Правовой режим природоохранных территорий в контексте устойчивого развития

Охрана окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов являются неотъемлемым условием обеспечения устойчивого развития общества. Повестка дня на ХХI век, принятая в Рио-де-Жанейро на Конференции ООН по окружающей среде и развитию (1992 г.), предусматривает меры по «сохранению и рациональному использованию ресурсов в целях развития». Особое значение имеет защита естественных экологических систем, биологического и ландшафтного разнообразия, которая достигается путем выделения специальных природоохранных территорий, имеющих определенный правовой режим. Законодательство Республики Беларусь предусматривает создание особо охраняемых природных территорий (ООПТ) и территорий, подлежащих специальной охране.

Правовой режим ООПТ, к которым относятся заповедники, национальные парки, заказники и памятники природы, определен в Законе Республики Беларусь «Об особо охраняемых природных территориях». Согласно данному нормативному правовому акту ООПТ понимаются как части территории Республики Беларусь с уникальными, эталонными или иными ценными природными комплексами и объектами, имеющими особое экологическое, научное или эстетическое значение, в отношении которых установлен особый режим охраны и использования. Следует отметить, что по административно-правовому статусу ООПТ могут быть республиканского и местного значения. Заповедники и национальные парки создаются только на республиканском уровне, а заказники и памятники природы, как на республиканском, так и на местном уровнях государственного управления.

Во исполнение международных обязательств Республики Беларусь с 2008 г. в национальном законодательстве закреплена возможность придания ООПТ статуса территории международного значения. Таковыми признаются ООПТ, включенные во всемирную сеть биосферных резерватов, списки объектов мирового наследия, водно-болотных угодий международного значения и иные списки природных комплексов или объектов международного значения в соответствии с международными договорами Республики Беларусь.

Термин «территории, подлежащие специальной охране» в дополнение к понятию «особо охраняемые природные территории» впервые был закреплен в редакции Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» от 17 июля 2002 года. Такие территории выделяются в целях сохранения полезных качеств окружающей среды и имеют специальный режим охраны, отличный от установленного природоресурсным законодательством либо законодательством об ООПТ. Территории, подлежащие специальной охране, выделяются не только для сохранения, расположенных в их границах объектов (напр., городские парки), но чаще всего установление специального режима является средством охраны других компонентов природной среды (например, прибрежные полосы с ограниченным режимом хозяйственной деятельности устанавливаются в целях охраны водных объектов).

Однако существующая сеть природоохранных территорий не имеет достаточно обоснованной с экологической точки зрения, проработанной и, что особенно важно, юридически оформленной пространственно-планировочной структуры, объединяющей отдельные охраняемые территориальные единицы в единое целое, в пределах которого были бы обеспечены условия миграции живых организмов. Данная проблема поднималась еще в 1997 году и была очерчена в Национальной стратегии по сохранению и устойчивому использованию биологического разнообразия Республики Беларусь. С 2007 года в Республике Беларусь начато формирование национальной экологической сети в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 12 января 2007 г., № 19 «О некоторых вопросах государственной градостроительной политики»[124].

В связи с необходимостью определения возможных направлений дальнейшего развития законодательства Республики Беларусь об экологической сети представляют интерес имеющиеся подходы к закреплению в правовых актах норм о формировании и функционировании экологических сетей. Среди них можно выделить следующие: принятие специальных законов, регулирующих функционирование экологических сетей (Украина, Республика Молдова); включение отдельных норм в законодательство об ООПТ (Республика Казахстан); включение норм в головные акты об охране окружающей среды (страны-члены ЕС).

В юридической литературе высказывается мнение, что правовое регулирование данных общественных отношений только нормами градостроительного законодательства, учитывая цели и задачи создания экологической сети, представляется недостаточным. В силу того, что Закон Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» регулирует весь комплекс экологических отношений, представляется целесообразным закрепление именно в данном нормативном правовом акте понятия экологической сети, норм о ее формировании и функционировании, компетенции органов государственного управления в области формирования и функционирования экологической сети, а также отражение режима входящих в экологическую сеть элементов[125].

30 ноября 2009 года Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в первом чтении был рассмотрен проект Закона Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в Закон Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» по вопросам формирования и функционирования национальной экологической сети и биосферных резерватов». В законопроекте предлагается закрепить понятие «национальная экологическая сеть» под которым понимается система функционально взаимосвязанных ООПТ и природных территорий, подлежащих специальной охране, предназначенных для сохранения естественных экологических систем, биологического и ландшафтного разнообразия, а также обеспечения непрерывности среды обитания диких животных. Предполагается, что проект схемы национальной экологической сети будет разрабатываться Минприроды Республики Беларусь совместно с НАН Беларуси, областными исполнительными и распорядительными органами и другими заинтересованными государственными органами и организациями. Схема национальной экологической сети, утвержденная Президентом Республики Беларусь должна будет учитываться при разработке и реализации схемы рационального размещения ООПТ республиканского значения, региональных схем рационального размещения ООПТ местного значения, проектов и схем землеустройства, градостроительных проектов, отраслевых схем размещения и развития производства и объектов транспортной и инженерной инфраструктуры, проектов мелиорации земель, проектов водоохранных зон и прибрежных полос водных объектов, республиканской комплексной схемы размещения рыболовных угодий, лесоустроительных проектов, проектов охотоустройства и планировки зон отдыха. В законопроекте определены элементы национальной экологической сети, которая будет состоять из зон ядра, экологических коридоров и охранных зон. На ООПТ и природных территориях, подлежащих специальной охране, включенных в национальную экологическую сеть, будет действовать режим охраны и использования, установленный для этих территорий при их объявлении или преобразовании.

Следует отметить, что данным законопроектом впервые предусматривается возможность создания биосферных резерватов в соответствии с международными договорами Республики Беларусь в целях обеспечения устойчивого использования природных ресурсов. Решения об объявлении или прекращении функционирования биосферных резерватов принимаются областными исполнительными и распорядительными органами по предложению Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь, согласованному с Национальной академией наук Беларуси, другими заинтересованными. Для организации деятельности биосферных резерватов по инициативе областных исполнительных и распорядительных органов предусматривается создание координационных советов по управлению биосферными резерватами, положения о которых и их персональный состав утверждается решениями областных исполнительных и распорядительных органов.

Таким образом, правовое закрепление формирования и функционирования национальной экологической сети и возможности создания биосферных резерватов отражает учет принципов устойчивого развития в процессе совершенствования национального экологического законодательства.

6.2 Охрана окружающей среды населенных пунктов как одна
из эколого-правовых мер обеспечения устойчивого развития

Экологические требования при размещении и развитии населенных пунктов установлены Законом Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» и законодательством об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности. Содержание этих требований имеет два взаимоувязанных аспекта: размещение и развитие как населенных пунктов в системе территориальной организации Республики Беларусь, так и каждого отдельного населенного пункта в процессе его планировки и застройки.

Следует констатировать, что термин «устойчивое развитие территорий» в Законе «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Беларусь» отсутствует. Вместе с тем, на экологизацию данного вида деятельности указывает норма ст. 65 указанного закона об обязанности собственников, пользователей при эксплуатации объекта строительства. В частности: собственники, пользователи объекта строительства, если иное не установлено законодательством, при его эксплуатации обязаны: содержать объект строительства в надлежащем техническом, санитарно-гигиеническом, противопожарном, экологическом и архитектурно-эстетическом состоянии; соблюдать требования в области охраны окружающей среды.

Также нормы статей 4-6 Закона Республики Беларусь «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности…» указывают на обеспечения: сохранения благоприятных условий жизнедеятельности человека; рационального использования природных ресурсов; безопасности территорий и их защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; запрет или ограничения архитектурной, градостроительной и строительной деятельности, которая может причинить вред особо охраняемым природным территориям.

Основные направления устойчивого развития населенных пунктов закреплены в НСУР‑2020, в частности, определены природоохранные мероприятия, которые включают в себя:

улучшение экологической ситуации в ряде крупных городов и промышленных центров;

обеспечение населения чистой питьевой водой;

разработку и реализацию комплексной программы по организации системы сбора, переработки и захоронения отходов;

стимулирование внедрения экологически малоотходных, безотходных и безопасных технологий, государственная поддержка реконструкции действующих производств при переходе на малоотходные и ресурсосберегающие технологии и ряд других.

На сегодняшний день сформирован достаточно обширный перечень нормативных правовых актов в области правовой охраны окружающей среды населенных пунктов. Правовая охрана окружающей среды населенных пунктов – это система правовых мер, содержание которых определяется различными отраслями законодательства, такими как: о санитарно-эпидемическом благополучии населения; об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности; об обращении с отходами и др.

Так, общие требования по обеспечению санитарно-эпидемического благополучия населения, содержаться в Законе Республики Беларусь «О санитарно-эпидемическом благополучии населения». В частности установлены требования к: проектированию, строительству и вводу объектов в эксплуатацию; разработке нормативно-технической документации; жилым помещениям; содержанию территорий. Территории населенных пунктов должны содержаться в соответствии с действующими санитарными правилами. Производственные и бытовые отходы подлежат сбору, обезвреживанию, утилизации и захоронению, условия и способы которых должны соответствовать требованиям безопасности населения и окружающей среды.

На законодательном уровне (в Законе Республики Беларусь «Об обращении с отходами») закреплен принцип расширенной ответственности производителя товаров за сбор и передачу на использование отходов, в которые превращаются производимые товары. Установлены новые требования к обращению с отходами. Правовые основы обращения с отходами, направлены на предотвращение их вредного воздействия на окружающую среду, а также на максимальное вовлечение отходов в гражданский оборот в качестве вторичного сырья. Нормы Закона «Об обращении с отходами» согласуются с требованиями законодательства в данной сфере, а также Директивой Президента Республики Беларусь от 14 июня 2007г. №3 «Экономия и бережливость - главные факторы экономической безопасности государства»[126].

ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ

1.Устойчивое развитие общества в соответствии с основными подходами, декларируемыми в международных документах, в первую очередь в Рио-де-Жанейрской декларации по окружающей среде и развитию (1992 г.) и Декларации Йоханнесбургского саммита по устойчивому развитию (2002 г.) возможно только при признании равенства всех факторов, включаемых в понятие «устойчивое развитие»: экономическое развитие, социальное развитие и охрана окружающей среды. Экологически обоснованное социальное и экономическое развитие не только может быть фактором роста экономики, но и позволит обеспечить экологическую безопасность и социальную стабильность общества. Исходя из чего, представляется принципиальным возвращение в названии программного документа ‑ Национальной стратегии ‑ к отвечающему положениям международных документов понятию – «устойчивое развитие» (что соответствует термину «sustainable development») взамен содержащегося в Законе Республики Беларусь «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Беларусь» термина «устойчивое социально-экономическое развитие» с внесением требуемых изменений в названный Закон и иные нормативные правовые акты Республики Беларусь, содержащие данную дефиницию.

2.Основываясь на ст. 8 Конституции Республики Беларусь, Законе Республики Беларусь «О международных договорах Республики Беларусь» принцип устойчивого развития должен быть положен в основу правового регулирования экономических, социальных и экологических отношений в силу того, что данный принцип декларируется в ряде международных документов, в том числе международных договорах, стороной которых является Республика Беларусь.

3.Экологическая обусловленность социально-экономического развития общества нуждается в концептуальном обосновании государственной политики в области охраны окружающей среды. Действующий в настоящее время в этой области документ – Концепция государственной политики Республики Беларусь в области охраны окружающей среды, утвержденный Постановлением Верховного Совета Республики Беларусь 6 сентября 1995 г., не опирается на принцип устойчивого развития и в целом нуждается в кардинальной переработке, как при определении основных направлений политики, так и ее принципов на основе и с учетом положений доктрины устойчивого развития согласно международным соглашениям и основным направлениям экологической политики Республики Беларусь, заложенным в Конституции Республики Беларусь, Законе Республики Беларусь «Об охране окружающей среды».

Необходима разработка новых, отвечающих современному уровню развития законодательства концептуальных основ государственной экологической политики Республики Беларусь в форме концепции (доктрины) экологической политики, а также развивающих ее региональных направлений политики в области охраны окружающей среды.

- Правовое регулирование в области устойчивого развития необходимо осуществлять на базе системного подхода, правовую основу которого составляетЗакон Республики Беларусь «Об утверждении основных направлений внутренней и внешней политики Республики Беларусь». Для реализации требуемой системности следует обеспечить включение принципов и положений устойчивого развития в разрабатываемые на период 2011-2015 гг. и далее как на общенациональном, так и местном уровнях концепции безопасности и развития нормативной правовой базы, программы и планы действий в области рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды и иные концепции и стратегические планы, где элементы устойчивого развития (экономическое, социальное развитие и охраны окружающей среды) составляют основное их содержание, в частности в: Концепцию национальной безопасности Республики Беларусь; Национальный план действий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды Республики Беларусь, разрабатываемый на 2011-2015 годы; Концепцию совершенствования законодательства Республики Беларусь и разрабатываемые Планы подготовки законопроектов (на 2010 и последующие годы) и другие программные документы, принимаемые по основным направлениям внешней и внутренней политики Республики Беларусь.

4.С целью обеспечения системного подхода в реализации на уровне нормативных правовых актов принципов и положений устойчивого развития необходимо определить роль и место Национальной стратегии устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь на период до 2020 г. (и разрабатываемой Национальной стратегии на 2011-2025 годы, а также иных стратегий, которые будут приняты, по истечении срока действия настоящей) среди стратегических (программных) документов Республики Беларусь путем утверждения ее нормативным правовым актом соответствующей юридической силы.

Национальная стратегия устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь на период до 2020 г. одобрена Национальной комиссией по устойчивому развитию Республики Беларусь и Президиумом Совета Министров Республики Беларусь. При этом Закон Республики Беларусь от 10 января 2000 г. «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» не относит такого рода решения ни к нормативным правовым актам, ни к правовым актам, не являющимся нормативными.

Для обеспечения данного направления требуется внесение ряда изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Беларусь», в частности:

- установить орган государственной власти и вид нормативного правового акта, которым утверждаются Национальная стратегия устойчивого социально-экономического развития; как форма государственного прогнозирования устойчивого развития Республики Беларусь на долгосрочную перспективу;

БИБЛИОГРАФИЯ

1. Васильева, М.И. Проблемы защиты общественного интереса в экологическом праве / М.И.Васильева // Государство и право. ‑ 1999. ‑ № 8. ‑ С.49–62.

2. Вершило, Н.Д. Эколого-правовые основы устойчивого развития : автореф. дисс. … д-ра юрид. наук / Н.Д. Вершило ; Росс. Акад. наук. Ин-т госуд. и права. – М., 2008. – 51 с.

3. Водный кодекс Республики Беларусь : Кодекс Респ. Беларусь, 15 июля 1998 г., № 191-З (с изм. и доп. : Законы Респ. Беларусь от 20 июля 2006 г., № 162-З; 13 июня 2007 г., № 238-З; 29 дек. 2007 г., № 324-З; 8 июля 2008 г. № 373-З; 10 нояб. 2008 г., № 444-З; 2 июля 2009 г., № 32-З; 4 янв. 2010 г., № 109-З) // Ведомости Нац. собр. Респ. Беларус