Теоретико-правовой аспект проблемы устойчивого развития

Под общей редакцией

Т.И.Макаровой
эксперта ПРООН по правовым вопросам устойчивого развития,
доктора юридических наук

Авторский коллектив: Т.И. Макарова ‑ доктор юридических наук, доцент (введение; разделы 1-2, подраздел 4.2); И.В. Гущин ‑ доктор юридических наук, профессор (подраздел 5.5); С.В. Агиевец ‑ кандидат юридических наук, доцент (подраздел 5.4); А.Г. Авдей ‑ кандидат юридических наук, доцент (подраздел 6.3); Н.С. Губская ‑ кандидат юридических наук (подраздел 5.6); В.Е. Лизгаро ‑ кандидат юридических наук, доцент (подраздел 6.2); О.В. Мороз ‑ кандидат юридических наук (подраздел 4.1); В.В. Саскевич ‑ кандидат юридических наук (раздел 5); Н.А. Шингель ‑ кандидат юридических наук, доцент (подраздел 6.1).

Правовые основы устойчивого развития на местном уровне / Т.И.Макарова [и др.]. – Минск : Ковчег, 2010. – 56с.

ISBN 978-985-6950-62-2.

Настоящее издание основано на результатах совместного проекта Европейского союза и Программы развития ООН «Устойчивое развитие на местном уровне». Исследованы научные проблемы правового закрепления устойчивого развития в законодательстве Республики Беларусь, обоснованы рекомендации по совершенствованию законодательства по основным направлениям устойчивого развития, таким как экономическое и социальное развитие, охрана окружающей среды.

Для научных работников, студентов юридических специальностей, а также для всех интересующихся правовыми вопросами обеспечения устойчивого развития.

УДК 332.14:[338.2+316.34](476)

ББК 55.9 (4 Беи)

П68

ISBN 978-985-6950-62-2. ©ПРООН, 2010

© Оформление.ООО «Ковчег», 2010

оглавление

предисловие

В 2010 г. завершается первый этап социально-экономического развития нашей страны, необходимого для достижения конечных целей Национальной стратегии устойчивого социально-экономического развития Беларуси на период до 2020 года (НСУР-2020). На этом этапе в соответствии с НСУР-2020 планировалось завершить создание необходимой законодательно-правовой базы устойчивого развития. Настоящий отчет посвящен основным направлениям правового обеспечения устойчивого развития на местном уровне.

Термин «устойчивое развитие» (sustainable development) получил широкое признание и распространение в 90-х годах ХХ века в связи с проведением Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.)[1].

Общеизвестным является определение, содержащееся в докладе Международной комиссии по окружающей среде и развитию (Комиссия Брундтланд), согласно которому устойчивое развитие – это такое развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего поколения, но не ставит под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои потребности. По оценке названной комиссии оно включает два ключевых понятия: понятие потребностей, необходимых для существования беднейших слоев населения, которые должны быть предметом первостепенного приоритета; понятие ограничений, обусловленных состоянием технологии и организации общества, накладываемых на способность окружающей среды удовлетворять нынешние и будущие потребности.

Принцип устойчивого развития в наиболее общем виде раскрывается в нормах международного права. Так, в соответствии с принципами 3-4 Декларации Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.) «право на развитие должно соблюдаться таким образом, чтобы адекватно удовлетворялись потребности нынешнего и будущих поколений в областях развития и охраны окружающей среды. Для достижения устойчивого развития защита окружающей среды должна составлять неотъемлемую часть процесса развития и не может рассматриваться в отрыве от него»[2].

Декларация Йоханнесбургского саммита по устойчивому развитию (принцип 5) устанавливает «коллективную ответственность за усиление и упрочение взаимосвязанных и подпирающих друг друга основ устойчивого развития — экономического развития, социального развития и охраны окружающей среды — на местном, национальном, региональном и глобальном уровнях[3]. В соответствии с настоящим подходом в данной работе исследованы юридические основы устойчивого развития в правовой системе Республики Беларусь.

Над выработкой правовых рекомендаций и предложений по совершенствованию законодательства работали:

Т.И. Макарова ‑ правовой эксперт по вопросам устойчивого развития, профессор кафедры экологического и аграрного права юридического факультета Белорусского государственного университета, доктор юридических наук, доцент (разделы 1-2, подраздел 4.2);

И.В. Гущин ‑ заведующийкафедрой государственного, трудового и сельскохозяйственного права юридического факультета УО «Гродненский государственный университет имени Янки Купалы», доктор юридических наук, профессор (подраздел 5.5);

С.В. Агиевец ‑ проректор УО «Гродненский государственный университет имени Янки Купалы», кандидат юридических наук, доцент (подраздел 5.4);

А.Г. Авдей ‑ доцент кафедры государственного, трудового и сельскохозяйственного права юридического факультета УО «Гродненский государственный университет имени Янки Купалы», кандидат юридических наук, доцент (подраздел 6.3);

Н.С. Губская ‑ научный сотрудник Института правовых исследований Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, кандидат юридических наук (подраздел 5.6);

В.Е. Лизгаро ‑ доцент кафедры экологического и аграрного права юридического факультета Белорусского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент (подраздел 6.2);

О.В. Мороз ‑ доцент кафедры экологического и аграрного права юридического факультета Белорусского государственного университета, кандидат юридических наук (подраздел 4.1);

В.В. Саскевич ‑ доцент кафедры экологического и аграрного права юридического факультета Белорусского государственного университета, кандидат юридических наук (раздел 5);

Н.А. Шингель ‑ доцент кафедры экологического и аграрного права юридического факультета Белорусского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент (подраздел 6.1).

Теоретико-правовой аспект проблемы устойчивого развития

Применение понятия «устойчивое развитие» к конкретным общественным отношениям на протяжении последних двадцати лет внесло коррективы в первоначальное содержание данного термина в направлении учета фактора окружающей среды, поскольку «удовлетворение потребностей в бесприродном техническом мире без биосферы невозможно»[4]. Современное определение, предложенное учеными – экологами, делает акцент на биосфере, как среде обитания человека: «устойчивое развитие – это развитие, при котором воздействие на окружающую среду остается в пределах хозяйственной емкости биосферы, так что не разрушается природная основа для воспроизводства жизни человека»[5].

Анализ доктринальных и закрепленных в праве, как международном, так и национальном, подходов к исследуемому феномену позволяет определить устойчивое развитие как «экологически обоснованное экономическое и социальное развитие, достигаемое посредством обеспечения учета экологических требований при подготовке, принятии и реализации экологически значимых решений в интересах нынешнего и будущих поколений»[6]. В данном определении можно выделить три основных элемента устойчивости: экономический, экологический и социальный.

Мы обращаем внимание на тот факт, что в документах Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.) – Декларации по окружающей среде и развитию и Повестке дня на XXI век на первый план выдвигается проблема окружающей среды под лозунгом: «охрана окружающей среды и социально-экономическое развитие имеют огромное значение для устойчивого развития»[7].

Йоханнесбургская декларация по устойчивому развитию, принятая на Всемирном саммите по устойчивому развитию (2-4 сентября 2002 г.), признает коллективную ответственность государств за усиление и упрочение взаимосвязанных и подпирающих друг друга основ устойчивого развития — экономического развития, социального развития и охраны окружающей среды — на местном, национальном, региональном и глобальном уровнях[8].

Действующая Национальная стратегия устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь на период до 2020 г. делает акцент в первую очередь на устойчивости социально-экономического развития.

Наша позиция заключается в том, что устойчивое развитие общества станет реальным не просто при учете экологического фактора, и даже не в признании его равным иным элементам устойчивости, а при определении данного фактора как ведущего, или такого, с которого начинается формирование устойчивого развития, как основы современной доктрины взаимодействия общества с окружающей средой. Экологически обоснованное социально-экономическое развитие начинается с рационального использования природно-ресурсного потенциала и в силу этого не только может быть фактором роста экономики, но и позволит обеспечить экологическую безопасность и социальную стабильность общества.

Экологическая обусловленность социально-экономического развития общества нуждается в концептуальном обосновании государственной политики в области охраны окружающей среды. Действующий в настоящее время документ – Концепция государственной политики Республики Беларусь в области охраны окружающей среды был утвержден Постановлением Верховного Совета Республики Беларусь 6 сентября 1995 г., т.е. более 15 лет назад[9]. За это период был принят и реализован Национальный план действий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды Республики Беларусь на 2001 – 2005 годы, одобренный постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 21 июня 2001 г. № 912[10], находится в процессе исполнения Национальный план действий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды Республики Беларусь на 2006—2010 годы, утвержденный Указом Президента Республики Беларусь от 5 мая 2006 г., № 302[11].

Концепция государственной политики Республики Беларусь в области охраны окружающей среды определяет следующие главные направления экологической политики: осуществление заложенного в Конституции права граждан на благоприятную для жизни окружающую среду; реализация прав будущих поколений на пользование природно-ресурсным потенциалом; компенсация ущерба, нанесенного здоровью или имуществу в результате нарушения названных выше прав. Основными принципами охраны окружающей среды согласно Концепции признаются:

1) государственная собственность на все виды природных ресурсов, предусматривающая возможность передачи их на основе соответствующего законодательства в постоянное либо временное пользование отдельным юридическим и физическим лицам. Исключением является земля как особый вид природных и хозяйственных ресурсов, которая может находиться в государственной и частной собственности;

2) охрана окружающей среды, объектов живой и неживой природы на всей территории республики в сочетании с созданием системы особо охраняемых природных территорий, т. е. территорий, полностью либо частично выведенных из хозяйственного пользования в природоохранных целях;

3) законодательно обеспеченная, финансируемая из государственного бюджета система государственного контроля за состоянием окружающей среды, охраной и использованием природных ресурсов, качеством продуктов питания, безопасностью промышленной и сельскохозяйственной продукции для окружающей среды и здоровья населения с обязательным разделением по всем звеньям системы контрольных и природопользовательных функций;

4) законодательно обеспеченная система многоступенчатой государственной экологической экспертизы, подтвержденная экономической и правовой ответственностью за невыполнение ее требований или игнорирование ее проведения;

5) привлечение к делу охраны окружающей среды и контроля за ее состоянием широких слоев населения, общественных объединений и движений; поддержка на государственном уровне общественных объединений и движений, занимающихся проблемами охраны окружающей среды, здоровья человека, охраны живой и неживой природы;

6) экономический механизм обеспечения охраны окружающей среды, включающий в себя: платность природопользования; льготное кредитование и налогообложение природоохранной деятельности; поддержку на государственном уровне предприятий и организаций всех форм собственности, занимающихся проблемами экономии природных ресурсов, энергосбережения, переработки и утилизации отходов производства и потребления;

7) система мер уголовной и административной ответственности за нарушение природоохранного законодательства при условии обязательного возмещения ущерба, нанесенного здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, за счет нарушителя;

8) совершенствование законодательной базы, системы возмещения потерь виновными в загрязнении окружающей среды на внутригосударственном и межгосударственном уровнях;

9) участие в решении глобальных экологических проблем, в том числе: сохранении биоразнообразия; охране озонового слоя; предотвращении антропогенного изменения климата; охране лесов и лесовосстановлении; развитии и совершенствовании системы охраняемых природных территорий различного ранга и назначения; регламентации торговли редкими и находящимися на грани уничтожения видами животных и растений[12].

Таким образом, важнейший правовой документ, определяющий концептуальные основы экологической политики, не устанавливает в качестве основополагающего принцип устойчивого развития.

Следует также обратить внимание на тот факт, что Модельный Экологический кодекс для государств – участников СНГ среди принципов экологического законодательства также не называет исследуемый нами принцип [13].

Закон Республики Беларусь от 26 ноября 1992 г. «Об охране окружающей среды» в редакции Закона от 17 июля 2002 г. с изменениями и дополнениями (далее Закон «Об охране окружающей среды») среди принципов охраны окружающей среды, на основе которых реализуется экологическая функция государства, называет принципы: «научно обоснованного сочетания экологических, экономических и социальных интересов граждан, общества и государства в целях обеспечения благоприятной окружающей среды»; «снижение вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду на основе использования технологий, обеспечивающих выполнение требований в области охраны окружающей среды, с учетом экономических и социальных факторов»; «запрещение хозяйственной и иной деятельности, которая может привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда объектов растительного и животного мира, истощению природных ресурсов и иным отрицательным изменениям окружающей среды»[14].

Совокупность перечисленных принципов позволяет говорить о том, что устойчивое развитие признается на уровне Закона «Об охране окружающей среды» в качестве одного из начал осуществления природоохранной деятельности, а также экономической деятельности, оказывающей вредное воздействие на окружающую среду. Названные принципы провозглашены в ст. 4 Закона «Об охране окружающей среды» как основные начала природоохранной деятельности наряду с такими, как соблюдение права граждан на благоприятную окружающую среду и возмещение вреда, причиненного нарушением этого права; презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности; рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов в качестве необходимых условий обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности; предупредительный характер мер по охране окружающей среды и предотвращению вреда окружающей среде; приоритет сохранения естественных экологических систем, типичных и редких природных ландшафтов и природных комплексов и др.[15]. Однако в юридической литературе обращается внимание на то обстоятельство, что перечисленные в ст. 4 Закона «Об охране окружающей среды» начала есть принципы деятельности, а не права, поскольку в части 1 данной статьи установлено, что «хозяйственная и иная деятельность юридических лиц и граждан, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе следующих принципов…» и что принципы законодательства в данной области в целом не установлены[16].

В теории права принципы понимаются как руководящие идеи, характеризующие содержание права, его сущность и назначение в обществе. Принципы выражают закономерности права, т. е. представляют собой наиболее общие нормы, которые действуют во всей сфере правового регулирования. Принципы как нормы общего характера имеют непосредственное применение в случае отсутствия (пробела в праве) так называемой партикулярной нормы, т. е. нормы, непосредственно регулирующей то или иное правоотношение.[17]. В литературе отмечается важность правильности и однозначности закрепления принципов в нормативных правовых актах, поскольку только «будучи выраженными в законодательстве, принципы становятся правовыми, приобретают общеобязательное значение <…> Принципы, не фиксируемые в юридических нормах, теряют качество правовых и являются элементом правосознания…»[18]. В проекте Экологического кодекса Республики Беларусь, разработанном на основе Концепции, утвержденной Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 16 декабря 2005 г., № 1460[19], предлагается система основных начал экологического законодательства, регламентирующих экологические отношения, включая принцип устойчивого развития, определяемый следующим образом: «удовлетворение экономических и экологических потребностей нынешнего поколения не должно подвергать риску возможность удовлетворения таких потребностей для будущих поколений»[20].

Подобным образом, на наш взгляд, принцип устойчивого развития должен быть отражен во всех нормативных правовых актах, на основе которых обеспечивается устойчивое развитие в Республике Беларусь, а именно в направлениях экономического, социального развития и охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности общества.