Административно-правовые меры борьбы с нелегальной миграцией в Российской Федерации

Говоря о административно-правовых мерах борьбы с нелегальной миграцией в нашей стране, прежде всего еще раз хотелось бы сказать о довольно-таки слабой урегулированности данного вопроса на уровне центра. Только в последнее время, с принятием ФЗ “О гражданстве Российской Федерации”, ФЗ “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации” и некоторых других нормативных актов намечается прояснение в этой области, но его в современных условиях явно недостаточно. В работе уже было сказано о трудной ситуации с нелегалами в южных и восточных регионах России. Поэтому, прежде чем приступить к рассмотрению непосредственно мер борьбы с нелегальной иммиграцией, осуществляемых правоохранительными органами в соответствии с российским законодательством, хотелось бы показать, как сами субъекты выходят из ситуации нехватки нормативной базы в этой сфере и к каким последствиям это приводит. В пример возьмем южные регионы нашего государства, в которых проблема с нелегалами стоит особенно остро.

Так, Постановлением Парламента Кабардино-Балкарской республики от 22 ноября 2001г. до стабилизации и улучшения криминогенной обстановки в Северо-Кавказском регионе запрещены постоянная регистрация граждан, не имеющих тесных связей с республикой, регистрация их браков и детей, а также сделок с недвижимостью на территории Кабардино-Балкарской республики. Законом Краснодарского края от 23 мая 1995г., указом Президента республики Адыгея от 17 июня 1996г. предоставляется преимущество в постоянной регистрации гражданам, имеющим тесные связи с этими регионами. Тем самым нарушается конституционное право иностранных граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства.

Однако другого варианта решить собственными силами проблему и защитить свое население от негативных последствий стихийной и нелегальной миграции, кроме как ограничить права переселенцев, региональные власти не находят. Наглядным примером является и законодательная практика, например, Ставропольского края. Дума Ставропольского края в 1994г. приняла Временное положение о пребывании и определении на постоянное место жительства в Ставропольском крае, которое ограничило миграционные потоки в район Кавказских Минеральных Вод и ряд других населенных пунктов, установило квоты на проживание в этих местах и меры ответственности (вплоть до выдворения за пределы края). Два года работы значительно улучшили миграционную ситуацию. Однако Конституционный суд РФ посчитал, что нормы Временного положения противоречат Конституции РФ.¹

В сложившейся ситуации Дума Ставропольского края разработала и внесла в Государственную Думу проект федерального закона “О

¹ Постановление №9-П Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 1996 г. “ О проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы” // Вестник Конституционного Суда РФ. – 1996. - №2.

дополнительных мерах по обеспечению общественной безопасности в Ставропольском крае”. Документ предоставлял право губернатору края вводить дополнительные меры, включающие ограничение въезда на Ставрополье и свободы передвижения по его территории, усиление охраны важнейших объектов жизнедеятельности населения. В условиях режима военных действий с Чечней это было необходимо и оправдано. По истечении двух лет, 1 декабря 1999 г., значительно урезанный вариант закона был принят Госдумой РФ, но отклонен Президентом РФ и снят с дальнейшего рассмотрения в Федеральном Собрании.

Власти соседнего Краснодарского края тоже не раз делали попытки ужесточить миграционное законодательство в своем субъекте. Именно Законодательное Собрание Краснодарского края совместно с Государственным Советом – Хасэ Республики Адыгея внесло проект ФЗ “О миграции в Российской Федерации”, отклоненный Госдумой в первом чтении 12 мая прошлого года. Проект был направлен на сведение воедино всех миграционных правил и максимальное их ужесточение. В частности, он содержал идею о наделении субъектов Федерации правом введения на своей территории «временных» миграционных ограничений. Но центр эту инициативу не поддержал.

Другие субъекты Федерации и органы местного самоуправления также стараются компенсировать недостатки законодательства в этой сфере собственным нормотворчеством. Как правило, это меры ограничительного и ужесточающего характера – сокращение количества мигрантов на своих территориях, повышение ответственности за нарушение правил регистрационного режима, ущемление прав, в том числе имущественных и др. Они входят в противоречие с Конституцией РФ и федеральным законодательством, нарушая порой установленную законом компетенцию Российской Федерации. Так, губернатор Чукотского автономного округа установил свой порядок въезда в округ иностранных граждан и лиц без гражданства, хотя субъекты Федерации такими полномочиями не обладают.

Вологодская городская Дума на основании федеральных законов признала утратившим силу решение Совета самоуправления г. Вологды от 5 марта 1998г. № 94 “О Положении “О целевом сборе за каждые сутки пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории г. Вологды”.

Все это говорит о том, что пока наше государство не станет проводить целенаправленную политику в этой области, в первую очередь в области нормотворчества, субъектам РФ придется самим, иногда на грани дозволенного и нередко под огнем критики, искать способы и пути обуздания незаконной миграции в целях защиты собственных граждан и государства в целом.

Теперь поговорим о непосредственных мерах борьбы правоохранительных органов с нелегальной миграцией. В соответствии с Законом о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации “иностранный гражданин, виновный в нарушении законодательства РФ, привлекается к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации. При этом иностранный гражданин, незаконно находящийся в Российской Федерации, подлежит учету, фотографированию и обязательной государственной дактилоскопической регистрации с последующим помещением полученных сведений в центральный банк данных” (ст.33).

Нелегальным мигрантом считается не только тот, кто нелегально пересек границу государства. Стать им можно, нарушив правила пребывания в стране. Самым распространенным остается нарушение визового режима, умышленное или случайное. Например, в Архангельской области за 5 лет, с

¹ Решение Вологодской городской Думы от 19 июня 2003 г. № 642 “О признании утратившим силу решений Совета самоуправления г. Вологды” // Вологодские новости. – 2003. - № 27.

2000 по 2004 г., было составлено 8955 протоколов о нарушении визового режима. Без регистрации в области в предыдущие 4 года официально проживало 7184 человека, причем из года в год их количество растет в геометрической прогрессии.

 Законы о правовом положении иностранных граждан в РФ и о выезде иностранных граждан из РФ и въезде в РФ детально регулируют порядок пребывания мигрантов в Россию. В соответствии с ними пребывающие в РФ иностранцы обязаны зарегистрироваться в стране в течение трех суток в гостиницах или в органах внутренних дел либо в российской принимающей организации.

Им разрешено свободно передвигаться по территории РФ, открытой для посещения иностранными гражданами, при условии уведомления о поездке. Но, в случае изменении места пребывания в РФ в нарушение указанного порядка, иностранцы обязаны по требованию ОВД возвратиться к прежнему месту пребывания или следовать в соответствии с избранными пунктами назначения.

Иностранные граждане обязаны выехать из России по истечении определенного им срока пребывания. Транзитный проезд через территорию РФ осуществляется, как правило, без права на остановку.

При нарушении этих правил, а также иных, в том числе при нарушении:

- режима государственной границы;

- режима пропуска в контрольно-пропускных пунктах;

- правил использования и привлечения рабочей силы;

- нарушения иммиграционных правил и т.д.

в отношении иностранного гражданина может наступить административная ответственность, в том числе и специальные её виды – депортация и административное выдворение. Рассмотрим оба этих вида поподробнее.

а) Административное выдворение

Поскольку далеко не все люди посещают нашу страну с миролюбивыми целями, к “нарушителям спокойствия” применяется такое административное наказание, как административное выдворение за пределы Российской Федерации (ст.3.10 Кодекса РФ об административных правонарушениях¹). Оно состоит в принудительном и контролируемом перемещении (либо контролируемом самостоятельном выезде) через Государственную границу РФ за ее пределы по решению суда (ст. 3.10, 18.8 КоАП РФ, ст. 34 Закона №115-ФЗ). При этом понятие “выдворение”, по мнению ряда ученых, в частности Борзуновой О.А.², должно пониматься в самом широком смысле в качестве синонима традиционно используемого термина “высылка”. По информации паспортно-визового управления ГУВД г. Москвы, только из столицы в 2008 году было депортировано 7896 иностранных граждан и лиц без гражданства, из них 612 человек выдворено под конвоем. При этом чаще всего высылке за пределы страны подвергаются граждане Вьетнама: в 2009 году из Москвы было выдворено 1600 человек, из них 285 - под конвоем. На втором месте - граждане Китая (соответственно 311 и 76 человек)³. Принудительно под конвоем был выдворен 1 человек и из нашей области (в прошлом году). Кстати, такое выдворение возможно только с санкции прокурора.

Решение о выдворении иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывших в нашу страну в качестве туристов или по частным делам и уклоняющихся от выезда из России по истечении определенного им срока пребывания (довольно распространенный способ нелегальной миграции), принимает МВД, УВД, ГУВД субъектов РФ по согласованию с органами Федеральной службы безопасности и при необходимости с МИД России.

¹ Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. - М., 2007. – С.11.

² См.: Комментарий к ФЗ “О правовом положении иностранных граждан в РФ”. – М., 2007. – С. 67.

³ См.: Тюрин В.А. Меры административного принуждения, применяемые к иностранным гражданам и лицам без гражданства // Современное право. – 2003. - № 6. – С.27.

Напротив, решение о выдворении при незаконном пересечении Государственной границы РФ выносится органами погранслужбы (в ведении ФСБ) на месте. Основания для этого закреплены в отдельной 18 главе КоАП РФ. В связи с этим А.В.Куракин¹ поднимает вопрос о необходимости оптимального решения проблемы об уровне принятия решений о выдворении нелегальных мигрантов из России. Сейчас, как мы видим, установлена излишняя централизация в предоставлении права о принятии решений о выдворении граждан зарубежных государств и лиц без гражданства из нашей страны. Поэтому автор предлагает расширить круг органов внутренних дел, компетентных принимать решения по этому вопросу, оставив за центральными аппаратами лишь контрольные функции. Это повысит, на его взгляд, ответственность горрайорганов внутренних дел, а также будет способствовать более оперативному принятию подобных решений и их реализации.

Еще одной недоработкой, по мнению Куракина, является то, что законодатель также не раскрывает содержания принудительного и контролируемого перемещения через Государственную границу, контролируемого самостоятельного выезда из России выдворяемых (ст.3.10 КоАП РФ). Данная норма просто копирует ст. 32.1 КоАП РСФСР. На его взгляд, речь в данной статье закона идет, во-первых, о сокращении срока пребывания, закрытии визы, во-вторых, о принудительном содержании в спецучреждении до оформления документов по выдворению с последующим выездом под контролем органов внутренних дел во всех случаях. Эти действия должны быть отражены в специальных статьях КоАП, ибо эта процедура связана с ограничением прав человека, практически с нахождением его под стражей. В условиях нехватки денежных средств на постройку центров сортировки нелегальных иммигрантов они месяцами

¹ Куракин А.В. Административное выдворение за пределы РФ иностранных граждан и лиц без гражданства //

²Юрист. – 2000. - № 9. – С. 36-37.

содержатся в милицейских приемниках, дожидаясь своего часа.

Другой практик, И.С. Викторов, указывает на иные недочеты КоАПа РФ в сфере противодействия нелегальной миграции. Так, например, ст. 18.11 КоАП РФ предусматривает ответственность за нарушение иммиграционных правил. Однако сами правила в настоящее время не разработаны, а все вопросы регулируются множеством пока еще действующих, но устаревших и не отвечающих современной ситуации ведомственных нормативных актов. Поэтому для реализации этой нормы Кодекса необходима скорейшая разработка и принятие необходимого регламента, как, в общем, и принятие специального акта, подробно регулирующего весь процесс административного выдворения.

Так что работы у законодателя еще много. Предстоит конкретно урегулировать порядок административного выдворения, чтобы при этом не нарушались права тех лиц, кто ведет себя “в рамках закона”.

б) Депортация

В соответствии со ст. 31 ФЗ “О правовом положении иностранных граждан в РФ” в случае, если иностранный гражданин не выехал из Российской Федерации в течение трех дней при сокращении срока проживания или временного пребывания либо в течение пятнадцати дней не покинул РФ при аннулировании разрешения на временное проживание или вида на жительство, то он подлежит депортации. Депортация - это принудительная высылка иностранного гражданина из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в РФ (ст. 2 указанного закона).

По своей сути депортация ничем не отличается от административного выдворения: и в том, и в другом случае иностранный гражданин или лицо без гражданства высылается из страны. Обе меры применяются в судебном порядке. Отличие состоит в том, что административное выдворение - мера административного наказания, а депортация не является таковой (поскольку данная мера принуждения не закреплена в ст. 3.2 КоАП РФ) - это мера административного предупреждения или административного пресечения, применяемая исключительно к иностранным гражданам и лицам без гражданства в случае возникновения оснований, предусмотренных в статьях 7 и 8 Закона о правовом положении иностранных граждан.

Анализ российского законодательства и практики свидетельствует, что и выдворение нелегалов может выступать как мера административного предупреждения, как мера административного пресечения и как мера административного взыскания. В качестве административно-принудительной меры выдворение выступает, когда, например, выясняется, что нелегальный мигрант является душевнобольным, страдает инфекционным заболеванием в тяжелой форме и т.д. В данном случае его выдворение не связано с правонарушением. Оно преследует цель предупреждения инфекционных заболеваний, наступления тяжких нежелательных последствий. Аналогично обстоит дело, когда с учетом выяснения личности иностранного гражданина или лица без гражданства есть основания считать, что они могут причинить ущерб интересам обеспечения государственной безопасности или правопорядку.

В качестве меры пресечения выдворение применяется в тех случаях, когда иностранный гражданин или лицо без гражданства допускает в течение продолжительного времени систематическое нарушение общественного порядка. Например, когда он по истечении срока пребывания не убывает в свою страну, когда нарушает порядок передвижения и т.д. При таких ситуациях важно приостановить, пресечь антиобщественную деятельность иностранного гражданина и лица без гражданства. Эту роль и выполняют специальные меры административно-правового пресечения. Меры административного пресечения применяются в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, пересекающих Государственную границу РФ с территории иностранного государства без установленных для въезда в Российскую Федерацию документов.

В случаях, когда в отношении указанных нарушений Государственной границы РФ отсутствуют основания для возбуждения уголовных дел или производства по делам об административных правонарушениях и соответствующие лица не пользуются правом получения политического убежища, органы Федеральной службы безопасности задерживают их и в официальном порядке передают властям государства, с территории которого они пересекли Государственную границу России. Если передача нарушителей властям иностранного государства не предусмотрена договором России с этим государством, органы ФСБ выдворяют их за пределы нашей страны в определенных пограничниками местах. О выдворении иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы России из пунктов пропуска через Государственную границу РФ уведомляются власти государства, на территорию которого они выдворяются, если это предусмотрено договором России с соответствующим государством. Санкции за совершение административных правонарушений реализуются посредством применения административных взысканий. Их исполнение обеспечивается мерами властно-принудительного характера.

По степени тяжести правовых последствий выдворение является одной из наиболее серьезных мер среди других видов административных взысканий, применяемых к иностранным гражданам и лицам без гражданства. Этот вид административного взыскания тесно связан с обеспечением государственной безопасности. В связи с этим особое значение приобретают вопросы соблюдения законности при осуществлении выдворения нелегалов из России. Международный пакт о гражданских и политических правах¹ в ст. 13 указывает, что иностранный гражданин может быть выслан за пределы государства пребывания на основании решения, вынесенного в соответствии с законом. Это требование Пакта, как справедливо отмечает Я. Броунли², вносит “некоторые ограничения свободы

¹ Международный пакт о гражданских и политических правах от 16.12.1966 г. // Бюллетень международных договоров. – 1993. - № 1. – С. 3-6.

² См.: Ягодин С. Законодательство о миграции: плюсы и минусы // Закон. - 2003. - №7. – С.109.

усмотрения государства при высылке иностранных граждан.” Именно эти ограничения, содержащиеся в международно-правовых актах, предусматривают установление системы гарантий, соблюдение законности при принятии решений о выдворении иностранных граждан и лиц без гражданства и их исполнении. Российское законодательство в этом плане полностью соответствует международно-правовым актам.