Конфликты в сфере государственного управления

Природа конфликтов в государственном управлении.Конфликты в этой сфере возникают из-за различий интересов, соперничества и борьбы различных институтов и государственных структур по поводу перераспределения и реализации политико-государственной власти, овладения ведущими позициями в сфере политической власти и государственного управления. Следовательно, объект конфликтов в сфере государственного управления – распоряжение властью, а содержательную их ткань образует пересечение политических, юридических, организационно-административных аспектов. Природа конфликтов в сфере государственного управления многоаспектна, как, собственно, сложна природа и всех политических конфликтов, но «лидерство» нормативно-юридического начала в этих конфликтах очевидно.

Помимо этого, надо всегда учитывать исторические традиции и особенности менталитета того или иного народа, нации. Например, в США исторически государство и чиновничество распоряжались значительно меньшей долей национальных ресурсов, чем в странах Восточной Европы и России. Это в немалой степени обусловило способность американцев, сочетая систему разделения властей с культурой разрешения большинства конфликтов путем судебного разбирательства, в основном избегать насильственных форм развертывания конфликтов в сфере государственного управления.

В России же, с ее многолетним опытом абсолютистско-бюрократического правления, государство поглотило общество, не дало возможности сформироваться гражданской культуре и ее структурам, т.е. гражданскому обществу. Поэтому в России, как правило, слабы легальные каналы для выражения недовольства, недостаточно авторитетны официально оформленные институты и механизмы для управления социальным конфликтом. Поэтому основными формами выражения последнего выступали бунты, революции, гражданские войны, а также другие, менее острые и разрушительные, но всегда достаточно конфронтационные формы протестных действий.

Конфликт между законодательной и исполнительной властью.Государственное управление реализуется тем успешнее, чем более оптимально организован сам государственный механизм. Одной из конфликтологических доминант здесь является баланс конституционных полномочий представительной и исполнительной ветвей власти.

Особенностью демократических политических систем является то, что наиболее органичным для них принципом политико-правового устройства является разделение властей, а следовательно, и запрограммированность политических конфликтов. Закрепленные в конституциях полномочия каждой из трех основных ветвей власти, а также приверженность основных политических сил общим демократическим «правилам игры» способствуют сохранению общественно-политической стабильности, предохраняя как от авторитаризма и монополизации власти, так и от анархии и неуправляемости.

Вместе с тем конфликт, который заложен в основу любой конституционной системы, периодически оживляется в периоды избирательных кампаний. Большинство, которому принадлежит политическая власть, может выделиться либо путем прямых (президентских), либо непрямых (парламентских) выборов с формированием правительства ассамблеей, сформированной по итогам всеобщего голосования. Развитие парламентской модели привело к нынешнему отождествлению народного большинства с парламентским, а правительство обычно в целом отражает данное большинство. Тем самым становится возможным реализовать единство политической власти (правительства и парламентского большинства), а плюрализм обеспечивается статусом оппозиции и чередованием партий у власти. Поскольку все эти конфликты регламентированы, всегда имеется возможность их легального разрешения.

Президентская модель сложнее, ибо сочетает в себе два способа прямого выражения народного большинства – президентские и парламентские выборы, результаты которых могут не совпасть друг с другом. Если партийная система и институциональный механизм отлажены таким образом, что облегчают поиск необходимых компромиссов между представительной и исполнительной властью, политическая воля народа будет находить свое воплощение в согласованных решениях и законодательных актах. Это не исключает возникновения отдельных частных конфликтов. На примере американского президентского режима видно, что их предметом могут стать полномочия в сфере назначений или отстранений от государственного поста, формально являющиеся прерогативой президента, и попытки конгресса потеснить его в этих вопросах. В свою очередь, в критических ситуациях президент прибегает к использованию юридического механизма – вето. При антагонистическом противоречии между президентом и парламентом при отсутствии разумного сотрудничества вероятен кризис режима. В таких случаях очень многое зависит от политической культуры правящей элиты, ее готовности к компромиссу и поиску конституционных выходов из тупиковой ситуации.

Одной из наименее устойчивых моделей политического правления можно считать президентскую систему с избирательным законом, предусматривающим пропорциональное представительство в парламенте. Пропорциональная система благоприятствует получению многими партиями мест в парламенте. Однако, поскольку парламент не выбирает правительство, то партиям нет необходимости вести переговорный процесс с целью формирования правящей коалиции. Правительство назначается президентом. При многопартийности партия президента вряд ли в состоянии получить большинство депутатских мандатов: слишком жесткой оказывается межпартийная конкуренция. Президент не может управлять, не имея поддержки парламента, но последний не несет ответственности за деятельность правительства и потому не обязан его поддерживать. В этом и заключается причина постоянного конфликта между президентом и парламентом, что может завести управление страной в тупик. Президенты, не способные договариваться с парламентами, вынуждены прибегать к иным политическим силам и воздействиям, чтобы править без парламента. Но когда традиционные политические институты перестают действовать, они приходят в упадок. Парламент теряет свой авторитет, и демократические институты рушатся.

При парламентском режиме правительство не всегда формируется партией, завоевавшей наибольшее число голосов. Однако партия, претендующая на формирование правительственного кабинета, должна найти союзников для того, чтобы иметь за собой хотя бы относительное парламентское большинство. В том же случае, если изначально сформировано правительство парламентского меньшинства, целью его политической деятельности является расширение базы своей поддержки, ослабление оппозиции. Оно будет вынуждено добиваться поддержки большинства депутатов по каждому вопросу в отдельности. Цель завоевания большинства имеют и представленные в парламенте партии, строящие свою коалиционную политику исходя из основного политического размежевания – между большинством и меньшинством.

Поскольку политико-правовые конфликты затрагивают саму основу демократической политической системы, накопление их в недрах системы может породить политический кризис. Это понятие более соответствует системному характеру объекта, подвергшегося кризису – правительства, парламента, всей политической системы в целом. Простейшая трактовка политического кризиса сводится к тому, что это переломное состояние политической системы общества, выражающееся в углублении и обострении имеющихся конфликтов, в резком усилении политической напряженности и нестабильности. Основой его является изменение соотношения сил в правительстве или парламенте как следствие изменения общественных настроений, нарушения прежнего баланса интересов. С точки зрения перспектив развития, роль политического кризиса амбивалентна. Он отражает определенную дезорганизацию, дестабилизацию политической системы. Вместе с тем он выявляет новое соотношение сил, интересов и его развязка будет означать начало нового этапа общественного развития.

Правительственный, парламентский и конституционные кризисы.Правительство в узком смысле слова, называемое еще кабинетом министров, представляет собой весьма двойственный орган. Часто это совместный продукт взаимодействия парламента и премьер-министра, поскольку последний предлагает кандидатуры членов правительства, а первый соглашается с его выбором, одновременно влияя на него. Иными словами, кабинет министров представляет собой парламент в миниатюре. Для того, чтобы такая политическая комбинация сложилась, и работала, будущий кабинет министров должен быть готов работать под руководством премьера, а премьер должен разработать и предложить такую программу действий, чтобы его коллеги не слишком часто «пересматривали» свои позиции, приводя кабинет к кризису. Такой кризис может наступить вследствие отхода части министров от выполнения согласованной и одобренной парламентом программы. Кабинет министров фактически теряет опору в обществе, в аппарате и в парламенте, что означает утрату одновременно и социальной и политической поддержки, ставит под вопрос его легитимность. Возникает проблема представительства интересов, решение которой возможно либо путем отставки прежнего и формирования нового правительства на основе нового большинства в парламенте, либо объявления досрочных парламентских выборов, призванных выявить новую расстановку сил в обществе и сформировать правительство в соответствии с ним.

Правительственные кризисы чаще всего возникают в тех странах, где правительства формируются на многопартийной основе. Периодически возникающие между представленными в правительстве партиями разногласия легко могут вызвать разрывы существующих договоренностей.

В условиях президентского режима конфликт законодательной и исполнительной власти, которую олицетворяет президент, может обернуться вотумом недоверия президенту, который будет означать перестановки и отставки в его кабинете, а возможно, и его собственную отставку. И хотя процедура импичмента, т.е. отрешения президента от должности, возбуждается сравнительно редко и только в экстраординарных случаях, непопулярные решения и действия президента могут настроить против него парламент, и отрешение от должности станет свершившимся фактом.

Если конфликты в правительстве, а также между правительством и парламентом, правительством и электоратом могут привести к правительственному кризису, то конфликты в парламенте и вокруг него могут вызвать парламентский кризис. В условиях демократии это может быть как чрезвычайным, так и обыденным событием. Парламент представляет собой ту трибуну, с которой высказываются претензии и требования различных социальных групп и политических сил, и ту арену, где развертывается политическая борьба между ними. В парламенте могут возникать конфликты между партийными фракциями; между парламентом и правительством; между парламентом и президентом; между парламентом и группами давления; между палатами парламента и т.д.

Если эти конфликты множатся, накладываются друг на друга и политическое их урегулирование становится невозможным, возникает кризис парламента как института власти. Проявлениями его могут быть, во-первых, длительное отсутствие большинства по тем или иным вопросам для принятия важнейших решений. Парламент при этом не может выполнять свои законотворческие функции.

Во-вторых, может развертываться острая конфронтация парламентских фракций, примерно равных по силе, по любому вопросу, что приводит к параличу парламента. Депутаты никак не могут прийти к стабильному общему решению по поводу правительства даже простым большинством голосов. Преодолению патовой ситуации служит обращение к народу, т.е. роспуск парламента, потерявшего дееспособность, и назначение новых парламентских выборов.

С точки зрения своей функциональной роли конституционный кризис является сигналом, проявлением ослабления государственности и возникновения противоречий в социальном и политическом строе той или иной страны. Вместе с тем это требование укрепления государственности на новой основе (не всегда, впрочем, реализуемое). Игнорирование этого сигнала «нездоровья» государства может привести к тяжелым последствиям: ослаблению конституционного строя, нарушению целостности государства, подрыву его безопасности, созданию непредусмотренных Конституцией и законами структур власти, незаконных вооруженных формирований, стремящихся к насильственному изменению конституционного строя.

Конституционный кризис не возникает неожиданно или случайно. Ему предшествуют конституционные конфликты, причины возникновения которых весьма многообразны. Это могут быть и конфликты, рожденные внутренними противоречиями самой конституции, ее несовершенством, неточностью формулировок и т.д. В таких случаях усовершенствованию конституции служит толкование ее статей Конституционным Судом или внесение в нее поправок парламентом. Другая группа конституционных конфликтов – это конфликты органов государственной власти с конституцией: попытки обойти конституционные нормы вследствие политического расчета или в силу правовой неграмотности. Конфликты такого рода не всегда носят политический характер; некоторые из них требуют просто правового урегулирования. Однако в тех случаях, когда возникает конфликт устаревшей конституции с новой социально-экономической и политической реальностью, он не только легко может приобрести политическое измерение, но и перерасти в конституционный кризис, охватывающий всю государственную систему, вопросы власти и управления. Это происходит в том случае, когда в конфликт с конституцией вступают оппозиционные силы, формы борьбы которых выходят за конституционные рамки.

Конфликты между звеньями управленческого аппарата, органами управления и населением.Системе государственного управления, при всей видимости ее структурной целостности и упорядоченности, присуща серьезная функциональная раздробленность. Это выражается: в стремлении отдельных министерств, ведомств, правительственных комиссий, региональных центров и других государственных структур к присвоению функций других, в том числе и вышестоящих, органов управления; в дублировании управленческих функций различных государственных органов; в хронической несогласованности процессов планирования и бюджетного финансирования; в постоянной конкуренции электоральных и лоббистских методов представительства массовых и групповых интересов; в оспаривании официальных полномочий центров принятия решений неформальными и теневыми структурами, и т.д. Поскольку на государственном уровне перераспределяются громадные материальные ресурсы, постольку возникающие на этой почве острейшие противоречия отличаются закамуфлированностью, непроявленностью для общественного мнения.

В связи со специфичностью внешних и внутренних отношений, существующих в государственно-административной сфере, исследователи выделяют несколько наиболее распространенных здесь типов конфликтов: конфликты между политическими и государственно-административными (групповыми и индивидуальными) субъектами (структурами); конфликты между государственно-административными структурами и организациями государственного и частного секторов; конфликты между ведомствами, министерствами и другими организационно оформленными звеньями управления; конфликты между центральными, региональными органами государственного управления и органами местного самоуправления; функционально-ролевые (вертикальные и горизонтальные) конфликты внутри государственных организаций и учреждении; неформальные конфликты внутри и между отдельными государственными учреждениями.

Государственное управление – это социальный и публичный институт государства: управляют наделенные соответствующими полномочиями лица, но управляют во имя и для людей, граждан государства. Если государственная власть не отвечает интересам народа, не обеспечивает эффективность управления, то она теряет авторитет у населения. Падение авторитета власти, ее престижа, утрата общественного доверия – это острые сигналы конфликта между властью и обществом.

Самый распространенный тип конфликта – гражданское неповиновение: массовые протестные выступления, демонстрации, пикетирование, забастовки. Еще опаснее создание альтернативных структур власти, незаконное наделение теми или иными правами общественных объединений, съездов, национальных конгрессов, формирование вооруженных отрядов. Все эти действия свидетельствуют о недоверии официальным властям и стремлении решать дела по собственному усмотрению. В этой связи остро встает проблема легитимности (т. е. правомочности власти) в ее теоретическом и прикладном аспектах.

Термин «легитимизм» первоначально выражал убеждение, что власть короля, в отличие от власти узурпатора, является единственно правомерной, законной. Идея легитимности выражала предпочтительность первенства общепризнанного порядка, перехода власти законным путем над захватом власти силой, завоеванием, произволом, нарушением общепризнанных норм.

Мерой соотношения подчинения и власти является закон. Власть действует, упорядочивает, руководствуясь законом. Признание легитимности существующей государственной власти означает, что способ ее установления и результаты деятельности согласуются с общественным сознанием больших социальных групп. Легитимность вовсе не означает, что все должны поддерживать политический курс: в обществе всегда есть и будут критики правящей элиты и проводимой ею политики. Легитимность означает, что принимаемые законы и указы выполняются основной частью общества. Такое возможно при согласии с данной властью и при развитой культуре законопослушания.

С точки зрения прикладной конфликтологии, легитимность не означает следования принципу «чем больше законов, тем меньше конфликтов», она требует добровольного согласия, готовности людей соблюдать установленный порядок. Имеющиеся исследования показывают, что при 30% недовольных или критически настроенных начинается дезориентация социальной системы, а при 50% – наступает кризис, развал. Из этого вытекает, что планку добровольного согласия при принятии и реализации решения желательно иметь на уровне 60-70%. Вместе с тем опыт переходных обществ, включая Россию, показывает, что та степень легитимности, которой обладают нынешние правители в целом, является следствием участия ряда лидеров в ниспровержении старого режима, а это слабая база для установления нового политического порядка. Легитимность политической элиты оказывается непродолжительной, что вызывает серьезные проблемы в достижении политической стабильности.

МЕНЕДЖЕР В конфликтЕ