Международно-правовые основы устойчивого развития

В основу правового регулирования экономических, социальных и экологических отношений в Республике Беларусь должен быть положен принцип устойчивого развития, декларируемый в ряде международных документов, в том числе международных договорах, стороной которых является Республика Беларусь, а также в актах национального законодательства.

Принцип устойчивого развития в наиболее общем виде раскрывается в следующих нормах международного права:

В соответствии с принципами 3-4 Декларации Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.) «право на развитие должно соблюдаться таким образом, чтобы адекватно удовлетворялись потребности нынешнего и будущих поколений в областях развития и охраны окружающей среды. Для достижения устойчивого развития защита окружающей среды должна составлять неотъемлемую часть процесса развития и не может рассматриваться в отрыве от него»[21].

Принцип 5 Йоханнесбургской декларации по устойчивому развитию декларирует «коллективную ответственность за усиление и упрочение взаимосвязанных и подпирающих друг друга основ устойчивого развития — экономического развития, социального развития и охраны окружающей среды — на местном, национальном, региональном и глобальном уровнях[22].

Ряд международных договоров Республики Беларусь в большей степени тех, которые регулируют отношения в области охраны окружающей среды, закрепляют обязательства государств-участников по устойчивому развитию в качестве одного из принципов. Так, Преамбула Рамочной конвенции ООН об изменении климата устанавливает, что «меры по реагированию на изменение климата должны быть скоординированы с общим комплексом мер по социально-экономическому развитию…»[23]. В Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте признается «взаимосвязь между различными видами экономической деятельности и их экологическими последствиями и подтверждается необходимость обеспечить экологически обоснованное и устойчивое развитие»[24]. Стокгольмская Конвенция о стойких органических загрязнителях опирается «на соответствующие положения Рио-де-Жанейрской декларации по окружающей среде и развитию и Повестку дня на XXI век»[25]. Конвенция ООН по борьбе с опустыниванием в тех странах, которые испытывают серьезную засуху и/или опустынивание, особенно в Африке называет устойчивый экономический рост, социальное развитие и искоренение нищеты необходимыми условиями достижения целей устойчивого развития[26].

Отдельные аспекты устойчивости развития положены в основу международных договоров, устанавливающих, либо подходы к природопользованию (например, устойчивое использование – один из принципов Конвенции о биологическом разнообразии[27]), либо к обеспечению экологической безопасности (устойчивое экономическое развитие – принцип Конвенции о трансграничном воздействии промышленных аварий[28]).

В силу многоаспектности содержания понятия «устойчивое развитие» меры по его обеспечению содержатся также в ряде документов, устанавливающих международные требования в социальной и культурной сферах. Так, Конвенция ЮНЕСКО об охране нематериального культурного наследия определяет культурное наследие как горнило культурного разнообразия и гарантию устойчивого развития[29], а Конвенция ЮНЕСКО об охране и поощрении разнообразия форм культурного самовыражения называет культурное разнообразие движущей силой устойчивого развития[30]. Идеи устойчивого развития отражены и в иных международных документах[31].

Орхусская конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды[32] ‑ важнейший международный документ, который, по мнению европейских специалистов, представляет собой новый вид международного соглашения в области окружающей среды, ставящий экологические проблемы на уровень обеспечения прав человека[33], подтверждает необходимость защищать и сохранять окружающую среду, улучшать ее состояние и обеспечивать устойчивое и экологически безопасное развитие.

Идеи устойчивого развития лежат в основе соглашений, принятых Содружеством независимых государств. Так, Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ определяет выборы как один из политических и правовых инструментов стабильного гражданского общества и устойчивого развития государства[34].

В наиболее полном виде идеи устойчивого социально-экономического развития изложены в проекте Конвенции о коллективной экологической безопасности, одобренном Постановлением Межпарламентской Ассамблеи участников СНГ 13 июня 2000 г. № 15-6[35]. В Проекте признается, важность исторических связей, сложившихся между государствами-участниками СНГ и общие для них цели устойчивого социально-экономического развития, что развитие и глобализация экологического образования должны способствовать формированию нового мировоззрения и образа жизни, основанных на приоритете общечеловеческих ценностей сохранения окружающей среды и принципах концепции устойчивого развития сообщества, что все страны, в особенности развивающиеся, нуждаются в доступе к ресурсам, необходимым для достижения устойчивого социально-экономического развития, и что для того, чтобы развивающиеся страны продвинулись в направлении этой цели, их энергопотребление должно возрастать с учетом возможностей достижения более высокой энергоэффективности и борьбы с выбросами парниковых газов в целом, в том числе путем применения новых технологий на условиях, которые делают такое применение выгодным с экономической и социальной точек зрения.

Согласно названному документу Международная система коллективной экологической безопасности – представляет собой комплекс международных условий сосуществования, договоренностей и институциональных структур, который обеспечивает каждому участнику возможность свободно избирать и осуществлять национальную стратегию устойчивого экологически безопасного социально-экономического развития, не подвергаясь внешнему экономическому и политическому давлению, рассчитывая на невмешательство, взаимоприемлемое и взаимовыгодное сотрудничество, ориентированное на нерасточительное потребление биосферной продукции и создание благоприятной жизненной среды в интересах настоящего и будущих поколений.

3. Правовое регулирование в области устойчивого развития:
анализ национального законодательства Республики Беларусь

В соответствии с действующей Национальной стратегией устойчивого социально-экономического развития на период до 2020 г. основными принципами, на которых базируется модель такого развития, являются следующие:

- человек ‑ цель прогресса; уровень человеческого развития – мера зрелости общества, государства, его социально-экономической политики;

- повышение уровня благосостояния нации, преодоление бедности, изменение структур потребления;

- приоритетное развитие систем здравоохранения, образования, науки, культуры…;

- улучшение демографической ситуации, содействие устойчивому развитию поселений;

- переход на природоохранный ресурсосберегающий, инновационный тип развития экономики;

- усиление взаимосвязи экономики и экологии, формирование эколого-ориентированной экономической системы, развитие ее в пределах хозяйственной емкости экосистем;

- рациональное природопользование…;

- развитие международного сотрудничества и социального партнерства в целях сохранения, защиты и восстановления экосистем;

- экологизация мировоззрения человека, систем образования, воспитания с учетом новых цивилизации оных ценностей;

- ведущая роль государства в осуществлении целей и задач устойчивого развития, совершенствование систем управления, политических механизмов принятия и реализации решений;

- повышение скоординированности и эффективности деятельности государства, частного бизнеса и гражданского общества[36].

Такой подход показывает, что правовое обеспечение устойчивого развития необходимо осуществлять на системной основе. Для чего следует обеспечить включение принципов и положений устойчивого развития в разрабатываемые на период 2011-2015 гг. и далее как на общенациональном, так и местном уровнях концепции безопасности и развития нормативной правовой базы, программы и планы действий в области рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды и иные концепции и стратегические планы, где элементы устойчивого развития (экономическое, социальное развитие и охрана окружающей среды) составляют основное их содержание, в частности в:

- Концепцию национальной безопасности Республики Беларусь[37];

- Национальный план действий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды Республики Беларусь, разрабатываемый на 2011-2015 годы[38];

- Концепцию совершенствования законодательства Республики Беларусь, утвержденную Указом Президента Республики Беларусь от 10 апреля 2002 г. № 205[39] и разрабатываемые Планы подготовки законопроектов (на 2010 и последующие годы) и другие программные документы.

С целью обеспечения системного подхода в реализации на уровне нормативных правовых актов принципов и положений устойчивого развития необходимо определить роль и место Национальной стратегии устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь на период до 2020 г. (и разрабатываемой Национальной стратегии на 2011-2025 годы[40], а также иных стратегий, которые будут приняты, по истечении срока действия настоящей) среди стратегических (программных) документов Республики Беларусь путем утверждения ее нормативным правовым актом соответствующей юридической силы.

Национальная стратегия устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь на период до 2020 г. одобрена Национальной комиссией по устойчивому развитию Республики Беларусь и Президиумом Совета Министров Республики Беларусь[41]. В соответствии со ст. 34 Закона Республики Беларусь от 23 июля 2008 г. № 424-З «О Совете Министров Республики Беларусь»[42] для оперативного решения вопросов, входящих в компетенцию Совета Министров Республики Беларусь, в качестве его постоянного органа действует Президиум Совета Министров Республики Беларусь. Решения Президиума Совета Министров Республики Беларусь принимаются большинством голосов от общей численности его членов, оформляются, как правило, в виде постановлений Совета Министров Республики Беларусь и должны соответствовать актам, принятым на заседаниях Совета Министров Республики Беларусь. Закон Республики Беларусь от 10 января 2000 г. N 361-З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» не относит такого рода решения ни к нормативным правовым актам, ни к правовым актам, не являющимся нормативными (ст. ст. 2-3). В соответствии со ст. 17 Совет Министров Республики Беларусь на основе и во исполнение Конституции Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь, законов Республики Беларусь принимает в пределах своих полномочий нормативные правовые акты в форме постановлений, которые могут быть отменены актами Президента Республики Беларусь.

Для обеспечения данного направления требуется внесение ряда изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь от 5 мая 1998 г. № 157-З «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Беларусь»[43], в частности:

1. установить орган государственной власти и вид нормативного правового акта, которым утверждаются Национальная стратегия устойчивого социально-экономического развития и принимаемые на ее базе Основные направления социально-экономического развития как формы государственного прогнозирования социально-экономического развития Республики Беларусь на долгосрочную перспективу, определяющие социально-экономическую и научно-техническую политику государства на перспективу (ст. 3);

2. поскольку данный закон предусматривает, что в целях обеспечения преемственности социально-экономической политики государства данные основных направлений социально-экономического развития используются при разработке программ социально-экономического развития на среднесрочную перспективу, утверждаемых Президентом Республики Беларусь[44] (ч.3 ст. 4), представляется целесообразным утверждать Национальную стратегию устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь (на 15 лет), а также Основные направления социально-экономического развития Республики Беларусь (на 10 лет) нормативным правовым актом, имеющим юридическую силу не меньше указа Президента Республики Беларусь;

3. включить в число программ социально-экономического развития на среднесрочную перспективу (ст. 4 закона) региональные (местные) стратегии устойчивого социально-экономического развития, разрабатываемые и утверждаемые местными исполнительными и распорядительными органами на пятилетний срок.

4. установить, что местными исполнительными и распорядительными органами обеспечивается не только разработка, но и утверждение прогнозов социально-экономического развития по административно-территориальным единицам (ст. 6 Закона Республики Беларусь «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Беларусь»).

Разработка нового подхода к обеспечению принципов устойчивого развития на местном уровне потребует:

- внесения изменений и дополнений в Законы Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»[45], Об административно-территориальном делении и порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Беларусь[46];

- учет принципов устойчивого развития в нормативных правовых актах, принимаемых органами местного управления и самоуправления, в частности в решениях, которыми утверждаются прогнозы социально-экономического развития региона.

Необходима разработка новых, отвечающих современному уровню развития законодательства концептуальных основ государственной экологической политики Республики Беларусь в форме экологической доктрины, а также развивающих ее региональных направлений политики в области охраны окружающей среды.

Действующая в настоящее время Концепция государственной политики Республики Беларусь в области охраны окружающей среды, утвержденная Постановлением Верховного Совета Республики Беларусь от 6 сентября 1995 г., не опирается на принцип устойчивого развития и в целом нуждается в кардинальной переработке, как при определении основных направлений политики, так и ее принципов на основе и с учетом положений доктрины устойчивого развития согласно международным соглашениям и основным направлениям экологической политики Республики Беларусь

Устойчивое развитие как правовой принцип должен выступать не только в качестве одного из основных начал охраны окружающей среды, но также и осуществления хозяйственной деятельности, в результате осуществления которой, как правило, оказывается негативное воздействие на окружающую среду.

Восприятие данного подхода и использование соответствующей ему модели устойчивого развития в экологическом контексте должно обеспечиваться эффективным механизмом экологического сопровождения хозяйственной деятельности, а также включением норм экологического содержания в акты законодательства, регулирующие осуществление хозяйственной деятельности. Важнейшим элементом обеспечения устойчивого развития также выступает социальная составляющая, означающая в контексте экологического законодательства правовое обеспечение участия общественности в процессе принятия экологически значимых решений.