Анализ норм Конституции РФ, федерального законодательства, регулирующих правовое положение иностранцев в России

Принципы и нормы, которым должно следовать государство в определении правового статуса иностранных граждан, закреплены в Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1985 г.

Такие нормы закрепляют: права любого государства устанавливать правовой режим иностранцев, исходя при этом из своих международных обязательств; обязанность иностранцев соблюдать законы страны пребывания (жительства), а за их нарушение нести ответственность наравне с гражданами этого государства; недопустимость массовых высылок иностранцев, законно находящихся на территории данной страны (индивидуальная высылка возможна только по закону); право иностранца на защиту государства своего гражданства: для пользования своими правами иностранному гражданину должен быть предоставлен свободный доступ в дипломатические представительства и консульские учреждения государства его гражданства.

Правовое положение иностранных граждан на территории России регулируется Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами, Указами Президента Российской Федерации, Постановлениями Правительства Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации. Наряду с этим правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации определяется международными договорами Российской Федерации.

Основным нормативным правовым актом, определяющим статус иностранцев на территории Российской Федерации, является Конституция Российской Федерации, где в части 3 статьи 62 говорится о том, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

То есть в статье гарантируется равенство прав граждан России и иностранных граждан, ограничить которое нельзя ни Президенту, ни Правительству, ни какому другому исполнительному органу в РФ.

Основным, не отчуждаемым правом человека, является право на жизнь, закрепляемое статьей двадцатой Конституции РФ. Это право не зависит от цвета кожи, национальности или гражданства, оно едино для всех людей.

В России охраняется достоинство личности, и ничто не может быть основанием для его умаления. Данное положение не только закрепляется ст. 21 Конституции, определяя достоинство личности как одну из высших ценностей, но и закрепляет за государством обязанность охранять это право.

Иностранным гражданам в Российской Федерации также гарантируется право на свободу и личную неприкосновенность, неприкосновенность частной жизни, неприкосновенность жилища, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений.

Неприкосновенность жилища является важной конституционной гарантией, она означает, что никто не может войти в жилище, а также находиться в нем против воли проживающих там лиц. Тайна переписки и иных сообщений означает, что никакое лицо, в том числе и правоохранительный орган не имеет права получать информацию против воли лица ее передающего. В ст. 23 Конституции четко оговорено ограничение данного права исключительно судебным решением.

Одним из основополагающих является принцип частной собственности. Право собственности принадлежит каждому от рождения: «каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами» (ст.35 Конституции РФ).

Термин «каждый» означает, что иностранные граждане также обладают этим правом. Исключением из этого правила является право частной собственности на землю. Статья 36 Конституции РФ закрепляет, что «граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю». Из этого вытекает, что иностранцы не имеют такого права.

Иностранные граждане, постоянно проживающие в РФ, имеют право на основаниях и в порядке, установленных для граждан РФ, получить в пользование жилое помещение в домах государственного и общественного жилищного фонда, жилищно-строительных кооперативов, могут в соответствии с российским законодательством иметь в РФ жилой дом и иное имущество в личной собственности, наследовать и завещать имущество, иметь права автора произведения науки, литературы и искусства, открытия, изобретения, рационализаторского предложения, промышленного образца, а также иные имущественные и личные неимущественные права.

Иностранные граждане пользуются в части наследования такими же правами, как и россияне.

Каждый, в том числе и иностранный гражданин, вправе исповедовать любую религию или не исповедовать никакой, и это положение включает в себя право исповедовать и распространять религиозные убеждения. Наличие религиозных убеждений запрещено фиксировать в официальных документах. «Личным правом является принятие или не принятие религиозных верований, исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь или распространять религиозные или иные убеждения и действовать в соответствии с ними» (ст. 28 Конституции РФ).

Подлинно демократическое общество немыслимо без свободы мысли и слова. Мысли являются продуктом внутреннего мира человека, а во внутренний мир человека никто не имеет права вмешиваться. Свобода мысли неразрывно связана со свободой слова и не может определяться связью с государством, «мысль является несвободной, если она не может быть высказана без неблагоприятных или опасных для человека последствий»[1].

В России независимо от гражданства или иного признака гарантируются эти права.

Важнейшей формой свободы личности является свобода передвижения. «Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства» (ст. 27 Конституции РФ).

Это означает, что иностранные граждане могут свободно передвигаться по территории России, если такие ограничения не предусмотрены федеральным законом.

«Народ осуществляет свою власть непосредственно через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (ч.2 ст.3 Конституции РФ). Это правило является основополагающим, из него вытекает, что иностранные граждане не могут принимать участие в управлении делами государства. В противном случае государство рискует потерять свой суверенитет.

Принцип управления делами государства через своих представителей означает возможность выбора гражданином своего лица в представительные и исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления. Иностранные граждане лишены как активного, так и пассивного избирательного права, то есть избирать и быть избранными в органы государственной власти (ст.32 Конституции РФ).

Важным политическим правом гражданина является право на собрания, митинги, шествия, демонстрации, пикетирование, это право дает гражданам возможность использовать в указанных целях различные формы совместной организованной общественной деятельности, объединять свои усилия для осуществления тех или иных задач. Иностранцы лишены и этого права.

Одной из ветвей государственной власти является судебная власть. В ч.5 статьи 32 Конституции РФ закреплено право только граждан России участвовать в отправлении правосудия. Положения данной статьи детализируется в статье 119 Конституции[2].

В статье 59 Конституции России закреплено, что защита Отечества является долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации. И хотя Конституцией не закреплено, что иностранные граждане не имеют права нести военную службу, в федеральных законах такие ограничения определены.

Существуют некоторые ограничения прав, например свободы передвижений. Иностранный гражданин вправе защищать свои права всеми предусмотренными Конституцией РФ средствами, включая право на обращение в суд.

Важным является положение о предоставлении Россией политического убежища иностранным гражданам. В статье 63 Конституции закреплено, что Российская Федерация может предоставить политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства. Такое убежище должно предоставляться в соответствии с общепринятыми международными нормами права, которые определяют, что такой акт нельзя рассматривать как недружественный. В каждом конкретном случае вопрос о предоставлении гражданства решает Президент России по ходатайству иностранного гражданина.

Правовой статус лица определяют не только права, но и обязанности. Иностранные лица на территории России несут ряд конституционных обязанностей. Конституция закрепляет основные обязанности человека и гражданина, которые носят всеобщий характер, не зависят от конкретного правового статуса лица, закрепляются на высшем, конституционном уровне.

Иностранные граждане обязаны уважать Конституцию РФ и соблюдать законы, действующие на территории России.

Одной из важнейших обязанностей, возлагаемых ст. 57 Конституции, является уплата установленных налогов и сборов.Иностранные граждане, так же как и граждане России обязаны исполнять эту обязанность.

Конституция России также закрепила на высшем уровне обязанность каждого охранять природу (ст. 58 Конституции РФ). Эту обязанность наравне с гражданами России несут и иностранные граждане.

Иностранный гражданин, виновный в нарушении законодательства Российской Федерации, привлекается к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации. При этом иностранный гражданин, незаконно находящийся в Российской Федерации, подлежит учету, фотографированию и обязательной государственной дактилоскопической регистрации с последующим помещением полученных сведений в центральный банк данных.

Сотрудники дипломатических и консульских представительств и члены их семей обладают иммунитетом и привилегиями, установленными международным правом, вследствие чего юрисдикция Российской Федерации на них не распространяется.

Некоторые категории лиц (лица, обладающие консульским иммунитетом, члены экипажей самолетов и морских судов, военнослужащие, находящиеся в России по долгу службы) подчиняются юрисдикции Российской Федерации в определенных пределах.

Основным моментом в освещении федерального законодательства является отношение иностранца к государственной власти. По общему правилу, из которого нет исключений, иностранный гражданин не имеет права на формирование органов государственной власти. Допустив иностранцев к управлению государством, государство рискует потерять свою независимость.

Условно нормы, ограничивающие права иностранца в этой области, можно разделить на три группы.

Первую группу составляют нормы, ограничивающие право иностранцев на формирование органов представительной власти, вторую – нормы запрещающие участие иностранцев в осуществлении судебной власти, третью - нормы, ограничивающие доступ иностранных граждан в органы исполнительной власти.

Первую группу составляют нормы, регулирующие избирательное право гражданина. По общему правилу, избирательное право выражается в двух формах: активной и пассивной, иначе говоря, избирать и быть избранным, причем это ограничение действует как при выборах в федеральные органы власти, так и при выборе в органы власти субъекта РФ и местного самоуправления. Иностранные граждане лишены права участвовать в референдуме – высшем волеизъявлении народа. Это закреплено в статье второй закона РФ «О референдуме»[3].

Право иностранного гражданина на выборы в представительные органы власти субъектов ограничено в статье четвертой федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»[4]. Все эти нормативные акты устанавливают ограничения не в виде запрета, а в виде закрепления избирательного права только за гражданами Российской Федерации. Так, в статье четвертой Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ» закреплено: гражданин РФ, достигший восемнадцати лет, вправе избирать, а по достижению возраста, установленного Конституцией – быть избранным в органы государственной власти и выборные органы местного самоуправления[5].

Одним из важнейших институтов государственной власти является институт судебной власти, приобретающий особое значение в современных условиях. Представителями судебной власти являются судьи РФ. Для приобретения статуса кандидата на должность судьи необходимо выполнить ряд условий, одним из которых является наличие у кандидата гражданства России. Данное положение распространяется на судей всей судебной системы России.

Так, в статье четвертой закона РФ «О статусе судей РФ»[6] говорится: судьей может быть гражданин Российской Федерации, достигший возраста 25-ти лет, имеющий высшее юридическое образование и стаж по юридической профессии не менее пяти лет. Данное ограничение касается только государственных судов. Иностранец может быть арбитром в международном коммерческом арбитраже.

Третью группу составляют нормы ограничивающие доступ иностранным гражданам к государственной службе. Одним из основных документов этой группы является Федеральный Закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[7]. В статье 13 данного закона устанавливается: «Гражданский служащий - гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы».

Особое значение в осуществлении государственной власти принадлежит правоохранительным органам. Работниками таких органов могут быть также только граждане России. В статье 40 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации»[8] определено: «Прокурорами и следователями могут быть только граждане РФ».

Одним из институтов составляющих правовое положение иностранного гражданина является институт, регулирующий условия въезда иностранцев на территорию России. Для въезда на территорию России иностранец обязан выполнить ряд условий, прежде всего по оформлению документов. Основаниями для оформления въезда на территорию РФ являются:

1) обращение иностранного лица в дипломатическое представительство РФ за рубежом с ходатайством о выдаче визы на въезд в страну;

2) приглашение юридического лица или гражданина;

3) договор о туристической поездке.

После получения ходатайства о выдаче визы представительство, консульство России или другое уполномоченное ведомство решает вопрос о ее выдаче.[9] Если вопрос решается положительно, то иностранному гражданину выдается виза. В случае отказа уполномоченный орган выдает иностранному гражданину мотивированный ответ о причинах отказа.

Говоря о въезде, необходимо отличать основания для оформления документов на право въезда и основания для въезда на территорию России.

Основанием для въезда на территорию России является наличие у иностранного гражданина документов, удостоверяющих его личность, и российской визы. Документом, удостоверяющим личность, является заграничный паспорт или иной документ, признаваемый в этом качестве Российской Федерацией.

Виза - выданное уполномоченным государственным органом разрешение на въезд в Российскую Федерацию и транзитный проезд через территорию Российской Федерации по действительному документу, удостоверяющему личность иностранного гражданина или лица без гражданства и признаваемому Российской Федерацией в этом качестве.

В зависимости от цели въезда иностранного гражданина в Российскую Федерацию и цели его пребывания в Российской Федерации иностранному гражданину выдается виза, которая может быть дипломатической, служебной, обыкновенной, транзитной и визой временно проживающего лица.

Виза может быть однократной, двукратной и многократной.

Однократная виза дает право иностранному гражданину пересечь Государственную границу Российской Федерации один раз при въезде в Российскую Федерацию и один раз при выезде из Российской Федерации.

Двукратная виза дает право иностранному гражданину на двукратный въезд в Российскую Федерацию.

Многократная виза дает право иностранному гражданину на неоднократный (более двух раз) въезд в Российскую Федерацию.

В зависимости от цели въезда иностранного гражданина в Российскую Федерацию и цели его пребывания в Российской Федерации обыкновенные визы подразделяются на частные, деловые, туристические, учебные, рабочие, гуманитарные и визы на въезд в Российскую Федерацию в целях получения убежища.

В статьях 26, 27 Закона РФ «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ» установлены основания для ограничения въезда. Въезд в РФ может быть не разрешен, если иностранный гражданин нарушил правила пересечения государственной границы, таможенные правила, санитарные нормы; сообщил о себе и цели своего пребывания заведомо ложные сведения, имеет неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленного преступления на территории Российской Федерации или за ее пределами, признаваемого таковым в соответствии с федеральным законом; два и более раза в течение трех лет привлекался к административной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации за совершение административного правонарушения на территории Российской Федерации; в период своего предыдущего пребывания в Российской Федерации уклонялся от уплаты налога или административного штрафа либо не возместил расходы, связанные с административным выдворением за пределы Российской Федерации или с депортацией, - до осуществления соответствующих выплат в полном объеме; в период своего предыдущего пребывания в Российской Федерации находился в Российской Федерации вследствие его передачи иностранным государством Российской Федерации в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, - в течение пяти лет со дня передачи в соответствии с указанным договором.

В статье 27 закона «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ» предусмотрен ряд случаев, когда уполномоченное лицо обязано запретить въезд, если: это необходимо в целях обеспечения обороноспособности или безопасности государства, либо общественного порядка, либо защиты здоровья населения.

В статье десятой Закона РФ «О предупреждении распространения в РФ заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека»[10] закреплено, что дипломатические представительства и консульские учреждения РФ выдают российские визы на въезд в РФ иностранным гражданам и лицам без гражданства, прибывающим в РФ на срок свыше трех месяцев, при условии предъявления ими сертификата об отсутствии у них вируса иммунодефицита человека.

Иные правила установлены для иностранных граждан, желающих пересечь РФ транзитом. Транзитный проезд может быть без права остановки и с правом остановки и разрешается в случае предъявления в пункте пропуска российской транзитной визы, визы на въезд в сопредельное государство или визы государства назначения и действительных для выезда из РФ документов. Как правило, транзитный проезд осуществляется без права остановки. Исключением из этого правила является оформление иностранным гражданином визы с правом на остановку и вынужденная остановка.

Перемещения иностранных граждан, связанные с их въездом в Россию, транзитным проездом, передвижением по территории России, при изменении места жительства регулируются Федеральным законом «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»[11].

Предусмотрены уведомительный и разрешительный порядок регистрации по месту жительства, права и обязанности таких лиц, ответственность за нарушение правил миграционного учета.

В настоящее время в Российской Федерации огромную сферу человеческой жизни регулирует частное право, составной частью которого являются гражданское, семейное и трудовое право. В отличие от государственного, особенность частного права заключена в том, что иностранец как раз является субъектом данного права. В статье второй Гражданского Кодекса РФ[12] закреплено: «Правила установленные гражданским законодательством применяются к отношениям с участием иностранных граждан и лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, если иное не установлено федеральным законом». Тем самым закон признает за иностранцами право участвовать в гражданских правоотношениях.

Объем правоспособности, как для граждан РФ, так и для иностранцев установлен в Гражданском Кодексе РФ. Иностранцы могут иметь имущество, в том числе на праве собственности, дарить и завещать его, заниматься предпринимательской и иной, не запрещенной законом деятельностью, создавать по своему усмотрению юридические лица, совершать любые, не противоречащие закону сделки, иметь обязательства, избирать место жительства, иметь права автора, иметь иные имущественные и личные неимущественные права.

В соответствии с Конституцией РФ Федеральные законы могут устанавливать ограничения прав иностранных граждан. Ограничения могут устанавливаться в двух формах: 1) разрешено при определенных условиях; 2) разрешено только гражданам России.

Второй принцип в основном закреплен в нормах, регулирующих право субъекта заниматься определенными видами деятельности. Так в состав судового экипажа и в состав экипажа воздушного судна также могут входить только граждане России.

Иностранец не может быть детективом, адвокатом, нотариусом, входить в состав сельскохозяйственного кооператива, потому что заниматься данными видами деятельности могут только граждане России.

Одной из отраслей частного права является семейное право. Семейный Кодекс[13] признает за иностранным гражданином право быть участником семейных отношений иметь права и исполнять обязанности в соответствии с Семейным Кодексом. Иностранцы имеют право, как вступать в брак с российскими гражданами, независимо от места заключения брака, так и вступать в брак с лицом, независимо от его национальности на территории России.

Необходимо также отметить, что иностранцы и даже лица без гражданства получили сегодня право усыновлять российских детей, причем при усыновлении применяется законодательство усыновителя (статья 165 Семейного Кодекса). Но в любом случае такое усыновление не может нарушать права ребенка по сравнению с российским законодательством. Особое внимание уделяется тому, чтобы иностранный гражданин имел достаточно средств для обеспечения усыновленного российского ребенка.

Таким образом, в результате проводимого Российской Федерацией курса на преодоление тоталитарного изоляционизма и интеграцию страны с мировым сообществом на территории Российской Федерации стало проживать – постоянно и временно – большое количество иностранных граждан и лиц без гражданства.

Конституция России устанавливает, что они пользуются правами и несут обязанности наравне с российскими гражданами. Исключения возможны только в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации (ч. 3 ст. 62 Конституции РФ).

Объем прав, свобод и обязанностей иностранных граждан и лиц без гражданства может определяться в специальных законах. Различие в объеме правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства зависит и от такого фактора, как их постоянное проживание или временное пребывание в Российской Федерации.

Исключения из объема правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства касаются ряда политических прав (избирательных прав, участия в референдумах и др.), несения воинской службы.

Иностранные граждане не могут быть призваны на военную службу (альтернативную гражданскую службу).

Однако поступление на военную службу все же возможно на контрактной основе в соответствии с правилами, установленными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. Дополнительно разрешается поступление на работу в Вооруженные Силы Российской Федерации, иные войска, воинские формирования и органы в качестве лица гражданского персонала.

Предоставление иностранным гражданам и лицам без гражданства национального режима не связано жестко с требованием взаимности. Однако это не умаляет права Российской Федерации вводить соответствующие ограничения для граждан тех государств, которые устанавливают ограничения только для российских граждан, т.е. носят для них явно дискриминационный характер (реторсии).

Правовое положение специальных групп иностранных граждан (дипломаты, консулы, члены экипажей иностранных военных кораблей и самолетов, торговых судов и др.) регулируется нормами законодательства Российской Федерации с учетом обязательств по международным договорам.