Муниципальный (местный) уровень

     В настоящее время органы местного самоуправления имеют право издавать нормативные акты, регулирующие развитие туризма на территории своих муниципальных образований (городских поселений, сельских поселений и т. д.).  

     Например, Постановление мэра г. Ярославля от 15.10.2008 «О городской целевой программе развития рекреационных возможностей г. Ярославля на 2009-2011 гг.»

   Несмотря на определенный прогресс в правовом регулировании туризма и сервиса, в данной сфере остается и немало проблем. Среди наиболее актуальных можно выделить следующие:

- плохо работает институт финансовых гарантий - например, сложна процедура получения выплат пострадавшим туристам;

- имеются пробелы в правовом регулировании отдельных сфер индустрии туризма – например, законодательства в области экскурсионной деятельности;

- необходимо обновлять устаревшие (принятые в 1990-е годы) ГОСТы в сфере туризма и сервиса, так как они зачастую не соответствуют действующему законодательству;

- на региональном уровне законодательство о туризме недостаточно развито (это, в частности, касается Ярославской области).

   2. Россия в настоящее время является полноправным членом мирового сообщества. Она активно взаимодействует с иностранными государствами в различных сферах, в том числе и в области туризма. В условиях глобализации государствам для успешной деятельности на туристском рынке необходимо выработать общие «правила игры», несмотря на все их национальные особенности (унифицировать правовую базу, создать наднациональное законодательство в сфере туризма и т. п.).            

Открытость России к международному сотрудничеству подтверждается следующими фактами. В соответствии с Конституцией международные договоры РФ наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются составной частью ее правовой системы. При этом международные договоры имеют приоритет над внутренним законодательством – ч.4 ст.15 Конституции: если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотрены законом, то применяются правила международного договора.

Вообще именно международные договоры образуют правовую основу межгосударственных отношений, содействуют развитию международного сотрудничества в различных сферах, в том числе и в туризме.

В соответствии со ст.2 ФЗ от 15 июля 1995 г. «О международных договорах РФ» международным договором является международное соглашение, заключенное РФ с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом.

Существует строгий порядок подписания и утверждения международных договоров (в них задействованы высшие органы власти – Президент, Правительство, Государственная Дума и др.) Они заключаются в соответствии с отмеченным выше законом. Международные договоры заключаются с иностранными государствами, а также с межгосударственными организациями от имени РФ (межгосударственные договоры), от имени Правительства (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера).

Что касается туризма, то в соответствии со ст. 18 ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ» международные договоры РФ являются правовой основой международного сотрудничества в сфере туризма. Международный договор в туризме - это соглашение государств относительно содержания норм, регулирующих туристскую отрасль, и признания таких норм в качестве юридически обязательных для государств.

Государства-участники могут выполнять свои международные обязательства путем прямой инкорпорации международного договора в свое внутреннее законодательство или издания отдельных внутринациональных актов на его основе.

Международные договоры могут быть:

1) Многосторонние

2) Двухсторонние

    Каждый из них, в свою очередь, делится на два подвида:

а) по общим вопросам сотрудничества, в которых содержатся статьи, касающиеся туризма (в них обычно содержится всего одна статья, содержащая общие положения о том, что договаривающиеся стороны будут оказывать содействие туристским обменам (туристским поездкам);

б) о сотрудничестве в сфере туризма (специализированные договоры).

    Примеры:   

1а Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между РФ и ЕС (1994 г., заключено на о. Корфу). Оно определило Россию и Евросоюз как стратегических партнеров. При этом целями этого соглашения являются, прежде всего, содействие торговле, инвестициям и гармоничным экономическим отношениям между сторонами; обеспечение основы для экономического, финансового, социального и культурного сотрудничества, базирующегося на принципах взаимной выгоды, ответственности и поддержки. Особо значимым положением Соглашения, в том числе и для туризма, стало закрепление сотрудничества сторон в области законодательства, сближение которого они рассматривают как важное условие укрепления экономических связей между Россией и ЕС. Согласно ст.75 Соглашения(«Туризм») стороны взяли на себя взаимные обязательства по следующим направлениям: упрощение торговли туристскими услугами; взаимодействие официальных туристских органов; увеличение взаимного обмена информацией; передача ноу-хау; изучение возможностей реализации совместных проектов.

1б Соглашение о сотрудничестве в области туризма, заключенное в рамках СНГ (23 декабря 1993 г.). Этот документ направлен на содействие развитию равноправного и взаимовыгодного сотрудничества в области туризма (ст.1). Одно из важнейших положений Соглашения зафиксировано в ст.2: «Стороны обязуются способствовать формированию общего туристского пространства, сближению нормативных правовых документов по туризму». Из этого следует, что Россия должна учитывать в своем нормотворческом процессе законодательство других стран – членов СНГ, и ее законодательство должно быть максимально приближено к законодательству этих стран или, по крайней мере, не противоречить ему, что, в конечном счете, должно привести к формированию общего туристского пространства.

2а Соглашение между Правительством РФ и Йеменской республики о сотрудничестве в области культуры, науки, образования, спорта и туризма (17 декабря 2002 г.). 

2б Соглашение между РФ и Португальской Республикой о сотрудничестве в сфере туризма (27 февраля 2007 г.); Соглашение между Правительством РФ и Правительством Королевства Испания о сотрудничестве в сфере туризма (09 февраля 2006 г.);

*они также могут называться меморандумы (протоколы) о сотрудничестве.

В настоящее время основой договорно-правовой базы международных связей РФ в области туризма являются около 70 двусторонних соглашений со странами мира (они носят как межправительственный, так и межведомственный характер). В рамках этих соглашений происходит взаимное продвижение туристского продукта, осуществляются инвестиции в туристскую инфраструктуру, проходит обмену опытом подготовки кадров для индустрии туризма, развивается правовая база, совершенствуются стандарты туристских, гостиничных и иных услуг для сферы туризма. Активно работают образованные в рамках межправительственных комиссий по торгово-экономическому сотрудничеству двусторонние рабочие группы по туризму. Эта деятельность включает в себя проведение тематических семинаров и конференций по обмену опытом, стажировок для региональных и муниципальных властей, а также для работников туристской индустрии.

На двустороннем уровне решаются также вопросы упрощения визовых формальностей. В последнее время примерами этому могут служить Соглашения между Правительствами России и Израиля, а также России и Египта о безвизовых поездках граждан. Существует Соглашение между РФ и ЕС об упрощении выдачи виз гражданам РФ и ЕС (25 мая 2006 г.). В настоящее время с ЕС ведутся достаточно активные переговоры о взаимной отмене визового режима.

В рамках СНГ наиболее тесные отношения в области туризма у России складываются с Белоруссией. Так, например, в октябре 2004 г. было подписано Межправительственное соглашение об использовании миграционной карты единого образца. Президентами России и Беларуси в январе 2006 г. подписано Соглашение об обеспечении равных прав граждан РФ и республики Беларусь на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства на территории этих государств.

3. В настоящее время Россия активно развивает международное сотрудничество в сфере туризма в рамках членства в международных организациях:  

1) Россия является членом Всемирной туристской организации (ЮНВТО). Она является специализированным учреждением ООН и функционирует со 2 января 1975 года. В настоящее время членами ЮНВТО являются 150 стран. В рамках этой организации регулярно (один раз в два года) сессии Генеральной ассамблей ЮНВТО (последняя сессия проходила в октябре 2009 г. в Казахстане).  

2) Межгосударственный совет по туризму стран – СНГ. Он был создан 23 декабря 1993 г. на основании соглашения, подписанного в Ашхабаде. Россия последние четыре года возглавляет этот Совет (председателем является руководитель Ростуризма Анатолий Ярочкин). 

3) Рабочая группа по туризму (РГТ). Она действует в рамках Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества (АТЭС), и была сформирована в 1991 г. в связи с возрастающей ролью туризма в социально-экономическом развитии азиатско-тихоокеанского региона.

       Россия также активно участвует в работе таких региональных экономических организаций, как Организация Черноморского экономического сотрудничества (ЧЭС), Шанхайская организация сотрудничества (ШОС), Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭс). Например, в рамках ЧЭС Россия ежегодно (начиная с 2005 г.) проводит в Геленджике международную конференцию по развитию туристской инфраструктуры.

 На международном уровне (помимо международных договоров) туристскую деятельность регламентируют Международные документы в сфере туризма (признанные Россией и обязательные для нее):

Основные документы общего характера

1. Всеобщая декларация прав человека (1948 г.). Она является первым международным документом значения о правах человека и его основных свободах. В ней были закреплены основополагающие права и свободы человека, явившиеся стимулом, в том числе и для развития туризма. Например, в ст.13 декларации провозглашается: «Каждый человек имеет право свободно перемещаться и выбирать себе место жительства в пределах государства. Каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну».

2. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.). В нем, в частности закреплено положение о том, что государства поощряют развитие международных контактов в культурной области (ст. 15).

3. Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.). Ст.12 пакта говорит о том, что каждому гражданину принадлежит право на свободное передвижение и право покидать любую страну, включая собственную.

4. Заключительный акт СБСЕ (1975 г.). Он определяет основные направления деятельности государств по развитию международного туризма. В нем выражено намерение способствовать улучшению условий для развития как индивидуального, так и коллективного туризма, а равно поощрять расширение молодежного туризма путем предоставления соответствующих льгот.

Основные специализированные документы  

1. Манильская декларация по мировому туризму (1980 г.). Была принята на всемирной конференции по туризму. Декларация закрепила обязанность государств содействовать развитию национального и международного туризма; обязанность государственной власти участвовать в развитии туризма, определяя основные направления, связанные с поощрением соответствующих капиталовложений; удовлетворение туристских потребностей не должно наносить ущерба социальным и экономическим интересам населения туристских районов, окружающей среде, природным ресурсам, историческим и культурным местам; предоставление максимальных возможностей и льгот в сфере молодежного туризма, туризма лиц преклонного возраста и лиц с физическими недостатками.

     Если до 1980 г. туризм рассматривался в основном с точки зрения доходности, то Манильская декларация провозгласила новую современную и реалистичную концепцию туризма как способа проведения отпусков, как форму отдыха, путешествий и перемещений лиц с любыми целями. Именно Манильская декларация установила, что начиная с 1980 г. 27 сентября отмечается как всемирный день туриста.

2. Документ Акапулько (1982). Он был принят на Всемирном совещании по туризму в Мексике, и подтвердил принципы Манильской декларации. Кроме того, он закрепил необходимость обеспечение права граждан на отдых, досуг, оплачиваемый отпуск и на создание законодательных положений для облегчения доступа к проведению отпусков всеми слоями населения; оказания содействия туризму всеми средствами массовой информации; включения туризма в программу образования. Особое внимание в Документе уделяется роли национального туризма в развитии мирового туризма, принятию финансовых и технических мер, направленных на увеличение покупательной способности граждан.

3. Хартия туризма и Кодекс туриста (он является приложением к Хартии – приняты в 1985 г.). Они были приняты на Генеральной ассамблее ЮНВТО в Болгарии. Хартия установила основные права и обязанности туристов, которые конкретизированы в Кодексе туриста.

4. Гаагская декларация по туризму (1989 г.). Она была принята Межпарламентской конференцией по туризму. Декларация провозгласила десять принципов, являющихся инструментом международного сотрудничества в сфере туризма, средством сближения между народами;

Ее основные положения сводятся к следующему:

1) туризм - форма проведения свободного времени;

2) туризм - эффективное средство содействия социально-экономическому росту страны;

3) естественная, культурная и человеческая окружающая среда - основное условие развития туризма;

4) туризм носит гуманный характер;

5) каждый человек имеет право на свободные путешествия;

6) упрощение формальностей путешествий - основа развития туризма;

7) безопасность и защита туристов, уважение их достоинства - важнейшие условия развития туризма;

8) государства должны принимать меры по борьбе с терроризмом, совершенствовать качество туристских услуг, планировать развитие туристской инфраструктуры.

Субъекты туристской деятельности должны учитывать принципы Гаагской декларации и постоянно основываться на них в своей работе.

5. Декларация Всемирной конференции министров по туризму (1994 г.). Местом ее принятия стал японский город Осака. В Декларации показана роль туризма как крупнейшего мирового производителя услуг и основного источника занятости при условии дальнейшего совершенствования профессионального образования работников сферы туризма, и проведения исследований в этой области.

6. Глобальный этический кодекс туризма (1999 г.). Он был принят на 13-й сессии Генеральной ассамблеи ЮНВТО в Чили (г. Сантьяго). Этот документ определяет основные принципы развития туризма, закрепляет обязательства и права участников туристского процесса, дает рекомендации туристским организациям по реализации принципов международных актов.

7. Осакская декларация тысячелетия (2001 г.). Она была принята во время 14-й сессии Генеральной ассамблеи ЮНВТО. Она определила роль и значение международного туризма как одной из ведущих отраслей экономики, как фактор сохранения культурного наследия, а также указала на решающее значение информационных технологий для успеха туристских предприятий.

       В 1991 г. вступил в действие Кодекс отношений между гостиницами и турагентствами Всемирной федерации ассоциаций турагентств (УФТАА) и Международной гостиничной ассоциации (МГА). Кодекс применяется при составлении гостиничных контрактов, когда гостиница и турагентство находятся в разных странах.

Государствами - участниками СНГ были приняты следующие важные документы:

1. Соглашение «О сотрудничестве в области туризма» (23 декабря 1993 г.). В соответствии с Соглашением государства взяли на себя обязательства по содействию в развитии равноправного и взаимовыгодного сотрудничества, эффективного освоения туристских ресурсов, по информационному и нормативно-правовому обеспечению туризма и по сближению законодательств государств по туризму, по обмену информацией, опытом, научными и учебными материалами, по оказанию содействия в вопросах подготовки кадров. В целях реализации этого Соглашения в 1993 г. был создан Совет по туризму, основной задачей которого стало содействие сотрудничеству по линии госорганов, национальных и региональных туристских ассоциаций, фирм и международных туристских организаций.

2.Рекомендательный законодательный акт Межпарламентской Ассамблеи СНГ «Об основных принципах сотрудничества государств - участников СНГ в области туризма» (29 октября 1994 г.). В нем даны основополагающие термины и понятия (туризм, турист, тур и др.), регламентированы основные права и обязанности туристов и туристских организаций, затронуты вопросы компенсации и возмещения убытков туристам с целью рекомендовать разработку государствами СНГ соответствующих национальных законов для дальнейшего формирования единого туристского пространства.

3.Межгосударственная целевая программа (концепция) «Развитие туристских связей между государствами - участниками СНГ» (14 февраля 1996 г.). Основными задачами Программа установила формирование современной нормативно-правовой базы и основ системы межгосударственного, в рамках СНГ, регулирования туристской деятельности, создание благоприятных условий для развития внутреннего и внешнего туризма, обеспечение развития социального туризма, создание в СНГ единого туристского рынка и развитие международного сотрудничества в области туризма.

4. Соглашение о гуманитарном сотрудничестве (26 августа 2005 г. – Казань). По нему стороны договорились расширять разнообразие видов туризма, включая культурный, экологический, молодежный, детский и другие; способствовать внедрению единой международной системы классификации средств размещения и туристских услуг; единой информационной сети.

Следуя рекомендациям и развивая положения указанных актов, Правительство РФ заключило соглашения о сотрудничестве в области туризма с рядом правительств государств - участников СНГ.