Пути повышения эффективности финансового контроля

Различные ветви исполнительной власти и авторы по-разному оценивают пути повышения эффективности государственного финансового контроля.

Руководители высших органов финансового контроля государств-участников СНГ на конференции, состоявшейся 7-8 июня 2001 года в г. Киеве, обсудили и приняли Декларацию об общих принципах государственного финансового контроля, соблюдение которых является основополагающим для деятельности контрольных органов.

Принятие Декларации подтверждает общее мнение о назревшей необходимости приведения национальных законодательств, регулирующих деятельность высших органов финансового контроля государств СНГ, в соответствие с международными правовыми нормами, унификации и оптимизации законодательства в сфере контроля за управлением государственными финансовыми ресурсами и государственной собственностью, с целью наиболее эффективного и рационального их использования в интересах наших государств и народов.

Учитывая, что главной функцией высших органов финансового контроля государств-участников Содружества Независимых Государств является внешний контроль законности, целесообразности и эффективности управления государственными финансовыми ресурсами государственной собственности в порядке, установленном национальными законодательствами, декларацией оговорено, что:

- деятельность высших органов финансового контроля должна основываться на принципах законности, независимости, объективности, плановости, компетентности, оперативности, доказательности и гласности, соблюдения профессиональной этики;

- независимость высших органов финансового контроля должна гарантироваться на конституционном уровне и обеспечиваться их особым статусом;

- все органы государственной власти, независимо от их подчинения, должны содействовать высшим органам финансового контроля в осуществлении их деятельности;

- высшие органы финансового контроля должны иметь право доступа ко всем материалам проверок, совершаемых любым органом контроля, а также частного и внутреннего аудита в отношении государственных финансовых ресурсов государственной собственности;

- по результатам контрольных мероприятий, с целью предупреждения, предотвращения нарушений, их устранения и привлечения виновных к ответственности, высшие органы финансового контроля должны быть законодательно наделены комплексом административно-исполнительных полномочий по реализации собственных решений, принимаемых по результатам контрольных мероприятий, а также правом обращаться в любой орган государственной власти, правоохранительные органы, суд или прокуратуру.

Уже тот факт, что вопросы эффективности финансового контроля решаются на таком высоком уровне говорит о том, что общество и государство считают проблему весьма актуальной и придают большое значение ее решению.

Эффективный финансовый контроль со стороны государства невозможен, на взгляд автора, прежде всего, без соответствующей современным условиям и перспективе развития правовой базы российской экономики.Одним из основных шагов в этом направлении явится принятие Федерального закона "О государственном финансовом контроле". Проект Федерального закона "О государственном финансовом контроле" был подготовлен Министерством финансов РФ еще в 1995 г., однако по настоящее время Государственная дума так и не приступала к его рассмотрению.Вместе с тем необходим еще целый ряд законодательных и нормативных актов, направленных на всестороннее укрепление государственного финансового контроля, а также ряд уточнений и дополнений в действующие акты.В этой связи представляется, что разработка перечня законодательных актов по финансовому контролю и поправок к действующим законам, которые необходимы для формирования современной правовой базы государственного финансового контроля, а также определение министерств и ведомств, ответственных за подготовку конкретных законопроектов, и сроков их подготовки должно стать одним из первых мероприятий координационного совета по финансовому контролю при Минфине России.Сложный, напряженный, а ныне и прямо связанный с опасностью для жизни труд ревизоров и других государственных служащих органов, выполняющих функции финансового контроля, оплачивается явно недостаточно.Совершенно обоснованное и справедливое решение принято в законодательном порядке о высоком уровне оплаты труда работников Счетной палаты Российской Федерации. Вместе с тем ничем не оправдано, что ревизоры и иные финансовые контролеры получают зарплату одинаковую с другими служащими, функции которых не так ответственны и в большинстве своем не опасны.В результате специалисты все менее охотно идут на службу в органы финансового контроля, предпочитая им коммерческие структуры, где оплата труда несравненно выше. На эффективности финансового контроля, его кадровом обеспечении негативно сказывается проявляющаяся в последнее время недооценка значимости и специфики труда в этой сфере.Штаты органов, осуществляющих государственный контроль, во многих случаях ограничены. В связи с этим не стоит даже вопрос о полном ежегодном охвате ревизиями и проверками всех организаций, предприятий и учреждений, финансируемых из государственного (федерального) бюджета, как это практикуется в большинстве развитых стран.Учитывая изложенное, для повышения эффективности финансового контроля целесообразно рассмотреть следующие вопросы:- об упорядочении и повышении оплаты труда государственных служащих контрольно-ревизионных органов Минфина России, МНС, ГТК России, ФСНП и МВД России;- о включении для работников, перешедших в государственный финансовый контрольный аппарат, в т.ч. ставших сотрудниками органов внутренних дел именно в области борьбы с экономическими преступлениями, в стаж их работы для исчисления надбавок к должностному окладу за выслугу лет время работы на других предприятиях, в организациях и учреждениях на должностях специалистов финансовых, планово-экономических, бухгалтерских, контрольно-ревизионных и юридических служб;- об увеличении штатной численности контрольно-ревизионного аппарата Минфина России.Отдельно как способ увеличения эффективности финансового контроля следует отметить такую его сторону, как ведомственный финансовый контроль.В соответствии с решением Правительства Российской Федерации от 25 мая 1995 года "О результатах проверок целевого расходования средств федерального бюджета и первоочередных мерах по укреплению финансового контроля" (протокол N 14, р. II, п. 7) по вопросу ведомственного финансового контроля Министерством финансов Российской Федерации были запрошены 34 министерства и ведомства о фактическом состоянии ведомственного контроля и предложения по его организации.Практически все они поддержали необходимость восстановления и укрепления ведомственного финансового контроля, рассматривая его как непременное условие для наведения порядка в использовании государственных средств и имущества.Представленные материалы свидетельствуют, что там, где сумели сохранить контрольно-ревизионный аппарат и даже обновить положения, регламентирующие его деятельность, достигается реальная эффективность контроля, повышается ответственность должностных лиц за нарушения в использовании и необеспечение сохранности денежных средств и материальных ресурсов.Учитывая назревшую необходимость восстановления ведомственного финансового контроля целесообразно , не дожидаясь принятия закона о государственном финансовом контроле, предложить министерствам, ведомствам и другим федеральным органам управления и субъектам Российской Федерации:- рассмотреть вопрос о состоянии ведомственного финансового контроля и принять меры по повышению его эффективности;- укомплектовать кадры контрольно-ревизионного аппарата квалифицированными работниками, исходя из необходимости проведения ревизий и проверок использования средств федерального бюджета, целевых внебюджетных фондов и других государственных средств и имущества в бюджетных учреждениях не реже одного раза в 2 года, в других предприятиях и организациях - ежегодно. Эту работу провести в пределах численности работников и ассигнований выделенных в 1995 году на содержание аппарата соответствующего министерства, ведомства и другого органа управления;- рассмотреть, и при необходимости решить, вопрос о создании самостоятельных структурных контрольно-ревизионных подразделений, подчиненных непосредственно руководителям министерств, ведомств и других органов управления, а также централизации указанных подразделений в единую контрольно-ревизионную службу соответствующего органа управления.

Повышение эффективности государственного финансового контроля также невозможно без решения следующих проблем:

- цельного представления о сущности и видах финансовых нарушений;

- утвержденных в законодательном порядке механизмов возмещения средств, в использовании которых допущены финансовые нарушения;

- положений, регламентирующих взаимоотношения органов государственного финансового контроля и других государственных структур, на которые в соответствии с законодательством наряду с основными задачами возложены отдельные функции финансового контроля;

- четкого разграничения полномочий органов государственного финансового контроля и правоохранительных органов по предупреждению, выявлению и пресечению финансовых нарушений;

- разрешения вопроса о возможном слиянии двух мощных структур – Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной службы налоговой полиции.

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В данной дипломной работе сделана попытка определения сущности и перспектив развития государственного финансового контроля, в т. ч. через установление природы финансовых нарушений и их классификацию, анализ отечественного опыта и зарубежной практики государственного финансового контроля. Введена систематизация нормативно-правового и методического обес­печения эффективности государственного финансового кон­троля в структуре органов внутренних дел в Рос­сийской Федерации.

Еще раз подчеркнуто, что государственный финансовый контроль в Российской Федерации является одним из необходи­мых инструментов, обеспечивающих функционирование и разви­тие государства, и особое значение государственный финансо­вый контроль приобретает в период проведения социально-экономических реформ. Это обусловлено изменением условий и принципов планирования, поступления и использования государ­ственного имущества.

В условиях проведения экономических реформ в Россий­ской Федерации перед государством стоит острая необходимость усиления государственного финансового контроля по следующим основным направлениям:

- установление целостной структуры государственного фи­нансового контроля в органах как законодательной, так и, как от­мечено в работе, исполнительной власти Российской Федерации;

- разработка механизма взаимодействия и четкое разгра­ничение полномочий и ответственности между органами государ­ственного финансового контроля Российской Федерации по уровням бюджетной системы Российской Федерации в целях ис­ключения дублирования и параллелизма в работе;

- разработка основных положений взаимодействия правоохранительных органов, в т.ч. в структуре МВД, с другими органами государственного финансового контроля;

- установление типовых форм и порядка осуществления финансового контроля органами исполнительной власти Россий­ской Федерации, исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- разработка активной системы учета и оценки качествен­ных и количественных параметров эффективности государствен­ного финансового контроля и деятельности его органов;

- противодействие легализации (отмыванию) доходов, по­лученных преступным путем;

- повышение кадрового, информационно-технического и материального обеспечения органов государственного финансо­вого контроля, унификация форм и методов их работы;

- формирование общественного мнения о необходимости государственного финансового контроля.

Решение данных задач позволит, при соблюдении приори­тетов построения демократического правового государства, обес­печить целевое и эффективное использование государственных средств, снизить количество злоупотреблений и правонарушений, связанных с формированием и использованием государственного имущества, улучшить общую экономическую и социальную си­туацию в стране. Это будет реально способствовать усилению вертикали власти, что сегодня является одним из главных на­правлений государственного строительства в России.

В то же время недостаточное внимание к проведению госу­дарственного финансового контроля может усилить негативные тенденции при формировании и использовании денежных и ма­териальных ресурсов, ослабить ответственность соответствую­щих должностных лиц и, как следствие, затруднит улучшение со­циально-экономической обстановки в стране, что недопустимо.

 

 

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Закон РФ от 18 апреля 1991 г.  № 1026 «О милиции».

2. Закон РФ от 25 июля 1995 г. № 47-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности».

3. Закон РФ от 24 июня 1993г. № 23-ФЗ «О Федеральных органах налоговой полиции»

4. Закон РФ «О бухгалтерском учете» от 21.11.96.

5. Указ Президента Российской Федерации «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в РФ» от 25 июля 1996г. – СЗ 1996 №31 Ст. 3696

6. Указ Президента РФ от 16 марта 1996 г. « Об утверждении положения о Главном контрольном управлении Президента Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 12. Ст. 1066.

7. Указ Президента Российской Федерации «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в РФ» от 25.07.96. №1095 // СЗ РФ 1996г. №31. Ст. 3696.

8. Вознесенский Э.А. Финансовый контроль в СССР. М., 1973

9. Белобжецкий И.А. Финансово-хозяйственный контроль в управлении экономикой. М.: Финансы. 1979. - 14 с.

10. Бутынец Ф.Ф Организация и проведение ревизии в условиях механизации учета в потребкооперации.- М.: Статистика. 1976. -28 с.

11. Белобжецкий И.А. Финансовый контроль и новый хозяйственный механизм.- М.: Ф.и С. 1998. - 47с.

12. Краморовский Л.М. Ревизия и контроль. М.: Финансы.1976. – 39 с.

13. Советское финансовое право. Под ред. Е.А.Ровинского. М.: Юрид. лит. 1978. – 238 с.

14.  Советское финансовое право: Учебник / Под ред. В.В. Бесчеревных, С.Д. Цыпки-на. М.: Юрид. лит. 1982. – 244 с.

15. Советское финансовое право: Учебник / Отв. ред Г.С. Гуревич. М.: Юрид. лит. 1985. – 188 с.

16.  Воронова Л.К., Мартьянов И.В. Советское финансовое право. Ки­ев: «Вища школа». 1983. – 226 с.

17. Чумаченко Н.Г. Учет и анализ в промышленном производстве США. М.: Финансы, 1971. – 134 с.

18. Цыпкин С Д.Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности Советского государства. М.: Изд-во МГУ. 1983. – 98 с.

19.  Савин А.Ю. Финансовое право. М.: Финстатинформ. 1997. – 234 с.

20. Финансовый анализ. – Экономика и жизнь. Бухгалтерское приложение. 1998г. №40.

21. Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. М.: Юристъ. 1996. – 168 с.

22. Финансовое право: Учебник / Отв. ред Н.И. Химичева. М.: Юристъ. 1999. – 176 с.

23. Гаджиев Н. Документальный контроль по выявлению правонарушений в экономике //Законность. 1996. № 10.

24. Организованная преступность в России: философский и социально – политический аспекты. Материалы научно – практической конференции (27-28 мая 1999г.) – М.:МИ МВД России 1999г.

25. Правило (стандарт) аудиторской деятельности «Порядок составления аудиторского заключения о бухгалтерской отчетности» - Аудиторские Ведомости. 1997г. №7

26. Теневая экономика и организованная преступность. Материалы научно – практической конференции (9 – 10 июня 1998г.). – М.:МИ МВД России 1998г.

23. Бурцев В. В. Государственный финансовый контроль: методология и организация.- М.: Маркетинг, 2000.- 391 с.

24. Данилевский Ю.А., Мезенцева Т,М. Финансовый кон­троль в отраслях народного хозяйства при различных формах собственности,- М. Финансы и статистика,1992.- 134 с.

25. Крикунов А.В. Государственный финансовый контроль принципы организации, программы и порядок проведения.- Ново­сти. 2000.-208 с.

26. Лазарева Н. В. Финансовый контроль как элемент управления финансовыми ресурсами территории.- 2000. – 136 с.

27. Ю.Привезенцев В. А. Государственный финансовый кон­троль за целевым и эффективным использованием средств фе­дерального бюджета на научные исследования.- 1999. – 194 с.

28. Савин А.Ю. Финансовое право.- М.: Финстатинформ, 1997. - 221 с.

29. Черноморд П В. Государственный финансовый контроль в процессе формирования и исполнения бюджета: (Моногра­фия]-СПб Изд-во СПбГУЭФ, 1997.- 122с.

30. В.Шохин С.О. Проблемы и перспективы развития финан-сового контроля в Российской Федерации.- М.-. Финансы и стати­стика, 1999.-350 с.

31. Государственный финансовый контроль эа исполнением федерального бюджета по расходам на социальную сферу и науку: Практическое пособие / Рос.эконом.акад. им. Г. В. Плеханова / Общ. ред. П. В. Черноморд- NL Изд-во Рос. экон. акад., 1997-127 с.

32. Материалы Всероссийской научно-практической конфе­ренции «Бюджетно-финансовый контроль в регионах» (3-5 нояб­ря 1997 г).-2000.

33. Агапов А. Ф. Государственный финансовый контроль в капиталистических странах на современном этапе (на примере Великобритании и США): Автореф. дис. . . канд. экон. наук: 03.00.10.-М,, 1983.-15 с.

34. Донюшко М Б. Финансовый контроль в системе государ­ственного социального страхования: принципы и практика: Дис. ... канд. экон. наук: 08.00.10 / СПбГУЭФ.- СПб.,1998.- 198 с.

35. Андреев А. Г., Соменков А. Д. Правовые основы финан­сового контроля//Финансы.- 1999.- № 12.-С. 62-64,

36. Белолипецкий В. Г. О совершенствовании государст­венного финансового контроля в России // Финансы,- 1998 - № 4.— С. 47-50,

37. Бурцев В.В. К вопросу о стандартизации государствен­ного финансового контроля // Менеджмент в России и за рубе­жом.- 2000.- № 1.- С. 82-95.

38. Бурцев В. В. Концептуальный подход к процедурам го­сударственного финансового контроля. // Менеджмент в России и за рубежом.- 2000,- № 2.- С. 79-96.

39. Данилевский Ю.А. Бюджетный кодекс и финансовый контроль// Бухгалтерский учет.- 1998.- № 12.-С.7-10.

40. Данилевский Ю.А., Овсянников Л.Н. Система государст­венного финансового контроля и аудита в России // Бухгалтер­ский учет.- 1999.- № 3.- С. 93-96.

41. Крикунов А.В. Финансовый контроль: этапы развития // Финансовая газета.- 1998,- № 42.- С. 1-2.

42. Крикунов А.В. Совершенствование контрольно-ревизионной системы //Финансы.-1998.- № 12- С. 6-9.

43. Крикунов А.В. Аудит в России: профессиональный уро­вень и нормативная база // Аудиторские ведомости.-2000- № 9.-

44. Крикунов А.В. Порядок взаимодействия // Президентский контроль.- № 9.- М.: Иэд-во Администрации Президента РФ, 2000.-С. 13-22.

45. Погосян Н.Д. Правовой статус высших органов финансо­вого контроля (ВОФК) Великобритании, Франции, Германии и Польши// Государство и право.- 1998.- N9 - 103-111 с.

 

 

ПРИЛОЖЕНИЕ А

 

Стандартная система построения органов государственного

финансового контроля в большинстве развитых стран

 

 

Ведомство главного ревизора-аудитора (счетная палата) с подчинением непосредственно парламенту или президенту страны.

Налоговое ведомство с подчинением правительству или министерству финансов страны, контролирующее поступление налогов

Контролирующие структуры в составе ведомств, осуществляющие проверки и ревизии подведомственных учреждений

Негосударственные контролирующие службы, осуществляющие на коммерческой основе проверку достоверности отчетной документации и законности финансовых операций

Службы внутреннего контроля предприятий, основная задача которых – поиск путей снижения издержек и максимизации прибыли

Система правоохранительных органов

Общественный контроль, опосредованный через средства массовой информации, политические партии и т.д.

 

 

ПРИЛОЖЕНИЕ Б

 

Субъекты государственного финансового

контроля в Российской Федерации

 

 

Счетная палата Российской Федерации

Министерство финансов РФ

Главное контрольное управление Президента РФ

Контрольные управления руководителей субъектов Федерации

Органы Федерального казначейства РФ

Центральный банк Российской Федерации

Министерство по налогам и сборам РФ

Министерство внутренних дел

Федеральная служба налоговой полиции

Государственный таможенный комитет

Федеральная служба России по надзору за страховой деятельностью

Министерства и ведомства в системе внутреннего контроля

Аудиторские организации

 

 

ПРИЛОЖЕНИЕ В

Положительные стороны осуществления функций финансового

контроля правоохранительными органами – подразделениями

в составе органов внутренних дел

 

Значительно более широкие, чем у иных контролирующих финансовых органов, полномочия

Возможность реализации имеющихся материалов проверки сразу же, т.е. минуя долгие бюрократические процедуры согласований и направления материалов по подведомственности

Возможность использования при проведении контрольных мероприятий негласных методов и средств, которые, как показывает опыт, зачастую носят если не доказательственную, то бесценную ориентирующую силу

Возможность очень оперативно, в максимально сжатые сроки осуществлять мероприятия «фактического» блока, (т.е. проведение встречных проверок, опрос граждан, истребование документов и др.) до того, как проверяемый субъект, в условиях своего вполне понятного противодействия контролю, сможет уничтожить следы совершенных преступлений и правонарушений

Возможность привлекать к выполнению контрольных мероприятий иные службы органов внутренних дел, могущих обеспечить быстрое и адекватное решение вопросов, зачастую возникающих при проведении проверки

Установленную законом и реально сложившуюся на практике большую защищенность сотрудников органов внутренних дел

 

 

ПРИЛОЖЕНИЕ Г

Методы проверки

Методы проверки принято подразделять на две группы:

 

методы фактической проверки

методы документальной проверки

 

Методы фактической проверки

 

осмотр

обследование

инвентаризация

контрольный запуск сырья и материалов в производство

лабораторный анализ качества материалов, товаров, сырья и готовой продукции

экспертная оценка

опрос

проверка объемов выполненных работ

 

Методы документальной проверки

 

Формальная и арифметическая проверка документов

Нормативная (юридическая) оценка документально оформленных хозяйственных операций

Логическая проверка

Встречная проверка

Способ обратного счета

Оценка законности и обоснованности хозяйственных операций по данным корреспонденции счетов бухгалтерского учета

Балансовый метод

Сравнение

Различные методические (технические) приемы экономического анализа

 

 

ПРИЛОЖЕНИЕ Д

Пути повышения эффективности финансового контроля

 

Выработка цельного представления о сущности и видах финансовых нарушений и преступлений

Выработка, помимо уже имеющихся и зачастую неэффективных санкций, утвержденных в законодательном порядке механизмов возмещения средств, в использовании которых допущены финансовые нарушения

Разработка законодательной базы, нормативно-правовых актов, инструктивных и методических документов, повышающих эффективность государственного финансового контроля, включая проект Федерального закона «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации»

Определение новых стратегических направлений контрольно-ревизионной работы и совершенствование структуры контрольно-ревизионных органов, включая создание аналитического центра

Выработка с параллельным совершенствованием законодательства эффективного механизма взаимодействия органов государственного финансового контроля Российской Федерации

Укрепление взаимодействия с органами внутренних дел, органами Федеральной службы безопасности, органами налоговой полиции и органами прокуратуры

Изменение структуры правоохранительной составляющей органов финансового контроля, в т.ч. возможное слияние органов МВД и ФСНП

Проведение мероприятий, направленных на совершенствование ведомственного и внутреннего финансового контроля, возможно, под методологическим руководством и контролем Минфина России и Счетной палаты

Проведение мероприятий по совершенствованию подготовки и повышения квалификации работников контрольно-ревизионных органов, их профессиональной аттестации

Улучшение материально-технического обеспечения контрольно-ревизионных органов

Информационно-техническое обеспечение контрольно-ревизионных органов, включая использование аналитических технологий, разработку и пуск в эксплуатацию единой федеральной информационной программы «Контроль»

Изучение и внедрение в практику зарубежного опыта проведения государственного финансового контроля

 

[1] См., напр.: Советское финансовое право . Под ред. Е.А.Ровинского. М.: Юрид. лит. 1978; Советское финансовое право: Учебник / Под ред. В.В. Бесчеревных, С.Д. Цыпки-на. М.: Юрид. лит. 1982; Советское финансовое право: Учебник / Отв. ред Г.С. Гуревич. М.: Юрид. лит. 1985; Воронова Л.К., Мартьянов И.В. Советское финансовое право. Ки­ев: «Вища школа». 1983.

2. См., напр.: Цыпкин С Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствованиифинансовой деятельности Советского государства. М.: Изд-во МГУ. 1983; Савин А.Ю. Финансовое право. М.: Финстатинформ. 1997 и др.

[3] См., напр.: Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. М.: Юристъ. 1996; Финансовое право: Учебник / Отв. ред Н.И. Химичева. М.: Юристъ. 1999 и др.

 

[4] Вознесенский Э.А. Указ, работа. С. 61-76.        

[5] Вознесенский Э.А. Указ, работа. С. 70-75

[6] Белобжецкий И.А. Финансово-хозяйственный контроль в управлении экономикой. М.: Финансы. 1979. С. 14.

 

[7] Там же. С. 28.

 

[8] Указ Президента Российской Федерации «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в РФ» от 25 июля 1996г. – СЗ 1996 №31 Ст. 3696

[9] Вознесенский Э.А. Указ работа. С. 69.

 

[10] Подробнее о документальном контроле см.: Гаджиев Н. Документальный контроль по выявлению правонарушений в экономике //Законность. 1996. № 10.