Проблема «правового поля» и перспективы развития России как федерации

Головной болью федеральных властей в 90-х годах было про­тиворечие регионального законодательства общероссийскому. Как отмечалось выше, до принятия новой конституции этим грешили в основном республики, затем, получив разрешение на формирование собственной правовой базы, на путь принятия актов, противоречащих Основному закону России, стали другие субъекты федерации. В конце концов в их нормативных право­вых актах разной юридической силы появились нормы, идущие вразрез не только с конституцией страны, но и с принципами федерализма: право выхода из Российской Федерации, введения гражданства, о верховенстве региональных законов, о владении воздушным пространством и т. п. Особый правовой беспредел царил в Калмыкии, где, в частности, без уведомления федераль­ных властей была создана оффшорная зона, что позволяло про­кручивать капитал более двухсот коммерческих структур и бан­ков, находящихся за пределами республики.

По действующему в стране законодательству нормативные акты, в первую очередь по предметам совместного ведения, принятые в субъектах федерации, должны были поступать на экспертизу в Министерство юстиции Российской Федерации, и с целью информации — в Администрацию Президента. Субъекты федерации вполне осознанно не спешили с этим —

некоторые даже посчитали это для себя необязательным. По­ловина из числа присланных норм не соответствовала феде­ральным конституции и законодательству. Лишь в нескольких случаях Министерство юстиции довело дело до Конституцион­ного суда⁴⁷. У дентра же не было иных возможностей влиять на законодательный процесс в регионах. Этой проблеме были посвящены парламентские слушания, проходившие в мае 1994 года, результатом которых стали рекомендации, сводивши­еся к следующему: необходимо выработать и законодательно оформить механизм обеспечения соответствия законодательства субъектов федерации законодательству федеральному; новые федеральные законы должны обязательно учитывать закреплен­ные в конституции предметы совместного ведения центра и субъектов; государственную собственность необходимо поде­лить на федеральную и субъектов; необходимо отказаться от подписания двусторонних договоров с теми субъектами, где законодательство противоречит российской конституции;.при­нять федеральный закон об общих принципах организации органов государственной власти в субъектах федерации и о порядке подготовки законов по предметам совместного веде­ния; выработать механизм координации законотворческой де­ятельности Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных органов власти субъектов. По рекомендациям этих слушаний началась публикация конституций и уставов субъектов федерации⁴⁸.

В развитие положений конституции следовало принять не один десяток федеральных конституционных и федеральных за­конов, конкретизирующих заявленные в ней принципы федера­лизма: деление власти по вертикали и ответственность за нее, механизм осуществления предметов и полномочий совместного ведения, согласительных в случае конфликтных ситуаций про­цедур и т. п. Однако процесс принятия большинства из них за­тянулся до конца 90-х годов. В этом виноваты и федеральные, и региональные власти — первым не хватало силы и воли, вто­рых устраивала вольница. Закалившаяся в борьбе с федеральным центром, овладевшая политическими навыками, еще более ок­репшая региональная бюрократия оформилась в кланы (в рес­публиках — по национальному признаку), которые зачастую ста­вили свои интересы выше общероссийских; реальностью стали бартерные отношения между субъектами, введение таможенных и административных границ (для мигрантов) и даже выпуск соб­ственных платежных средств. В конце 90-х годов в ряде субъек­тов федерации предпринимались попытки переподчинения им

111! Й

некоторых федеральных органов. Отметим, что неизжитые до конца сепаратистские настроения региональных элит до сих пор находят поддержку у части населения республик⁴⁹.

Выше уже приводились примеры многолетней волокиты с принятием двух важнейших законов, один из которых был все-таки принят. Из числа законов и других нормативных актов, имеющих отношение к проблеме федерализма, были приняты законы «О национально-культурной автономии», закрепивший ее как форму национально-культурного определения граждан (а не национально-территориального самоопределения), право добровольного объединения последних для решения исключи­тельно вопросов культуры⁵⁰, «О гарантиях коренных малочислен­ных народов Российской Федерации»⁵¹. В июне 1996 года ука­зом президента была утверждена концепция национально-госу­дарственной политики, содержавшая специальный раздел «Совершенствование федеративных отношений». В нем конста­тировалось своеобразие российского федерализма, сочетающего территориальные и национальные начала, ставились задачи по укреплению государственности Российской Федерации и повы­шению самостоятельности ее субъектов, совершенствования ме­ханизма учета интересов последних, не только расширения их полномочий, но и усиления их ответственности за положение в стране в целом, разработке правовых механизмов реализации со­вместных с федеральным центром полномочий, совместной ре­ализации федеральных и региональных программ⁵².

К числу актов, развивающих положения конституции по воп­росам государственного устройства, следует отнести также при­нятую летом 1998 года Концепцию реформирования межбюджет­ных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 годах, но выполнению ее помешал разразившийся экономический кри­зис⁵³.

До В. В. Путина действенный механизм приведения законо­дательства субъектов федерации в соответствие с федераль­ным, и в первую очередь с российской конституцией, отсут­ствовал. По его данным, если в 1998 году было две тысячи не­соответствий регионального законодательства федеральному, то в 2000 году их уже насчитывалось шесть тысяч⁵⁴. К числу первых шагов в этом направлении, предпринятых им после вступления в должность президента, относится создание фе­деральных округов и института полномочных представителей президента в них, одной из задач которых стало приведение законодательства субъектов в соответствие с законодатель­ством федеральным⁵⁵.

Уже в первом своем послании Федеральному Собранию в июле 2000 года президент заговорил об институте федераль­ного вмешательства⁵⁶. Буквально через три недели он подпи­сал закон, вносящий дополнения в закон 1999 года «Об об­щих принципах организации законодательных (представитель­ных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в части, касающейся ответ­ственности органов власти субъектов за нарушение конститу­ции и федерального законодательства. В соответствии с этим законом президент получил право после соответствующего предупреждения, обращения в суд, через принятие закона Го­сударственной думой распустить законодательный орган субъекта, своим указом отрешить от должности высшее дол­жностное лицо последнего⁵⁷. По существу закон регламенти­ровал процедуру федерального вмешательства в политическую практику субъекта федерации.

Введение института полномочных представителей президен­та в федеральных округах, правовое обеспечение федерального вмешательства возымели действие — в субъектах началась актив­ная работа по приведению регионального законодательства в со­ответствие с федеральным: были внесены поправки в законы, конституции и уставы, дело дошло до принятия в некоторых республиках новых конституций.

В следующем своем послании Федеральному Собранию президент вновь подчеркнул, что видит Россию исключитель­но федеративным государством, что период его «расползания» уже позади. В то же время он констатировал наличие боль­ших экономических и социальных потерь из-за отсутствия четкого разграничения полномочий между двумя уровнями власти, отсутствия работоспособного механизма их взаимодей­ствия. Для устранения такого положения он поставил следу­ющие задачи: определить федеральными законами четкие пол­номочия центра и субъектов в рамках их совместной компе­тенции; навести порядок в межбюджетных отношениях, четко распределить ресурсы и налоговые поступления, обеспечить прозрачность субсидий и трансфертов; усилить экономичес­кую базу местного самоуправления. Одновременно он предло­жил обратить особое внимание на высокодотационные субъек­ты, не исключив, что в отдельных случаях им может потре­боваться процедура финансового управления⁵⁸. Следует, отметить, что задачи, поставленные президентом, не новы. На необходимость их решения обращало внимание большинство тех, кто писал о проблемах российского федерализма, прини-

. 269

мал участие в их обсуждении. Первые шаги на пути их реше­ния сделаны лишь сегодня.

Так, во втором послании президента было обращено внима­ние на чрезвычайно болезненную для современной России про­блему межбюджетных отношений. Действительно, в стране 89 неоднородных по многим показателям региональных бюджет­ных систем и около десяти тысяч бюджетов местных. Контраст между субъектами федерации, муниципальными образованиями по основным параметрам социально-экономического развития не имеет аналогов в мире, соотношение этих параметров иног­да выглядит как 1:80. Проблема обострилась после августовско­го кризиса 1998 года, когда экономические позиции федераль­ного центра ослабли и регионы вновь стали отгораживаться от него и друг от друга. К середине 2000 года центру удалось овла­деть ситуацией, а в августе следующего года правительство при­няло Программу развития бюджетного федерализма в Российс­кой Федерации на период до 2005 года, в которой констатиро­валось неблагополучие в этой области, определялась стратегия, намечались конкретные мероприятия по упорядочению бюджет­ного устройства субъектов федерации, разграничению расходных, налоговых полномочий и доходных источников, организации финансовой помощи бюджетам других уровней и т. п.⁵⁹

В декабре 2001 года президент подписал закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее соста­ве нового субъекта Российской Федерации», в соответствии с которым после проведения предусмотренных им процедур (об­ращение к Российской Федерации, заключение договора, рати­фикация последнего, принятие федерального конституционного закона и т. п.) иностранное государство или его часть могут быть приняты в состав России. Процедура создания нового субъекта не менее сложна. Она предусматривает обращение к президенту с тщательным обоснованием предложения, рефе­рендумы в заинтересованных субъектах. В случае неодобрения объединения хотя бы одним из субъектов референдум может быть проведен не ранее чем через год. В случае же одобрения новый субъект федерации может быть создан федеральным конституционным законом путем объединения двух и более субъектов федерации, граничащих между собой⁶⁰. Как видим, закон открывает путь к сокращению числа субъектов федера­ции.

Таким образом, проблема государственного устройства вол­нует власть и научную общественность уже более десяти лет. Давались поручения коллективам, создавались и упразднялись

комиссии, федеральные ведомства, проводились «круглые сто­лы» и парламентские слушания, научные и научно-практиче­ские конференции, на которых звучали зачастую прямо проти­воположные оценки государственного устройства России в прошлом, рекомендации на будущее. По этой проблематике уже опубликованы десятки книг и статей. Почти всех их ав­торов объединяет мысль о том, что проблема государственного устройства России в настоящее время стоит чрезвычайно ос­тро. Действительно, Россия как федерация молода, ее феде­рализм — переходный, он несет в себе черты советского опы­та и новые, связанные с изменением политического строя. Известно, что любая переходная модель неустойчива, нужны большие усилия для ее укрепления. Реальная федерация воз­можна при условии осознания ее необходимости большин­ством граждан страны, в том числе ее руководством и регио­нальными элитами.

Хотя четкой взаимосвязи между федерацией и демократией, между унитарным государством и авторитаризмом нет (в мире масса примеров смешения этих форм), большинство специали­стов и политиков федерацию и демократию предпочитают ста­вить рядом. Хотя российские, как, впрочем, и зарубежные, тео­ретики не договорились о том, что такое федерация и в чем ее преимущества, сторонников унитарной модели государственно­го устройства России становится все меньше, особенно после известных высказываний В. В. Путина на этот счет. Все меньше становится сторонников сохранения, наряду с территориальным, национального принципа построения федерации. Исключение здесь составляют лидеры национальных республик. Скорее все­го в обозримом будущем они будут занимать именно такую по­зицию. Вряд ли они согласятся и с тем, что Россия должна стать государством русского народа с национально-территориальными автономиями для других народов и культурно-национальной ав­тономией для национальных групп, расселенных дисперсно, как предлагают некоторые авторы⁶¹. Конечно же России нужно но­вое административное деление с учетом комплекса экономиче­ского, исторического, демографического, геополитического, при­родно-климатического и иных факторов, могущего обеспечить эффективное развитие конкретной территории, достойный уро­вень жизни не только ее населения, но и страны в целом. Встре­чаются высказывания, правда, с оговоркой на перспективу, что куда важнее «сущностная сторона государства (какие интересы преобладают в деятельности государства), а не столько федера­тивное или унитарное его устройство», то есть важнее режим —

средства и способы властвования, нежели государственное уст­ройство⁶².

Все пишущие о проблемах государственного устройства совре­менной России едины в том, что число ее составляющих надо сокращать.

В то же время большинство специалистов отмечают, что при решении проблем государственного устройства необходимы и осторожность, и постепенность. Введение федерализма в России любой ценой может отбросить ее далеко назад, поставит под уг­розу то, что уже накоплено в этой области. Ведь уже приняты Конституция и несколько законов, конкретизирующих некото­рые ее положения; субъектами федерации сформировано соб­ственное правовое пространство, приведение которого в соответ­ствие с федеральным законодательством подходит к концу; уза­конена ответственность региональных властей за состояние дел на подведомственной им территории; установлен контроль за работой региональных органов и т. п.

В настоящее время России нужна четкая государственная концепция развития федерализма⁶³. В ее рамках необходимо осу­ществить более четкое распределение властных полномочий по вертикали власти. Оно должно быть таковым, чтобы федераль­ная власть решала общегосударственные вопросы (оборона, су­допроизводство, энергетика и т. п.) и выполняла регулирующие и в строго очерченных пределах контролирующие функции, в ве­дении же субъектов федерации должны находиться вопросы организации жизни в регионе, которые, в свою очередь, долж­ны быть частично переданы органам местного самоуправления. Последние же должны быть как минимум двухуровневыми и иметь не только обязанности, но и права, материальные и де­нежные ресурсы — в противном случае, как пишет Р. Г. Абдула-типов, статьи конституции, посвященные местному самоуправ­лению, будут и дальше представлять собой не что иное, как «фиговый листок». В то же время все три уровня власти просто обязаны согласовывать приоритеты в социальной и экономиче­ской сферах — политический диалог между центром и региона­ми необходимо дополнить экономическим.

Крайне необходимо четкое распределение объектов соб­ственности по трем уровням власти. Высказывается точка зре­ния о расширении федерального ее перечня⁶⁴. Последнее, мо­жет быть, имеет смысл хотя бы для такого субъекта федерации, как Москва.

Особое внимание следует уделить механизму формирования и развития прозрачных бюджетных отношений, четкому разгра-

 

ничению полномочий по вертикали власти как по доходам, так и по расходам, чему должна способствовать соответствующая правовая база. Как это ни парадоксально, но в сегодняшней России сосуществуют одна из самых централизованных налого­вых систем и одна из самых децентрализованных систем веде­ния бюджетных расходов, чем и обусловлен кризис бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, продолжающийся уже более десяти лет⁶⁵. Все уровни власти должны взаимодей­ствовать друг с другом и в равной мере нести ответственность и за доходную, и за расходную часть бюджета страны. Федера­ция нуждается в равномерном налогообложении, открытой ин­формационной базе для расчета трансфертов, обоснованности и прозрачности дотаций. Пока, к сожалению, положение в этой области оставляет желать лучшего — источники доходов регио­нов, закрепленных за ними федеральным центром, непостоян­ны, львиная доля налогов и сборов идет в федеральный бюджет. И даже этот «баланс» нарушается обеими сторонами — регио­ны не перечисляют денег в центр, а он периодически меняет правила игры. Справедливости ради следует отметить, что отлад­ка бюджетного механизма, например в США, заняла не одно десятилетие, и лишь последние 15—20 лет он функционирует относительно благополучно.

Политика федерального центра должна строиться с учетом наличия в России крайне бедных регионов и быть направлена на их поддержку. В этом состоит одно из преимуществ федера­тивной модели государственного устройства, при которой равен­ство субъектов сочетается с индивидуальным подходом к каж­дому из них. До недавнего времени помощь оказывалась далеко не самым бедным регионам.

Перечень предложений можно было бы и продолжить. Более того, он будет пополняться и по мере постепенного строитель­ства в России подлинной федерации, и в ходе дальнейшего ее совершенствования.

Для воплощения в жизнь принципов федерализма, общеприз­нанных в мире и заявленных в действующей российской кон­ституции, нужны эффективное рыночное хозяйство не только с частной собственностью, но и честным и прозрачным бизнесом; государственная власть, сильная настолько, чтобы в любую ми­нуту прийти на помощь каждому конкретному человеку, четко работающий механизм правовой защиты — в конце концов, го­сударство существует для обеспечения его благополучия; насто­ящее местное самоуправление, без которого невозможна развет­вленная сеть институтов гражданского общества; соответствую-

 

 

щая политическая культура, диалог общества и власти, без ко­торого гражданское общество, по существу, не имеет смысла; осознание населением и лидерами государства через общенаци­ональную идею, как универсальную систему ценностей, новой идентичности России.

¹ Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета
СССР. 1990. № 19. Ст. 329.

² Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997. С. 31.

³ См.: Несостоявшийся юбилей: Почему СССР не отпраздновал своего
70-летия. М., 1992. С. 389-390, 521.

⁴ Там же. С. 405.

⁵ Златопольский Д. Л. Государственное единство Российской Федерации:
некоторые аспекты проблемы // Вестник Моск. ун-та. Серия XI. Право.
1994. С. 4.

⁶ Была помещена в «Правде» 27 мая 1991 г.

⁷ Опубликован в московском вечернем выпуске «Известий» 25 ноября
1991 г.

⁸ См.: Первый Съезд народных депутатов РСФСР. 16 мая — 22 июня
1990 г. Стеногр. отчет. В 6 т. Т. 1. С. 569.

⁹ Единая конституционная система Российской Федерации. М., 1994.
С. 13.

¹⁰ Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997. С. 53—54.

¹¹ Там же. С. 54.

¹² Единая конституционная система Российской Федерации. М., 1994.
С. 18.

¹³ Умнова И. А. Конституционные основы современного российского фе­
дерализма. М., 1998. С. 65—70.

¹⁴ Конституционным судом рассматривались и другие нормативно-пра­
вовые акты Татарстана, и он признал большинство из них не соответству­
ющими федеральной Конституции. См.: Конституционный Суд России:
Справочник. Изд. 2-е. М., 1997. С. 118-120.

¹⁵ Умнова И. А. Конституционные основы современного российского фе­
дерализма. М., 1998. С. 71.

¹⁶ Единая конституционная система Российской Федерации. М., 1994.
С. 19.

¹⁷ Российская газета. 1993. 5 авг.

¹⁸ Там же. 26 авг.

¹⁹ Там же. 22 июля.

²⁰ Российские вести. 1993. 13 июля.

²¹ Национальная политика России: история и современность. М., 1997.
С. 408.

¹¹ Есть даже точка зрения, что своими действиями субъекты — не рес­публики помогали федеральному центру в их противостоянии с республи­ками. Думается, это не совсем так, иначе бы не было столь серьезного ох­лаждения отношений между Б. Ельциным и Э. Росселем.

²³ См.: Советская Россия. 1993. 30 апр.

²⁴ См.: Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современ­
ность. М., 2000.

²⁵ Там же. С. 128.

²⁶ Там же. С. 140.

²⁷ Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета
РСФСР. 1993. № 19. Ст. 696.

²⁸ Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы.
Справочный том. М., 1996. С. 97.

²⁹ Умнова И. А. Конституционные основы современного российского фе­
дерализма. М., 1998. С. 75-76.

³⁰ Валентей С. Д. Федерализм: российская история и российская реаль­
ность. М., 1998. С. 73.

³¹ Абдулатипов Р. Г. Россия на пороге XXI века: состояние и перспекти­
вы федеративного устройства. М., 1996. С. 92.

³² См.: Российская газета. 1993. 26 авг.; Умнова И. А. Эволюция право­
вого статуса края, области как субъекта Российской Федерации // Государ­
ство и право. 1994. № 8—9; Умнова И. А. Конституционные основы совре­
менного российского федерализма. М., 1998. С. 96—97; другие работы это­
го автора. Нечто подобное предлагают В. Н. Иванов и О. Я. Яровой. См.:
Иванов В. Н., Яровой О. Я. Российский федерализм: становление и развитие.
М., 2000. С. 112-113.

³³ Межэтнический мир Прикамья: Опыт экономической деятельности
Администрации Пермской области. Т. 1. М., 1996.

³⁴ Золотарева М. В. Федерация в России: проблемы и перспективы. М.,

1999. С. 153.

³⁵ Значительная часть договоров опубликована в сборнике: Федерализм
власти и власть федерализма. М., 1997.

³⁶ Известия. 2000. 5 сент.

³⁷ Несостоявшийся юбилей: Почему СССР не отпраздновал своего
70-летия. М., 1992. С. 381.

³⁸ Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997. С. 61.

³⁹ См.: Всероссийское совещание по вопросам реализации конституци­
онных положений о местном самоуправлении и организации государствен­
ной власти в субъектах Российской Федерации. 17 февраля 1995 года. М.,
1995. С. 22.

⁴⁰ Известия. 2001. 10 нояб.

⁴¹ СЗ РФ. 1996. № 12. Ст. 1058.

⁴² СЗ РФ. 1999. № 26. Ст..3176.

Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997. С. 4; Известия.

2000. 5 сент.

⁴⁴ Известия. 2001. 23 окт.

⁴⁵ СЗ РФ. 2001. № 26. Ст. 2652.
2 Известия. 2001. 23 окт.

⁴⁷ Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997. С. 39.

Единая конституционная система Российской Федерации. М., 1994. С 115-118.

Россия федеративная: проблемы и перспективы. М., 2002. С. 41.

⁵⁰ 17 июня 1996 г. СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2065.

⁵¹ 30 апреля 1999 г. СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2208.

⁵² СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. ЗОЮ. .

⁵³ СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3905.

⁵⁴ Известия. 2000. 1 сент.

⁵⁵ СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.

⁵⁶ См.: Российская газета. 2000. 11 июля.

⁵⁷ Подписан Президентом 29 июля 2000 года. СЗ РФ. 2000. № 31.

Ст. 3205.

⁵⁸ Российская газета. 2001. 4 апр.

⁵⁹ СЗ РФ. 2001. № 34. Ст. 3503.

⁶⁰ СЗ РФ 2001. № 52 (ч. 2). Ст. 4916.

⁶¹ См ' Вдовин А И., Зорин В. Ю., Никонов А. В. Русский народ в нацио­
нальной политике XX в. М., 1998. С. 424-426 .

⁶² Раянов Ф М. Федерализм - не самоцель // Власть. № 5. С. п—п.

⁶³ Об этом говорилось на одном из последних «круглых столов», посвя­
щенных модернизации российского федерализма. См.: Зотова 3. М. Власть
и общество- проблемы взаимодействия. М., 2001. С. 72—73..

⁶⁴ Валентей С. Д. Федерализм: российская история и российская реаль­
ность. М., 1998. С. 119.

*⁵ Россия федеративная: проблемы и перспективы. М., iUUi. с. п.

Глава 9