Эволюция законодательного регулирования игорного бизнеса в России

     С 90-х годов XX столетия в истории российской игорной индустрии начался новый – легальный – период. Однако узаконивание азартного бизнеса отнюдь не явилось залогом безоблачного существования отрасли. Причины крылись в неимении должного представления о специфике данной индустрии и опыта законотворчества в этой сфере.

     Поначалу налогообложение игорного бизнеса не отличалось от других видов предпринимательской деятельности. Ставка налога на прибыль в то время была одинакова практически для всех – 35%. Первое признание игорного бизнеса как вида предпринимательской деятельности произошло в декабре 1991 г. Тогда, 6 декабря 1991 г., Советом народных депутатов РСФСР был принят Закон «О налоге на прибыль с предприятий и организаций2 № 2116-1. В этих двух законодательных актах впервые за многолетнюю историю существования государства Российского были определены ставки налогообложения игорного бизнеса. Однако перечень видов игорного бизнеса, упомянутый в этих двух законах, был достаточно скуден: казино, игровые автоматы и выигрыши по ставкам на ипподромах.

     Закон «О налоге на прибыль предприятий и организаций» № 2116-1 однозначно выделял деятельность в сфере игорного бизнеса как отличную от других видов предпринимательской деятельности. В целях налогообложения прибыль определялась как разница между доходами казино, игорных домов и другого игорного бизнеса, получаемую от реализации этих услуг, и расходами (включая расходы на оплату труда) на эти услуги. Также в Законе было определено, что данный вид дохода облагается по повышенной ставке – 70%.

     Государственная налоговая служба РФ (ГНС РФ) 6 марта 1992 г. выпустила Инструкцию № «О порядке исчисления и уплаты в бюджет налога на прибыль предприятий и организаций». В ней было определено, что «облагаемый доход казино, иных игорных домов (мест) и другого игорного бизнеса… исчисляется из выручки, полученной от проведения этой деятельности, за вычетом расходов, включаемых в себестоимость работ, услуг. За исключением расходов по оплате труда». В те времена законодатели и чиновники от Госналогслужбы РФ подсчитали, что для содержания своих сотрудников игорным заведениям вполне достаточно чистой прибыли, остающейся после налогообложения.

     Далее в вышеуказанную Инструкцию были внесены дополнения от 27 августа 1992 г. № 2, где было определено, что «доходы от казино, иных игорных домов (мест) и другого игорного бизнеса облагаются по ставке 90 процентов» (исчисление налога производится ежемесячно нарастающим итогом с начала года). Данная ставка имела место и в Инструкции Госналогслужбы РФ от 10 августа 1995 г. № 37 «О порядке исчисления и уплаты в бюджет налога на прибыль предприятий и организаций». Примечательно, что законодательством о налогообложении прибыли не было предусмотрено уменьшение дохода от игорного бизнеса на сумму исчисленных налогов (транспортный налог, налог на пользователей автомобильных дорог, налог на имущество и местные налоги – на содержание муниципальной полиции, на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, сбор на нужды образовательных учреждений), относящихся к внереализационным расходам.

     В результате повышения процентной ставки налога на доходы от игорного бизнеса количество собираемых налогов, как ожидалось, не повысилось. Такая норма исчисления налога привела к тому, что руководители игорных заведения, пользуясь несовершенством российского законодательства в области игорного бизнеса, стали искать способы ухода от столь высокого налога на прибыль. Если учесть, что уже в то время в игорную индустрию пришли высококвалифицированные экономисты, бухгалтера и юристы, стало очевидным, что собираемость налога на игорный бизнес неизбежно будет падать. Инициатива изменить эту идеологию налогообложения, как ни странно, принадлежала не чиновникам или иным лицам, представляющим интересы государства, а самим работникам игорной индустрии. Ещё в 1993 г. специалисты, занятые в деятельности по организации и проведению азартных игр и пари, выступили с предложением изменить налогообложение и ввести фиксированную ставку налога от игорного оборудования (тогда еще не существовало понятия «вмененный налог»).

     Однако представителей игорного бизнеса не услышали, и налоговые органы продолжали исследовать налогообложение игорного бизнеса, в большом количестве проводя налоговые проверки. 9 сентября 1994 г. было опубликовано письмо Государственной налоговой службы Российской Федерации № нп-6-01//36 «О практике применения налогового законодательства по предприятиям, получающим доходы от игорного бизнеса». На основании результатов проверок организаторов игорных заведений за 1993 г и первый квартал 1994 г. (на момент проверки в Российской Федерации было зарегистрировано 496 плательщиков налога от игорного бизнеса) было обращено внимание на следующие недостатки:

· недостаточное внимание налоговых органов по контролю за деятельностью предприятий игорного бизнеса;

· несвоевременность расчетов с бюджетом по налогам;

· несовершенство законодательства по налогообложению и контролю за этим видом деятельности (как видим, этот вопрос остается нерешенным еще с 1994г.).

     В 1997 г. в Министерстве РФ по налогам и сборам началось активное обсуждение предложенных предпринимателями нововведений, поскольку 90%-ный налог на прибыль не устраивал ни предпринимателей, ни государство, а налоговые поступления не соответствовали ожидаемому результату. В конечном итоге появился проект федерального закона « О налогообложении казино, игорных домов (мест), игровых автоматов с вещевым и денежным выигрышем», который не был принят и совсем скоро уступил свое место новому законопроекту.

     В декабре 1997 г. в Государственной Думе РФ появляется законопроект «О сборе с игровых заведений»

     Данный законопроект принят не был. Большую роль в непринятии этого законопроекта сыграли общественные организации, а именно Ассоциация деятелей игорного бизнеса.

     Однако прошло совсем немного времени, и 31 июля 1998 г. был принят Закон № 142-ФЗ «О налоге на игорный бизнес». На основании Закона вводился налог на игорный бизнес, где ставка налога устанавливалась в размере, кратном  минимальному размеру оплаты труда на каждый объект налогообложения.

     Несмотря на серьезные недостатки, принятый Закон явился знаменательной вехой в истории российской индустрии азарта:

     был выработан и официально утвержден понятийный аппарат как для предпринимателей, занимающихся деятельностью по организации и проведению азартных игр и пари, так и для контролирующих органов со стороны государства.

     В мае 1999 г. в государственную думу поступил законопроект «О внесении изменений и дополнений в Федеральные закон “О налоге на игорный бизнес”». Законом в очередной раз предусматривалось увеличение налога на игорный бизнес, который, по мнению депутатов. Был смехотворно мал.

     Прошел год, и налоговые ставки на объекты игорного бизнеса снова было предложено поднять, однако 15 октября 2002 г. законопроект был снят с рассмотрения Государственной Думой.

     Немаловажным моментом в законодательном регулировании игорного бизнеса является его лицензирование. Основным нормативно-правовым актом, регламентирующим лицензирование деятельности по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений, явился Федеральные закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ. Порядок получения лицензии на осуществление данного вида деятельности регламентировался Постановлением Правительства РФ «О лицензировании деятельности по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведения» от 15 июля 2002 г. № 525, которое с 17 июля 2005 г. утратило силу в связи с принятием изменений к Федеральному закону № 128-ФЗ.

     Появились три новых вида деятельности в сфере игорного бизнеса. Вместо прежней деятельности «по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений» появились:

1) деятельность по производству и реализации специального игрового оборудования, предназначенного для осуществления игорного бизнеса;

2) деятельность по организации и проведении. Азартных игр и (или) пари, в том числе с использованием игровых столов и иного игорного оборудования, в помещениях казино (деятельность казино);

3) деятельность по организации и проведению азартных игр и (или) пари, в том числе с использованием игрового оборудования (кроме игровых столов).

     Это расширение произошло при декларировании проектом общего сокращения лицензируемых видов деятельности и упразднения дублирующего порядка регулирования конкретных видов деятельности.

     Новые правила, регламентирующие новые виды деятельности в игорном бизнесе, еще больше запутали ситуацию в понимании предпринимателями и государственными органами правил ведения игорного бизнеса в Российской Федерации.

      В 2002 г. лицензирование игорного бизнеса было передано в ведение Госкомспорта. Еще до принятия Федерального закона № 128-ФЗ на базе Российской государственной академии физической культуры была создана комиссия по изучению возможности финансирования спорта за счет игорного бизнеса.

Лицензии на деятельность по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений стали выдаваться по всей России невиданными темпами. Процесс выдачи лицензий стал формальным (носил уведомительный характер), контролем и надзором лицензионных требований работникам Госкомспорта заниматься было некогда, в результате чего за три года игорный бизнес пережил ежегодное двукратной увеличение парка игорного оборудования по всей стране. С 2005 г. право выдачи лицензии на ведение игорного бизнеса перешло к Министерству экономического развития России, но и оно не смогло до конца исправить уже существующую ситуацию на рынке игорного бизнеса. Игорные заведения заполнили всю страну. Игровые автоматы устанавливались буквально на каждом шагу: в парках, жилых домах, магазинах, кафе и ресторанах, на улицах у метро.