своего должностного положения, находясь как бы над деятельностью по расследованию, в состоянии объективно и непредвзято с позиций закона оценить действия и решения следователя.

Таким образом, прокурорский надзор за процессуальными решениями, принимаемыми следователем по уголовному делу, заключается в обеспечении присущими этому виду надзора правовыми средствами строгого соблюдения действующих законов с тем, чтобы эти решения соответствовали уголовно процессуальному закону и были направлены на раскрытие и расследование преступления и чтобы при этом никто не подвергался незаконному и необоснованному привлечению к уголовной ответственности или иному незаконному ограничению в правах, чтобы были приняты все предусмотренные законом меры для всестороннего, полного и объективного исследования обстоятельства дела.

53

Из сказанного со всей очевидностью вытекают задачи прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов в ходе предварительного следствия вообще и при надзоре за процессуальными решениями следователя, в частности. Они заключаются в недопущении такого положения, при котором:

- будет привлечен к уголовной ответственности невиновный, а
виновный избежит установленной законом ответственности;

- будут нарушены права участников процесса и иных граждан;

- не будут выявлены причины и условия совершения преступления и не
будут приняты меры по их устранению.

Другим важным понятием, имеющим непосредственное отношение к рассматриваемой проблеме, являются формы прокурорского надзора, которому в теории придается различное значение. Отметим, что предпочтительной представляется точка зрения В.М.Савицкого, который под формами надзора за законностью расследования понимает указанные в законе средства (полномочия плюс порядок их реализации), которые предоставлены прокурору с целью обеспечить неуклонное соблюдение органами дознания и предварительного следствия установленных правил расследования преступлений и достижения задач уголовного судопроизводства¹. В.М.Савицкий высказывает мысль, что квалифицирующим признаком для каждой формы прокурорского надзора, позволяющим отграничить ее от других надзорных форм, является именно полномочие, т.е. обеспеченная законом возможность соответствующего поведения прокурора². Отсюда под формами надзора следует понимать целенаправленную деятельность прокурора по предупреждению, выявлению и устранению нарушений закона при расследовании преступлений путем реализации предоставленных ему для этого ст.37 УПК

Савицкий В.М. Очерк теории прокурорского надзора. М., 1975. С. 152. ² Там же. С. 153.

54

РФ полномочий. Анализ сущности полномочий прокурора при осуществлении надзора за законностью решений следователя позволяет прогнозировать следующие возможные варианты его поведения.

Чаще всего прокурор соглашается с решением следователя, что находит свое выражение в соответствующих случаях в санкционировании постановлений, даче согласия на прекращение дела, в утверждении обвинительного заключения и т.д. В случаях, когда закон не требует от прокурора дачи санкции либо утверждения решения следователя и когда прокурор после изучения материалов уголовного дела не отменяет постановления следователя, не дает ему каких либо указаний, тем самым прокурор признает законность и обоснованность принятых следователем процессуальных решений.

Как свидетельствует изучение материалов практики, в ряде случаев прокурор не соглашается с решением следователя, что находит свое выражение в отмене незаконных и необоснованных постановлений и других актов следователя, в отказе от дачи санкции и согласия в предусмотренных законом случаях, в отказе в продлении сроков расследования и содержания под стражей¹.

В отношении же решения следователя, оформленного в виде обвинительного заключения, в случае несогласия с ним, прокурор, согласно закону (ст.221 УПК РФ), вправе: а) возвратить дело следователю со своими письменными указаниями для производства дополнительного следствия; б) возвратить дело со своими письменными указаниями для пересоставления следователем обвинительного заключения, если первоначально составленное заключение не соответствует требованиям закона; в) прекратить дело, составив об этом постановление.

¹ См. подробнее об этом: Коллектив авторов. Прокурорский надзор за расследованием преступлений органами внутренних дел. М., 1977. С.8-11.

55

Согласие или несогласие прокурора с процессуальными решениями следователя есть результат его оценки. Сама же оценка производится на основании критериев. Анализ критериев оценки процессуальных решений следователя был произведен в первой главе. Здесь же необходимо сделать одно дополнение.

В качестве критериев упомянуты: законность, обоснованность, справедливость, своевременность и правильность. Однако, только два первых указаны в законе. Естественно, возникают вопросы: вправе ли прокурор отменить законное, обоснованное (мотивированное), но несправедливое решение следователя (или несвоевременное или неправильное)?

Представляется, что эти критерии (справедливость, своевременность,
правильность) носят скорее методический характер, их применение помогает
прокурору более объективно и всесторонне проанализировать
процессуальный акт следователя с позиций его законности и обоснованности
и на этой основ определить свое отношение и принять решение. Однако,
закон таких понятий как справедливость, своевременность и, тем более,
правильность не знает. И вводить эти не очень четкие понятия в
процессуальные нормы, регламентирующие расследование, вряд ли есть
основания. Поэтому прокурор, отменяя тот или иной акт следователя в
описательной    части своего письменного документа (например,

постановления о отмене решения о прекращении уголовного дела) может приводить доводы, подтверждающие несправедливость, несвоевременность или неправильность решения следователя. Однако, в резолютивной части своего документа ссылка должна быть на ст.37 УПК РФ, говорящий о праве прокурора отменять незаконные и необоснованные постановления органа дознания и следователя.

Как согласие, так и несогласие прокурора с процессуальным решением следователя само по себе также является процессуальным решением, актом

56

применения уголовно процессуального права, поскольку (как процесс, так и результат) отвечает всем чертам процессуального решения, а именно: а) осуществляется должностным лицом, участником уголовного судопроизводства прокурором; б) находится в пределах его (прокурора) компетенции (ст.37 УПК РФ); в) выражает властное веление государства прокурор действует от имени государства; г) представляет собой результат выбора из определенных законом альтернатив; д) порождает, изменяет или прекращает уголовно процессуальные отношения решения прокурора, либо придают решениям следователя действенный характер, либо аннулируют их действие; е) выражаются в установленной законом форме постановлениях, резолюциях.

Из изложенного следует, что согласие или несогласие прокурора с процессуальным решением следователя, как процессуальный акт прокурора, должно соответствовать перечисленным выше критериям, а именно: законности, обоснованности, справедливости, своевременности и правильности.

Изучение практики требует особо остановиться на обоснованности решений прокурора. Учитывая обстоятельства дела, собранные доказательства, прокурор оценивает имеющуюся в деле доказательственную информацию с позиций ее достаточности для принятия соответствующего процессуального решения следователем. Применительно к решениям прокурора, отменяющим акты следователя, обоснованность означает также достаточность аргументов для признания решения следователя необоснованным. Мотивировка прокурора это указание обстоятельств, в силу которых отменяется постановление или какой либо иной акт следователя.

Представляется пробелом в законодательстве отсутствие регламентации порядка действий прокурора в случаях несогласия его с тем или иным решением следователя, воплощенном в процессуальном акте. Прокурор, проверив то или иное процессуальное решение следователя и не

57

согласившись с ним, обязан отменить его незаконное и необоснованное в соответствии со ст.37 УПК РФ и в обязательном порядке составить по этому поводу мотивированное постановление, в котором привести доводы своего решения. Постановление прокурора должно быть помещено в уголовном деле.

Касаясь правовой сущности реагирования прокуроров на незаконные и необоснованные решения следователей, необходимо отметить что на практике во многих случаях прокуроры ограничиваются устными указаниями. Вместе с тем, закон (ст.37 УПК РФ) говорит о письменных указаниях и это не случайно, поскольку именно они придают официальный характер отношениям и исключает споры о самом факте и характере данных указаний.

Завершая рассмотрение полномочий прокурора, используемых при осуществлении надзора за законностью и обоснованность решений следователя необходимо еще раз подчеркнуть важность неуклонного соблюдения процессуальной формы. Как известно, процесс расследования и всего уголовного судопроизводства в целом носит удостоверительный характер и предполагает полное, всестороннее и объективное отражение в материалах дела процессуальных действий и решений следователя, равно как и надзорной деятельности прокурора по выявлению, устранению и предупреждению нарушений закона. Поэтому реализация прокурором надзорных полномочий, представленных ему ст.37 УПК РФ, должна находить соответствующее отражение в уголовном деле.