Правовое регулирование заработной платы

Прежде всего, важно определиться на каких концептуальных и фундаментальных направлениях должно строиться правовое регулирование трудовых отношений вообще и, в частности, заработной платы.

Известно, что основой отраслевого правового регулирования являются соответствующие положения Конституции Российской Федерации. Согласно ст. 7 Конституции РФ Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Вместе с тем в этой же статье предусмотрено, что в Российской Федерации устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда. Далее, в ст. 37 Конституции Российской Федерации закреплено, что каждый имеет право на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда. Представляется не совсем логичным и объяснимым делать дважды акцент на МРОТ.

Усиливает эту ситуацию ориентация нашего государства на то, что:

1) общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы (часть 4 ст. 15 Конституции РФ);

2) в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией (ст. 17 Конституции РФ).

Первый вопрос, который очевиден: Конституцией Российской Федерации не учтены некоторые положения, которые закреплены в Уставе Международной организации труда, Декларации о целях и задачах Международной организации труда, принятой 10 мая 1944 года в Филадельфии, Международном пакте ООН об экономических, социальных и культурных правах (ст. 6, 7, 9, 12, 13), Европейской социальной хартии (пункт 1, 3 ст. 4). Например, признания права на труд, который включает право каждого человека на получение возможности зарабатывать себе на жизнь трудом, который он свободно выбирает и на который он свободно соглашается, право на справедливое вознаграждение, включающий в себя и принцип равной оплаты за труд равной ценности.

Вместе с тем, представляется не совсем обоснованным положение Европейской социальной хартии о признании за всеми трудящимися права на получение в разумные сроки заблаговременного уведомления о прекращении их работы по найму в качестве необходимого элемента права на справедливое вознаграждение (пункт 4 ст. 4; этот пункт не ратифицирован Российской Федерацией).

Исторически сложились два основных направления государственного воздействия на отношения по заработной плате:

1) централизованное государственное регулирование. От этого варианта "в чистом виде" отказались практически все государства, и оно сохранилось только в Северной Корее и частично на Кубе. В других странах элементы государственного централизованного регулирования касается, главным образом, общегосударственного минимума заработной платы, индексации заработной платы в связи с ростом цен;

2) договорное регулирование. Речь идет о проведении политики доходов, в том числе, в сфере заработной платы через сотрудничество работников в лице профсоюзов, работодателей и государства с целью обеспечения роста национального дохода и справедливого распределения, в том числе, посредством заработной платы.

В странах Запада в правовом регулировании заработной платы сложились две основные тенденции. Первая связана с повышением роли локального регулирования заработной платы, автономного определения ее размеров в каждой организации. Вторая - обусловлена индивидуализацией форм вознаграждения работников, разработкой новых поощрительных форм индивидуальной и коллективной заработной платы. Особое значение придается личным профессиональным качествам работника: повышение уровня квалификации, улучшение качества труда, что обязательно вызывает рост заработной платы.

КЗоТ РСФСР 1918 г. предусматривал раздел VI "О вознаграждении за труд". В соответствии со статьей 10 Кодекса, все трудоспособные граждане имеют право на применение труда по специальности и за вознаграждение, установленное для этого рода работы. В вознаграждение за труд включались выплаты за проделанную работу, а также иные выплаты (вознаграждение, которое сохраняется за трудящимся во время использования отпуска; за время неисполнения работы, вызванного причинами, от трудящегося не зависящими). КЗоТ закреплял ограничения по максимальному размеру заработной платы. Запрещались дополнительные вознаграждения трудящимся независимо от того, производилась ли выплата в одном или нескольких местах применения труда. Централизованное регулирование оплаты труда обеспечивалось обязательным утверждением тарифов отделами НКТ. Размер вознаграждения не должен быть ниже прожиточного минимума, установленного НКТ РСФСР по регионам.

Общее положение о тарифе, утвержденное СНК от 17 июня 1920 г., устанавливало, что оплата всех рабочих и служащих, как государственных, так и частных предприятий, производится по тарифам, утверждаемым Наркомтрудом РСФСР. Кроме того, этот нормативный правовой акт предусматривал предельные расценки и уравнивал заработную плату мужчин и женщин за одинаковый труд.

КЗоТ РСФСР 1922 г. отказался от чрезмерной централизации в правовом регулировании оплаты труда и принципа уравнительности. Согласно статье 27 КЗоТ, в определение понятия трудового договора закреплялся положение "предоставления рабочей силы нанимателю за вознаграждение". Согласно статье 58 КЗоТ, размер вознаграждения за труд определялся коллективными и трудовыми договорами и не должен быть ниже установленного государственного минимума по регионам (тарифным поясам). КЗоТ предусматривал, что размер вознаграждения трудящимся не может быть ниже общеобязательного минимума, определяемого государственными органами.

Договорное регулирование заработной платы, предусмотренное в ст. 58 КЗоТ РСФСР 1922 г., означало, что советское государство не устанавливает размеры ставок в оплате труда рабочих и служащих.

Вместе с тем, централизованное регулирование заработной платы все-таки сохранялось, ибо Советское государство осуществляло общее руководство организацией заработной платы (принимало нормативные правовые акты, устанавливающие пределы ставок, проводился государственный контроль за правильностью установления и применения тарифов по оплате труда) в плановом порядке создавало фонды оплаты труда по отраслям народного хозяйства и этим обусловливало направленность коллективно-договорного регулирования.

Вопрос о необходимости перехода от договорного метода регулирования заработной платы к государственному ее нормированию был поставлен на VII Всесоюзном съезде профсоюзов (декабрь 1926 г.).

В дальнейшем не только планирование, но и регулирование заработной платы стало проводиться непосредственно органами Советского государства, как правило, в централизованном порядке на основе общесоюзного законодательства, без внесения изменений в ст. 58 КЗоТ 1922 г., т.е. возникшая ситуация самым тесным образом связана с преобладающим на определенном этапе развитием общесоюзного законодательства об оплате труда. Важнейшие вопросы регулирования и организации заработной платы стали решаться не нормами КЗоТ, а общесоюзными нормативными правовыми актами. Из числа этих актов можно назвать акты, имеющие основополагающее значение, как то: постановление СНК СССР от 3 декабря 1932 г. о запрещении пересмотра на местах без разрешения Правительства СССР, установленных в централизованном порядке размеров заработной платы; постановление СНК СССР от 4 июня 1938 г., предусматривающие полномочия и функции государственных органов при регулировании заработной платы, ряд актов об упорядочении заработной платы в различных отраслях народного хозяйства; постановление Совета Министров СССР от 14 февраля 1958 г. о назначении персональных окладов*(9).

Изменения произошли только с проведением хозяйственной (экономической) реформы 60-х годов 20 столетия. В это время за предприятиями (организациями) было закреплено право разрабатывать и утверждать положения о премировании (на основании Типовых положений) и о выплате вознаграждения по итогам работы предприятия за год, а также предоставлена возможность конкретизировать установленные в централизованном порядке условия оплаты труда. Таким образом, функцию правового регулирования стало осуществлять не только государство, но и предприятие (организация) в соответствии с предоставленными им правами.

КЗоТ РСФСР 1971 г. (как и предыдущие) не предусматривал понятие заработной платы. В Кодексе устанавливались три категории "заработная плата", "оплата труда" и "заработок".

Согласно статье 37 КЗоТ, нормирование заработной платы осуществлялось государством с участием профессиональных союзов. Оплата труда рабочих производилась на основе тарифных ставок (окладов), утверждаемых в централизованном порядке, а оплата труда служащих - на основе схем должностных окладов, также утверждаемых в централизованном порядке. Таким образом, КЗоТ 1971 г. отражал в основном метод государственного нормирования заработной платы.

В соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 января 1983 года, были внесены изменения в КЗоТ РСФСР. Установление повременной или сдельной систем оплаты труда, а также утверждение положений о премировании рабочих и служащих производилось администрацией предприятия по согласованию с профсоюзным комитетом. В дополнение к указанным системам заработной платы, КЗоТ предусматривал установление вознаграждение по итогам работы за год (статья 84).

С этого времени сфера децентрализованного, локального регулирования оплаты труда рабочих и служащих существенно расширилась.

В КЗоТ РФ (в ред. Закона РФ от 25 сентября 1992 г. N 3543-1) были внесены изменения, в соответствии с которыми при оплате труда рабочих могут применяться тарифные ставки, оклады, а также бестарифная система, если предприятие, учреждение, организация сочтут такую систему наиболее целесообразней (статья 80).

Предприятиям и организациям было предоставлено право устанавливать для руководителей, специалистов и служащих вместо системы должностных окладов иной вид оплаты труда (в процентах от выручки, долях от прибыли и др.) - статья 81.

В новых социально-экономических условиях России Трудовой кодекс РФ с 1 февраля 2002 г. принципиально изменил соотношение способов регулирования. Сфера государственного нормирования заработной платы значительно сократилась. Приоритет был отдан коллективно-договорному, локальному и индивидуально-договорному регулированию.

Так, ст. 6 Трудового кодекса РФ предусмотрено, что к ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных, непосредственно связанных с ними, отношений относится принятие обязательных для применения на всей территории Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих, в частности:

- основные направления государственной политики в сфере трудовых отношений и иных, непосредственно связанных с ними, отношений;

- основы правового регулирования трудовых отношений и иных, непосредственно связанных с ними, отношений;

- обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников);

- особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, не отнесенные к ведению федеральных органов государственной власти. При этом более высокий уровень трудовых прав и гарантий работников по сравнению с установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, приводящий к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов, обеспечивается за счет бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, не урегулированным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права. В случае принятия федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации по этим вопросам, закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации приводится в соответствии с федеральным законам или иным нормативным правовым актом Российской Федерации.

В случаях, если закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации, содержащий нормы трудового права, противоречит Трудовому кодексу РФ или иным федеральным законам, либо снижает уровень трудовых прав и гарантий работникам, установленный ТК РФ или иными федеральными законами, применяется Трудовой кодекс РФ или иной федеральный закон.

В соответствии со ст. 147 Трудового кодекса РФ, тарифная система оплаты труда работников государственных учреждений субъектов Российской Федерации и порядок ее применения устанавливается органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а тарифная система оплаты труда работников муниципальных учреждений и порядок ее применения - органами местного самоуправления.

Следовательно, федеральный законодатель предусматривает дифференциацию в оплате труда по территориальному признаку - в зависимости от экономических показателей деятельности соответствующих регионов. На федеральном уровне ныне могут приниматься только рекомендации по системам оплаты труда, включая тарифные ставки, оклады, должностные оклады, надбавки и доплаты работников всех без исключения бюджетных организаций.

Кроме того, надбавка к заработной плате работников за вахтовый метод организации труда (часть 3 ст. 302 ТК РФ) организаций, финансируемых из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, также устанавливается органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

С.Ю. Головина обоснованно подчеркивает, что абстрактная возможность повышения субъектами Российской Федерации уровня гарантий работников установлена в части 2 ст. 6 ТК РФ, а применительно к работникам Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, часть 3 ст. 313 ТК РФ. Статьи 316 и 317 ТК РФ конкретизируют права органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: они могут устанавливать за счет средств соответствующего бюджета более высокие размеры районных коэффициентов и процентных надбавок к заработной плате за стаж работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях для учреждений, финансируемых соответственно из средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Причем субъекту Российской Федерации дано право устанавливать предельный размер районного коэффициента и процентной надбавки для входящих в его состав муниципальных образований.

Тенденция расширения сферы регионального нормотворчества сохраняется*(10).

В России на федеральном уровне установлены принципы правового регулирования оплаты труда, основные государственные гарантии по заработной плате работников и базовые условия оплаты труда работников бюджетной сферы (по отраслевому признаку (образование, здравоохранение, культура, наука и т.д.).

На уровне работодателя (включая индивидуальных предпринимателей) регулирование оплаты труда работников осуществляется коллективными договорами и локальными нормативными актами.

Индивидуально-договорное регулирование осуществляется трудовым договором, дополнительными соглашениями к трудовому договору (например, такие соглашения заключались в федеральных образовательных учреждениях высшего профессионального образования в связи с переходом к отраслевому регулированию оплаты труда в бюджетной сфере с 1 декабря 2008 г.).

Индивидуально-договорное регулирование преимущественно дополняет государственное, муниципальное, коллективно-договорное и локально-нормативное регулирование. Вместе с тем, оно может и быть определяющим юридическим фактом. Так, трудовым договором устанавливается заработная плата руководителей организаций и их заместителей, работников, заключивших трудовой договор с работодателями - физическими лицами и религиозной организацией.

В основе государственного регулирования лежат нормы Конституции Российской Федерации и международного трудового права. В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией (статья 17 Конституции Российской Федерации).

В основу правового регулирования заработной платы, очевидно, следует положить, прежде всего, общемировой принцип: достойная оплата за достойный труд, а для этого необходимо разработать критерии достойной заработной платы.

Представляется позитивным и примечательным признание одним из основных принципов правового регулирования трудовых отношений и иных, непосредственно связанных с ними, отношений - обеспечение права каждого работника на своевременную и в полном размере выплату заработной платы, обеспечивающей достойное человека существование для него самого и его семьи, и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда (статья 2 ТК РФ).

Право на своевременную и в полном объеме выплату заработной платы в соответствии со своей квалификацией, сложностью труда, количеством и качеством выполненной работы относится к основным правам работника (ст. 21 ТК РФ).

В статье 22 Трудового кодекса РФ предусмотрена обязанность работодателя обеспечить работникам равную оплату за труд равной ценности, а также выплачивать в полном размере причитающуюся работникам заработную плату в сроки, установленные в соответствии с ТК РФ коллективным договором, правилами внутреннего трудового распорядка, трудовыми договорами.

Государственное регулирование заработной платы включает в себя не только принципы, основные права и обязанности работника и работодателя, но и нормы:

о государственных гарантиях по оплате труда работников;

о формах оплаты труда;

об основных условиях оплаты труда работников бюджетной сферы (по отраслевому признаку);

о районном регулировании заработной платы и т.д.

Так, в отношении последней группы норм некоторыми учеными отмечается необходимость их реформирования, что вызвано рядом причин:

1) существующее районное регулирование не отвечает рыночным условиям хозяйствования;

2) устаревшие размеры районных коэффициентов не соответствуют территориальным различиям в стоимости жизни населения;

3) районные коэффициенты при низком уровне оплаты труда (прежде всего в бюджетной сфере) не компенсируют затраты на воспроизводство рабочей силы и высокую стоимость жизни;

4) из-за отсутствия средств работодатели не предоставляют работникам в полном объеме гарантии и компенсации, предусмотренные законодательством;

5) вопросы районного регулирования не находят должного отражения в тарифных соглашениях (региональных, территориальных, отраслевых), а также в коллективных договорах*(11).

Представляется позитивным, когда на федеральном уровне устанавливаются единые минимальные стандарты формирования отраслевых систем оплаты труда в бюджетной сфере, в частности, в ежегодных рекомендациях Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, направленные на сохранение единства в правовом регулировании оплаты труда.

Так, Единые рекомендации по установлению на федеральном, региональном и местном уровнях систем оплаты труда работников организаций, финансируемых из соответствующих бюджетов, утвержденных Российской трехсторонней комиссией по регулированию социально-трудовых отношений от 10 декабря 2008 г. N 8, предусматривают нормы и принципы:

1) определение размеров окладов (должностных окладов), ставок заработной платы на основе требований к профессиональной подготовке и уровню квалификации, необходимых для осуществления соответствующей профессиональной деятельности по профессиональным квалификационным группам;

2) применение видов выплат компенсационного и стимулирующего характера, входящих в систему оплаты труда работников, в соответствии с перечнями видов компенсационного и стимулирующего характера в федеральных бюджетных учреждениях, утвержденными Минздравсоцразвития России;

3) установление выплат компенсационного характера в процентах к окладам (должностным окладам), ставкам заработной платы или в абсолютных размерах не ниже размеров, установленных трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права;

4) определение размеров и условий осуществления выплат стимулирующего характера коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами;

5) установление размеров должностных окладов руководителей учреждений в кратном отношении к средней заработной плате работников основного персонала, а их заместителей и главных бухгалтеров - в размере на 10-30 процентов ниже должностных окладов руководителей этих учреждений;

6) применение механизма централизации лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных на оплату труда работников соответствующих учреждений, для использования их на поощрение руководителей учреждений;

7) использование в качестве ориентиров при установлении систем оплаты труда, включая размеры окладов (должностных окладов), ставок заработной платы и иных выплат, примерных положений, утвержденных для федеральных государственных учреждений;

8) утверждение штатного расписания руководителем учреждения;

9) недопущение снижения заработной платы работников (без учета премий и иных стимулирующих выплат) при условии сохранения объема должностных обязанностей работников и выполнении ими работ той же квалификации.

В связи с этим, очевидно, что децентрализация правового регулирования заработной платы в России привела к не совсем обоснованной дифференциации в заработной плате работников, труд которых оплачивается, соответственно, из федерального, региональных и местных бюджетов.