Международное и российское законодательство о нелегальной миграции

Передача МВД РФ функций Министерства по делам федераций, национальной и миграционной политики РФ совпала с определением новых подходов к миграционной политике. Вместе с тем ее концепция дорабатывается неоправданно долго, не определены новые ориентиры борьбы с миграцией, в том числе нелегальной. Следует учитывать, что миграционная политика в РФ в настоящее время проводится в достаточно узком коридоре возможностей, обусловленном рядом ограничений. Основные из них – экономические, значительно сужающие “социальную” составляющую миграционной политики и ограничения, вытекающие из интересов обеспечения национальной безопасности государства.

Все это потребовало выработки адекватного законодательства, направленного на преодоление негативных последствий миграционных процессов. Разработка такого законодательства преследует еще одну важную цель, которая заключается в создании условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, установлении соответствия их международным стандартам и взятым Российской Федерацией на себя обязательствам в этой сфере, вытекающим из действующих на ее территории международных актов.

В настоящее время государственное регулирование процессами миграции (в том числе нелегальной) осуществляется на основе:

1. Международных договоров, участником которых является Россия;

2. Международных договоров, соглашений и других видов обязательств РФ в рамках СНГ;

3. Федеральных законов и иных нормативных правовых актов.

а) Международные договоры

Россия за последние десять лет стала участником большинства международных актов в той или иной степени затрагивающих сферу миграции и право на свободу передвижения.

В соответствии с ч.4 ст.15 Конституции РФ “общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы.”

В нее входит, например, Всеобщая декларация прав человека, Международная конвенция ООН о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, Конвенции МОТ о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения и т.д. Эти документы образуют основу для признания и соблюдения прав незаконных мигрантов, открывают им возможности для легализации и вступления в гражданское общество с условием выполнения предъявленных к ним условий. Без таких документов не обойтись, т.к. бороться с нелегальной миграцией исключительно силовыми методами невозможно.

Напротив, к актам непосредственного противодействия нелегальной миграции можно отнести, например, Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 года¹ и два факультативных протокола к ней: Протокол против незаконного ввоза

¹ Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности от 15.11.2000 г. (не опубликована)

мигрантов по суше, морю и воздуху, непосредственно касающийся незаконного ввоза, въезда и пребывания мигрантов на территории Государства-участника, и Протокол о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее, дополняющий Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности.¹. И Конвенция, и Протоколы были подписаны Президентом РФ 12 декабря 2000 г. и позднее ратифицированы² Федеральным Собранием Российской Федерации.

Итак, как видно, наша страна постепенно координирует свои действия по борьбе с нелегалами с иностранными государствами. Появляются первые ростки сотрудничества, хотя говорить о крупных успехах в этой области пока рановато. Что же, будем надеяться, что все еще впереди.

б) Обязательства РФ в рамках СНГ

В целях создания единого для государств СНГ правового поля Главами государств Содружества в 1994 г. было подписано Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защите трудящихся-мигрантов. Позже, в 1998 г. – Соглашение о сотрудничестве государств СНГ в борьбе с незаконной миграцией, в котором дается определение незаконного мигранта, и разрабатываются основные направления деятельности в этой сфере. В 2003 г. Высший Государственный Совет Союзного государства России и Республики Беларусь утвердил Концепцию социального развития Союзного государства до 2005 года³. В ней прописаны приоритетные направления политики Союзного государства, в

¹ Протокол о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее, дополняющий Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности (не опублик.)

² Федеральный закон от 26 апреля 2004 г. №26-ФЗ “О ратификации Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности и дополняющих ее Протокола против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху и Протокола о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее” // Собрание законодательства РФ. - 2004. - №18. – Ст. 1684.

³ Постановление №3 Высшего Государственного Совета Союзного государства от 20.01.2003г. "О Концепции социального развития Союзного государства до 2005 года" // Документы, принятые на заседании Высшего Государственного Совета Союзного государства. – 2003. - №1. - С. 57 - 91.

том числе установление единых социально-трудовых гарантий трудящимся-мигрантам и членам их семей - гражданам обоих государств с одновременной разработкой мер противодействия нелегальной миграции из других стран. Для последнего создается единый банк данных на нелегалов, и координируются усилия для более эффективного противодействия незаконным мигрантам.

Также следует отметить, что до выхода из Соглашения (Бишкек, 1992 г.) о безвизовом передвижении граждан государств СНГ по территории его участ-ников¹ (т.е. до декабря 2000 г.) Россия заключила со всеми странами СНГ многосторонние и двусторонние соглашения о взаимных безвизовых поездках граждан. Введены ограничения на передвижение только с Туркменистаном и Грузией.

Особый интерес сейчас вызывает Федеральный закон “О ратификации Протокола о внесении изменений в Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о безвизовых поездках граждан Российской Федерации и Украины от 16 января 1997 года”², внесенный Правительством РФ. Документ предусматривает освобождение на взаимной основе от регистрации по месту пребывания граждан государства одной стороны, временно пребывающих на территории государства другой стороны, при наличии у них миграционной карты с отметкой органов пограничного контроля, если срок такого пребывания не превышает 90 дней с момента въезда. Этот, довольно неожиданный акт, принес украинцам регистрационную выгоду, поставив их в России в особо привилегированное положение.

¹ Соглашение о безвизовом передвижении граждан государств СНГ по территории его участников от 9 окт. 1992 г. // Бюллетень международных договоров. – 1993. - № 10.

² Федеральный закон от 18 ноября 2004 г. № 140-ФЗ “О ратификации Протокола о внесении изменений в Соглашение между Правительством РФ и Правительством Украины о безвизовых поездках граждан РФ и Украины от 16 января 1997 года” // Собрание законодательства РФ. – 2004. - № 47. – Ст. 4571.

И т.к. решение о ратификации было принято депутатами единогласно, можно утверждать, что они явно не рассчитывали на “помаранчевую” революцию.

Итак, сотрудничество с СНГ существует, хотя все чаще раздаются высказывания о том, что содружество изжило себя и его пора менять на иное объединение, возможно и без РФ. Будем надеяться, что пока этого не произойдет, и в рамках СНГ продолжится общая борьба с нелегалами.

в) Федеральное законодательство

В работе уже отмечалось, что в настоящий момент в нашей стране не существует четкого и эффективного законодательства в области регулирования нелегальной миграции, хотя, безусловно, решительные шаги в этом направлении уже принимаются (например, ФЗ “О правовом положении иностранных граждан в РФ”). Нужно отметить, что законодательство в области регулирования миграционных отношений вообще первоначально развивалось достаточно хаотично. Причины этого носили во многом объективный характер и были обусловлены необходимостью принятия срочных мер на законодательном уровне в силу специфики проблемы (массовое перемещение населения в страну из государств - бывших республик СССР; социальная напряженность, имевшая место в Северо-Кавказском регионе; изменение общей конъюнктуры на рынке труда и др.). В этот период (начало 90-х годов) действовал Закон СССР “О правовом положении иностранных граждан в СССР”¹ и Закон РФ “О гражданстве Российской Федерации”². К сожалению, они не в полной мере обеспечивали ни интересы государства, ни права отдельных нелегалов, и не смогли остановить поток незаконных иммигрантов в нашу страну.

¹ Закон СССР от 24 июня 1981 г. №5152-Х “О правовом положении иностранных граждан в СССР” // Ведо-мости ВС СССР. – 1981. - №26. – Ст. 836.

² Закон РФ от 28 ноября 1991 г. №1948-1 “О гражданстве Российской Федерации” // Ведомости СНД и ВС РФ. – 1992. - №6. – Ст. 243.

Принимались также отдельные акты подзаконного уровня, например, Указ Президента РФ “О привлечении и использовании в РФ иностранной рабочей силы”¹. Но и они были малоэффективны.

В настоящее время ситуация в определенной степени меняется, что выражается прежде всего в имеющем место обновлении законодательства. Так, в 1996 году был принят ФЗ “О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию”². В 2002 году вступили в силу ФЗ “О гражданстве Российской Федерации”³ и ФЗ “О правовом положении иностранных граждан в РФ”. На последний закон возлагались особенно большие надежды, но в свете последних событий многие ученые, в частности Ю.Г.Звягин, В.А.Орешкин и др., отмечают его недоработанность, “несоответствие сегодняшним реалиям”. Это подтверждается вносимыми в Закон изменениями, направленными на ужесточение иммиграционного контроля, на снижение потока нелегальных мигрантов. Недоработки Закона объясняются, в первую очередь, его молниеносным принятием. Важнейший для страны закон был рассмотрен в авральный срок, все три чтения прошли всего за две недели (6-21 июня), поправки практически не вносились, несмотря на протесты депутатов (О.В.Шеин). Проект был подготовлен в недрах Правительства РФ и Администрации Президента РФ, в его рассмотрении, по словам председателя Комитета Госдумы по государственному строительству В.В. Гребенникова, “участвоваламежведомственная рабочая группа по совершенствованию миграционного законодательства при Президенте РФ, т.е. Виктор Иванов – высший авторитет в этой области, плюс практики из МВД РФ, научные кадры и многие, многие другие”.

¹ Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. №2146 “О привлечении и использовании в РФ иностранной рабо-чей силы” // Собрание актов Президента и Правительства РФ. – 1993. - №51.- Ст.4934.

² Федеральный закон от 15 августа 1996 г. №114 -ФЗ “О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию” // Собрание законодательства РФ. – 1996. - №34. – Ст.4029.

³ Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ “О гражданстве Российской Федерации” // Собрание законода-тельства РФ. - 2002. - №22. – Ст.2031.

Параллельно с законами разработано несколько правовых Положений: “О миграционной карте”, “О миграционной квоте”, “О трудовой миграционной пошлине”; Указом Президента утверждено Положение о Федеральной миграционной службе¹; продуктивно работает МВД РФ, издавая Приказы в области противодействия нелегальной миграции (например, Приказ МВД РФ “Об организации деятельности органов внутренних дел и Федеральной миграционной службы по депортации или административному выдворению за пределы РФ иностранных граждан или лиц без гражданства”²). Но все это подзаконные акты, и они не должны подменять собой законы.

Подводя итог, можно сказать, что России в настоящее время просто необходимо определиться с тем, какой миграционной политики она будет придерживаться в ближайшие несколько лет, и закрепить, по возможности более конкретно, свою позицию на законодательном уровне.

Ведь важно не только перекрыть границу для нелегалов, но и попытаться использовать их на благо нашей страны, экономики и всего народа.

Ведь, цитируя С.В.Соболеву³, “миграция, грамотно регулируемая государством, ничего, кроме пользы, нашей стране принести не может”.

¹ Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. №928 “Вопросы Федеральной миграционной службы” // Российская газета. – 2004. – 21 июля.

² Приказ МВД РФ от 26 августа 2004 г. №533 “Об организации деятельности органов внутренних дел и Федеральной миграционной службы по депортации или административному выдворению за пределы РФ иностранных граждан или лиц без гражданства” // Российская газета. - 2004. – 2 октября.

³ Соболева С.В. Иностранные мигранты на российском рынке труда // Эко. – 2003. - №1. – С. 77.