Формирование средств Стабилизационного фонда

На фоне сверхдоходов от экспорта топливных ресурсов в России было принято решение о создании бюджетного фонда стабилизационной направленности. Первоначально подход был реализован в виде выделения финансового резерва Министерства финансов. Однако в законодательстве не были четко и полно прописаны ни основные принципы формирования резерва, ни направление использования средств фонда. Для устранения этих недоработок, начиная с 01.01.2004 года, вступила в действие глава 13.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации «Стабилизационный фонд Российской Федерации», подразумевающая ликвидацию финансового резерва и образование Стабилизационного фонда. [3]

Еще в сентябре 2001 года экономический советник президента Андрей Илларионов предложил разделить бюджет 2002 года на две части. Первая - привычный всем бюджет. Вторая - Стабилизационный фонд, который предлагалось сфрмировать за счет дополнительных доходов, в частности от экспорта нефти. Накопленные средства А. Илларионов предложил пустить в первую очередь на выплату внешнего долга. Кроме того, с помощью Стабилизационного фонда планировалось создать финансовый резерв - своеобразную страховку правительства на случай ухудшения экономической ситуации.

Создание Стабилизационного фонда полностью меняло привычный бюджетный процесс. Но президенту предложение советника так понравилось, что он включил его и в послание Федеральному собранию, и в бюджетное послание. Правительству пришлось срочно пересчитывать макроэкономические показатели. Никто не сомневался, что Стабилизационному фонду - быть. [10]

В результате благоприятной конъюнктуры на нефтяном рынке в 2000-2001 годах в федеральном бюджете впервые сложился профицит «по факту», и возник вопрос о его планировании.

Основными целями создания Стабилизационного фонда являются снижение зависимости российской экономики от мировых цен на нефть и выполнение бюджетных обязательств при ухудшении внешнеэкономической конъюнктуры. Кроме того, создание фонда должно способствовать перенесению налоговой нагрузки с импортозамещающих на экспортоориентированные отрасли.

Концепция Стабилизационного фонда напоминает так называемые «норвежские фонды», создающиеся странами-экспортерами ресурсов для финансирования развития экономики страны в будущем, когда ресурсы будут исчерпаны (таким образом, нынешнее поколение заботится о будущих). России пока не грозит исчерпание ресурсов, поэтому цели использования фонда связаны не с отдаленным будущим, а с краткосрочным и среднесрочным периодами.

Стабилизационный фонд был создан 01.01.2004 года. Базовый объем составил около 106,3 млрд. рублей. Основными источниками формирования Стабилизационного фонда являются экспортные пошлины на нефть и нефтепродукты, а также часть налога на добычу полезных ископаемых и часть профицита при условии превышения фактической цены на нефть над базовой ценой, которая определяется в законе о бюджете на соответствующий год. В Стабилизационный фонд были перечислены остатки упраздненного финансового резерва. [11]

В концепции, предложенной Министерством финансов, указывается, что наиболее прозрачным механизмом формирования Стабилизационного фонда является механизм, при котором этот фонд полностью интегрирован в федеральный бюджет. [12]

Управляет средствами фонда Министерство финансов Российской Федерации при техническом содействии Центрального банка Российской Федерации. Стратегические направления работы фонда, например, инвестирование средств в валюту того или иного государства, соотношение валют и ценных бумаг, определяет Правительство. Оно же определяет, в каких случаях Министерство финансов может использовать средства фонда для поддержки бюджета. [11]

Даже спустя 2 года после утверждения положений о Стабилизационном фонде в рамках законодательства не утихают дискуссии по поводу его формирования. Здесь можно выделить следующие принципиальные вопросы.

Во-первых: какой должна быть цена отсечения; стоит ли ее менять, и если да, то когда и в какую сторону.

Поскольку российский Стабилизационный фонд базируется на доходах от нефти, необходимо иметь в виду, каким является долгосрочный тренд изменения цен на нефть.

Если ограничиться коротким периодом времени (до пяти лет), то можно увидеть, что цены на нефть растут. Однако если взглянуть на более длительную перспективу, 20-30 лет, то становится ясно, что тренд средней цены на нефть в реальном выражении имеет отрицательный наклон.

И за более длительный период (последние 150 лет) тенденция снижения цены подтверждается. В 1860-х годах в нынешних ценах цена барреля нефти составляла примерно 100 долларов США.

Становится понятным, что изменение цены отсечения должно происходить в сторону уменьшения. Предложения о повышении цены отсечения не имеют экономических обоснований. Нынешняя цена отсечения должна быть сохранена, по крайней мере, в течение нескольких лет. Механизм фонда должен быть окончательно сформироваться. Поэтому его не следует менять каждый год.

Если необходимо, чтобы цена отсечения учитывала все колебания цен на нефть в прошлом, то следует ориентироваться на длительный период времени. Взглянув на фактическую динамику цен на нефть в течение последних десятилетий, нетрудно увидеть, что наиболее разумным сроком, для которого следует рассчитывать цену отсечения, является период длительностью не менее 30 лет (минимум - 10 лет).

Поскольку сейчас у нас уже установлена цена отсечения на определенном уровне, то ее первый пересмотр следует производить не ранее 2014 года. А до этого времени идею о пересмотре цены отсечения лучше отложить. За исключением, конечно, того случая, если цена на нефть не опустится ниже этого уровня.

Во-вторых: каковы экономические границы стабилизационного фонда?

Какими они могут быть? 500 млрд руб., 600 млрд руб.?

Невозможно предсказать изменения нефтяных цен - ни ее скачков, ни падений.

Единственное, что можно сделать, - предложить долгосрочный прогноз на 30, 50, 100 лет. Исходя из глобального тренда цен на сырьевые товары, исторической последовательности в смене энергоносителей, прогресса в развитии науки и технологий можно предположить, что в реальном измерении нефть будет дешеветь.

Что же касается краткосрочного прогноза цены нефти, на год-два-три, то сделать его невозможно. Весь опыт последних лет подтверждает это.

Если невозможно прогнозировать краткосрочную динамику цен на нефть, то и размер Стабилизационного фонда прогнозированию не поддается. Его верхнего предела просто нет.

Изменение цены на нефть прямо пропорциональна изменению размера Стабилизационного фонда. Если же к этой непредсказуемости добавить еще и возможность изменения цены отсечения, то тогда неопределенность увеличивается на порядок. Поэтому с экономической точки зрения границ Стабилизационного фонда не существует.

Конечно, в долгосрочной перспективе Стабилизационный фонд иссякнет тогда, когда цены на нефть сблизятся по своему тренду с другими сырьевыми товарами. Тогда рано или поздно фактическая цена нефти сравняется с ценой отсечения. Тогда и прекратится накопление средств Стабилизационного фонда.

Подобным образом и при наличии жестких рамок Стабилизационного фонда возникает проблема, что делать тогда, когда фактический объем средств начинает превышать разрешенный уровень. Там же, где нет ограничений, экономика адаптируется без лишних проблем. [13]

Предложенная правительством конструкция: копим фонд до 500 млрд. руб., что сверху - можно тратить, по крайней мере, понятна, а в высказываниях А. Илларионова получается какое-то уравнение с несколькими неизвестными... На наш взгляд, адаптирование экономики без управления со стороны невозможно. Может быть, в крайнем случае, имеет смысл увеличить базовый размер Стабилизационного фонда? Тогда какой смысл в существовании Стабилизационного фонда, если он является просто «копилкой» государственных масштабов и может разрастаться до неизвестных величин.