Особенности межбюджетных отношений в федеративных странах.

В настоящее время система межбюджетных отношений в Российской Федерации находится в состоянии развития, идет поиск оптимальной модели бюджетного федерализма. В этой связи полезно изучить опыт организации межбюджетных отношений в зарубежных странах, особенно в тех, которые добились реальных успехов в региональном выравнивании.

В частности, Австралия, по конституции – федеративное государство со значительной автономией штатов. Суть бюджетного федерализма в этой стране состоит в четком разделении расходных полномочий между федеральным уровнем и штатами. Особенностью разграничения полномочий между уровнями власти в Австралии является то, что социальная защита населения находится исключительно в ведении федерального правительства. В других странах обеспечение социальных гарантий населению относится к компетенции в основном региональных и местных органов власти. Однако в Австралии действует единая система налогов, которая существенно ограничивает права штатов. В результате в федеральном бюджете аккумулируется около 80% всех налогов, что позволяет центральному правительству сохранять жесткий контроль над государственными расходами и проводить политику бюджетного выравнивания путем предоставления штатам субсидий. Для преодоления финансовых трудностей, вызванных, например, резким изменением мировых рыночных цен, штатам предоставляются специальные субсидии, которые носят временный характер.

В соединенных Штатах Америки в отличие от Австралии межбюджетные отношения строятся на основе четкого разграничения как расходных, так и доходных полномочий, поэтому формируются практически самостоятельные налоговые системы трех уровней власти и все бюджеты функционируют автономно. Взаимоотношения федеральной власти и штатов определяются конституцией, принятой в 1789 г. Взаимоотношение между штатами и местными органами власти обычно регулируются «правилом Дилона», но в отдельных случаях так называемым «правилом дома». По «правилу Дилона» местные органы власти пользуются такими полномочиями, которые предоставлены им правительствами штатов. По «правилу дома», штаты могут предоставлять местным органам власти более широкие права вплоть до бюджетной автономии. «Правилом дома» на практике пользуются редко.

Основными доходными источниками федерального бюджета США является налог на доходы физических лиц (48% всех доходов федерального бюджета), взносы на социальное страхование и в пенсионные фонды (38%), налог на доходы корпораций (9,6%) и акцизы (3,8%). Главными источниками доходов штатов служат фонды социального страхования и пенсионные фонды (25,4), налог с продаж (18,7%), налог на доходы физических лиц (17,9%), акцизы (9,%) и доходы от использования собственности (9,%). Основные источники местных бюджетов: налоги на имущество (37,4), доходы от использования собственности (21,6%), прочие доходы (19,4) и налог с продаж (5,6)[13].

Финансовая помощь из федерального бюджета нижестоящим уров­ням власти предоставляется в форме бюджетных грантов[14]. Они под­разделяются на целевые и узкоцелевые, которые преобладают. Узкоце­левые гранты предназначены в основном для финансирования расхо­дов штатов на здравоохранение, социальную поддержку, образование, занятость и профессиональную подготовку. На федеральные бюджет­ные гранты приходится около 25% совокупных доходов штатов. Мест­ные бюджеты в еще большей степени зависят от финансовой помощи из вышестоящих бюджетов (доля трансфертов в среднем составляет около 45%, в том числе доля трансфертов штатов - 36%, федерально­го правительства - 9%).

Подобный механизм организации межбюджетных отношений ис­пользуется в Канаде[15]. Список налогов, устанавливаемый бюджетами провинций, территорий и местными бюджетами, является открытым. Основа этого механизма — система трансфертов из специального фон­да, сформированного на уровне федерального бюджета. Финансовая помощь в бюджеты провинций предоставляется на основе программно-целевого подхода по трем основным федеральным программам: здра­воохранения и социальной помощи (в 1999 г. — 67,5% общего объема трансфертов); программа выравнивания, направленная на выравнива­ние уровня предоставляемых бюджетных услуг в менее обеспеченных провинциях (24,9%); программа территориального финансирования (в рамках этой программы 3,1% общего трансферта передается северным территориям, которые отличаются слабым развитием налоговой базы и высокими затратами на предоставление бюджетных услуг).

Такие страны, как Германия, Австрия и Швейцария, имеющие федера­тивное устройство, отнесены ко второй группе в силу специфики органи­зации межбюджетных отношений. Особенность бюджетной системы Гер­мании[16] состоит в том, что налоговые доходы всех трех звеньев власти формируются преимущественно на базе долевого участия в главных ви­дах налогов — личном и корпоративном подоходном налоге, — а также НДС. В федеральном бюджете совместные налоги составляют около 75%, в бюджетах земель — в среднем 87%, местных бюджетах — 41%. При этом поступления от личного и корпоративного подоходного налога распреде­ляются между федерацией и землями на основе предусмотренного феде­ральной конституцией равного долевого участия. Долевое участие мест­ных властей в поступлениях от личного подоходного налога определяет­ся не конституцией, а федеральным законом, одобренным бундесратом.

На региональном уровне эффективным средством горизонтально­го бюджетного выравнивания является личный подоходный налог. Общим подходом к выравниванию на уровне земель является аккумулирование части бюджетных доходов земель в фонд субсидирования местных бюджетов. Примерно 30% этих средств направляется в форме целевых и 70% - нецелевых фантов, использование которых не оговаривается. Нецелевые гранты в основном распределяются между муниципалитетами согласно формуле, учитывающей их налоговый потен­циал и потребность в финансовых средствах.

Основной принцип межбюджетных отношений в Австрии состоит в том, что собственные расходы каждый уровень власти должен полностью покрывать собственными же доходами, т.е. распределение расходных полномочий между всеми уровнями бюджетной системы влечет за собой соответствующее распределение налоговых доходов между ними. Практически все налоги разделяются на долевой основе. Пропорции деления налогов между федеральным бюджетом и бюджетами земель устанавливаются федеральным законом о бюджетном выравнивании сроком на пять лет. Параметры разделения налогов определяются в процессе переговоров земель с федерацией, которая может их изменить в одностороннем порядке. Основными налоговыми источниками бюджетов всех уровней являются налоги на доходы физических лиц, НДС, налог на доходы корпораций, налог на недвижимость, акцизы. Доля финансовой помощи из федерального бюджета в доходах земель невелика и носит исключительно целевой характер. Так, существует федеральная программа поддержки жилищного строительства, в соответствии с которой предоставляются жилищные субсидии. Сравнительные данные по распределению доходов и расходов между уровнями бюджетной системы в рассмотренных выше федеративных государствах представлены в табл. 1 ( Приложение 1)

Данные таблицы позволяют сделать вывод, что для всех рассмотренных государств с федеральным типом государственного устройства характерны высокая степень централизации доходов на федеральном уровне и большой объем перераспределяемых бюджетных средств, несмотря на то, что для США, Канады, и Австралии характерна относительно большая самостоятельность субнациональных властей. Такое положение объясняется высокой степенью неравенства бюджетной обеспеченности между субъектами федерации. Так, например, в Германии после объединения Западной и Восточной частей возросла степень неравенства между землями, поэтому произошло перераспределение доходных источников в пользу федерации (73% налоговых доходов взимаются на уровне федерации), а объем финансовой помощи из федерального бюджета составил 20% доходов земель. В США также высока доля средств федерального бюджета в налоговых доходах, доля финансовой помощи в бюджетах штатов составляет порядка 25%. Для США и Австралии примечателен тот факт, что региональные и местные бюджеты исполняются с профицитом (дефицит местных бюджетов в США законодательно запрещен), а вся нагрузка по долговым обязательствам возложена на федеральный бюджет.