Финансовая помощь как основа развития бюджетных отношений в РФ.

В Бюджетном кодексе РФ установлено, что финансовая помощь из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ может быть оказана в формах предоставления:

—дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обес­печенности субъектов РФ;

—субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов;

—бюджетных кредитов;

—бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта РФ.

Как можно видеть, термин «финансовая помощь» означает не толь­ко безвозмездные и безвозвратные перечисления, но также кредиты и ссуды как возвратные, а в отдельных случаях и возмездные (платные) виды финансовой помощи. Определение форм финансовой помощи приводится в БК РФ, при этом следует обратить внимание, что эти формы могут применяться в межбюджетных отношениях и в общем виде как форма расходов бюджетов:

—дотация[17] — бюджетные средства, предоставляемые бюджету дру­гого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов;

—субвенция — бюджетные средства, предоставляемые бюджету дру­гого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на без­возмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов;

—субсидия — бюджетные средства, предоставляемые бюджету дру­гого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов;

—бюджетный кредит — форма финансирования бюджетных расхо­дов, которая предусматривает предоставление средств лицам или дру­гому бюджету на возвратной и возмездной основе;

—бюджетная ссуда — бюджетные средства, предоставляемые дру­гому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основе на срок не более шести месяцев в пределах финансового года.

Отдельно остановимся на термине «трансферт», который широко используется в экономической литературе, но не определен в БК РФ. Иногда трансфертом называют средства, направляемые из бюджета в адрес физических лиц, иногда — финансовую помощь, предоставляемую нижестоящим бюджетам. В российской бюджетной практике трансфер­том именуют финансовую помощь, направляемую из Федерального фон­да финансовой поддержи субъектов РФ, хотя, по мнению авторов, этот вид финансовой помощи следует называть нормативно-долевой дотаци­ей. Зачастую при переводе иностранной литературы по вопросам меж­бюджетных отношений для обозначения финансовой помощи в широком смысле этого слова используется термин «субсидия», однако это не со­ответствует терминологии, установленной в БК РФ.

Ранее в бюджетной практике при исполнении бюджетов использовал­ся такой метод бюджетного регулирования, как взаимные расчеты. Если в течение бюджетного года вышестоящие органы власти принимали ка­кие-либо решения (например, о повышении заработной платы работни­кам бюджетной сферы или о снижении ставок налогов), которые не были учтены при формировании бюджетов на текущий год, то такие решения должны были подкрепляться передачей доходов или предоставлением бюджетных компенсаций для нижестоящих бюджетов.

В экономической теории неоднократно поднимался вопрос о проти­воречивом характере финансовой помощи в сфере межбюджетных от­ношений. В учебнике «Бюджетная система России» можно прочитать следующее: «Нужно отметить, что дотация, субвенции и субсидия как методы наделения финансовыми ресурсами территориальных бюдже­тов несовершенны. Эти источники бюджетов лишены стимулирующих свойств, они создают у местных администраций иждивенческое настро­ение. Такая практика передачи средств не способствует развитию хо­зяйственной инициативы местных администраций, снижает их воздей­ствие на экономические процессы на территории и уменьшает на этой основе возможности перевыполнения доходной части их бюджетов, ослабляет финансовый контроль». Однако далее отмечается, что не следует стремиться к полной замене этих форм помощи, так как они необходимы по ряду объективных причин: экономической отсталости, экологической обстановки, социальных особенностей и т.д.

Вместе с тем финансовая помощь имеет и целый ряд преимуществ:

— обеспечивает финансирование передаваемых полномочий;

— используется в качестве механизма выравнивания;

— гарантирует исполнение минимальных стандартов и нормативов, установленных федеральным уровнем.

Наконец, в случаях, когда возникают проблемы с налоговым адми­нистрированием (сбором налогов), возможно создание более справед­ливой системы распределения налоговых источников через общий фонд. Данная система, кроме того, обеспечивает эффективный конт­роль со стороны центра. Не только российский, но и зарубежный опыт свидетельствует о том, что финансовая помощь — это необходимый инструмент межбюджетных отношений, однако ее конкретные формы определяются как общим состоянием бюджетной системы, так и зада­чами, решаемыми на данном этапе развития.

Классифицируя финансовую помощь, можно выделить общую (дотация) и целевую (адресную) финансовую помощь (субвенция и субсидия), при этом каждая из них имеет свои преимущества и недо­статки, а также свои условия предоставления. Так, субвенции и суб­сидии подлежат возврату в соответствующий бюджет в случаях их не­целевого использования, а также неиспользования в установленные сроки.

Условия предоставления финансовой помощи появились в бюд­жетной практике РФ до вступления в силу БК РФ. Так, летом 1998 г. Между Правительством РФ и органами исполнительной власти реги­онов были подписаны соглашения об оздоровлении государственных финансов и условиях оказания финансовой помощи из федерального бюджета. Основные их требования — приоритетная выплата заработ­ной платы, повышение доли «живых» денег в доходах бюджетов, ре­структуризация бюджетных обязательств, сокращение перекрестно­го субсидирования и др. Однако большинство регионов восприняло соглашение как формальные требования, и перелома к лучшему не произошло.

БК РФ вводит новое условие получения финансовой помощи для выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности — на основе подписания-соглашения об исполнении бюджета субъекта РФ через Федеральное казначейство РФ. На практике данная норма уже получила реализацию, так, в ст. 40 Федерального закона от 27 декабря 2000 г. № 150-ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год» установ­лено, что в 2001 г. Продолжается перевод высокодотационных субъек­тов РФ на кассовое обслуживание исполнения их бюджетов орган: ми Федерального казначейства.

Кроме подписания соглашений об обслуживании через федеральное казначейство бюджет субъекта РФ — получателя финансовой помо­щи — может быть подвержен проверке со стороны уполномоченного органу государственной власти РФ, а если объем финансовой помощи превышает 50% расходов его консолидированного бюджета, то провер­ка проводится в обязательном порядке.

В случае получения финансовой помощи на выравнивание уров­ня минимальной бюджетной обеспеченности субъект РФ не имеет права:

—ставить государственных служащих, финансируемых за счет средств бюджета субъекта РФ, в лучшие условия (оплата труда, коман­дировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными слу­жащими федеральных учреждений (с учетом региональных коэффици­ентов заработной платы);

—предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в разме­ре, превышающем 3% расходов бюджета субъекта РФ;

—предоставлять государственные гарантии субъекта РФ в размере, превышающем 5% расходов бюджета этого субъекта РФ.

Подобные ограничения распространяются и на муниципальные об­разования — получателей финансовой помощи из бюджета субъекта РФ на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности.

Следующее правило, которое определено БК РФ, можно назвать принципом приоритетности обеспечения минимальных государствен­ных социальных стандартов. Данный принцип имеет прямое отноше­ние к формированию расходов бюджетов, но одновременно касается и. межбюджетных отношений, так как даже общая финансовая помощь (дотация) оказывается по определенным направлениям. Все бюджеты составляются и исполняются на основе принципа приоритетного фи­нансирования расходов, связанных с обеспечением минимальных госу­дарственных социальных стандартов МГСС при безусловном исполне­нии долговых обязательств. Пока не обеспечено финансирование МГСС на уровне минимальной бюджетной обеспеченности, в проект бюджета не могут быть включены расходы (при исполнении бюджета не могут финансироваться расходы), не связанные с достижением МГСС, либо расходы, обеспечивающие финансирование отдельных го­сударственных социальных стандартов выше минимального уровня при недофинансировании других при безусловном исполнении долго­вых обязательств.

Финансовая помощь из федерального бюджета бюджету субъек­та РФ, предоставляемая на выравнивание уровня минимальной бюд­жетной обеспеченности, определяется на основе нормативов финан­совых затрат на предоставление государственных услуг в целях фи­нансирования расходов, обеспечивающих МГСС. Государственные социальные стандарты (с учетом возможностей консолидированного бюджета РФ, как отмечено в БК РФ) устанавливаются федераль­ным законом. Нормативы финансовых затрат на предоставление го­сударственных услуг и нормативы минимальной бюджетной обеспе­ченности устанавливаются Правительством РФ. Однако несмотря на требования БК РФ, в 2000—2002 гг. не были разработаны и не применялись государственные стандарты. В таких условиях эффек­тивность финансовой помощи, предоставляемой из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, снижается, а контроль за исполь­зованием бюджетных средств ослабевает. В таблице 2 (см приложение) представлены нормативные аспекты регулирования финансовой помощи.

Итак, основным видом финансовой помощи бюджетам субъектов РФ в современных условиях является Фонд финансовой поддержки субъектов РФ. Фонд финансовой поддержки субъектов РФ (в дальнейшем – ФФПР) формируется в составе расходов федерального бюджета начиная с 1994 г. ФФПР является одним из крупнейших по объему финансовой помощи, и с момента образования его удельный вес в разделе расходов федерального бюджета «Финансовая помощь бюджетам других уровней» составлял в среднем не менее 50 – 60% (без учета ссуд). Однако удельный вес ФФПР в общем объеме средств межбюджетного перераспределения составляет около 15%. Главная цель Фонда – повысить возможности субъектов РФ с низкой бюджетной обеспеченностью, финансировать закрепленные за ними расходы и тем самым обеспечить выравнивание доступа граждан вне зависимости от места их проживания к основным бюджетным услугам.